國外高等教育問責制研究多重三角模型與思考

G649.22A1006-7469(2010)07-0033-06一、高等教育問責制的內(nèi)涵及產(chǎn)生背景在現(xiàn)代高等教育發(fā)展中，“問責制”(accountability)已經(jīng)成為一個極其重要的概念，不僅引起了理論研究的關(guān)注，而且引發(fā)諸多實踐問題。伊爾-卡瓦斯(El-Khawas)提出：“在最寬泛的意義上，問責制這一術(shù)語是指由政府發(fā)起的、旨在對高等教育機構(gòu)施加新責任努力的一般趨勢?！盵1]總體而言，對問責制的要求，可以來自政府部門、市場或?qū)W生、家長等社會公眾。高等教育問責制是一個多維度的概念，核心是通過報告、評估等方式追求效率、效益、產(chǎn)出與質(zhì)量等多種目標。20世紀80年代以來，西方國家新自由主義思想逐漸盛行，主張通過市場方式來配置公共資源和提供公共服務(wù)，新公共管理運動和評估型國家(theEvaluativeState)興起，由此推動政府職能的轉(zhuǎn)變和重構(gòu)政府與大學之間關(guān)系?？赂?M.Kogan)認為：“在教育管理和行政方面的一個主要轉(zhuǎn)變，就是從直接的和基于法律的控制走向更為間接的、開展評估的控制?！盵2]與此相伴，西方各國政府對高等教育采取財政緊縮政策，政府撥款減少和辦學成本上升刺激學費不斷攀升，由此也引發(fā)社會對高等教育生產(chǎn)率、使命完成以及對外部公共優(yōu)先事務(wù)和市場需求回應(yīng)性的諸多責難。在此背景下，高等教育問責制不斷形成和發(fā)展，成為影響高等教育發(fā)展的重要力量。二、高等教育問責制的多重三角模型作為高等教育領(lǐng)域構(gòu)建和闡發(fā)三角模型的先行者，伯頓·克拉克(BurtonR.Clark)所提出的國家權(quán)力、市場和學術(shù)權(quán)威的“三角協(xié)調(diào)模型”(thetriangleofcoordination)，在學術(shù)界具有廣泛影響(見圖1)。[3]圖1克拉克“三角(協(xié)調(diào))模型”三角(協(xié)調(diào))模型首先承認不同要素之間的相對獨立性和彼此沖突性，這是一種內(nèi)在的“離心力”，否則就無法使原本“混沌”的變量關(guān)系明晰化并從中找到體現(xiàn)事物基本矛盾的代表性因素，進而構(gòu)筑起基本的三角關(guān)系。同時，三角(協(xié)調(diào))模型也承認不同要素之間的依存性和統(tǒng)一性，這是一種內(nèi)在的“向心力”，否則彼此完全游離或過于“離散”的因素之間就無法建立起聯(lián)系，也就沒有協(xié)調(diào)的必要和建立三角關(guān)系的意義?？死说摹叭菂f(xié)調(diào)模型”，究其實質(zhì)，是對紛繁復(fù)雜的高等教育現(xiàn)象及關(guān)系經(jīng)由理論抽象而構(gòu)建出來的理想模型；三角模型中的任何一極都代表的是一種極端形式，在三角模型中的定位代表了上述三種要素不同程度的結(jié)合。在一定意義上，這一模型揭示了高等教育發(fā)展的基本矛盾，即大學—政府—社會(市場)的關(guān)系，并對高等教育領(lǐng)域內(nèi)諸多變革產(chǎn)生內(nèi)在的邏輯約束。就高等教育問責制而言，國外許多學者從不同的視角出發(fā)展開理論探討，試圖構(gòu)建起高等教育問責制的基本關(guān)系框架，明確提出或隱含呈現(xiàn)了與克拉克既類似又有所差異的多重三角模型，以努力廓清代表不同利益和訴求的關(guān)鍵性因素及影響，并將其整合起來以系統(tǒng)審視高等教育問責制。本文借鑒克拉克的結(jié)構(gòu)模型和理論思路，結(jié)合不同學者的基本觀點來展開論述。(一)伯克的“問責制三角模型”“問責制三角形”(theaccountabilitytriangle)為美國學者伯克(JosephC.Burke)所提出(見圖2)。[4]圖2伯克的“問責制三角模型”伯克主張，無論是公立還是私立的學院和大學都無可回避地要對政府優(yōu)先事務(wù)、學術(shù)關(guān)注以及市場力量負責。對問責制三角形中的任一角負責，就意味著平衡回應(yīng)以確保高等院校為所有三者服務(wù)且同時又不屈從或逢迎其中任何一方。無論過去和現(xiàn)在的問責制形式為何，富有成效的努力方向，必然是結(jié)合問責制三角形中的每一角。[5]在這里，政府優(yōu)先事務(wù)代表了一種政治訴求，要求高等教育培養(yǎng)眾多受過良好教育的勞動力以及有見識的社會公民，并與公共事務(wù)的優(yōu)先序列相匹配。市場力量則是尋求高等教育為個體或企業(yè)的經(jīng)濟利益服務(wù)，能夠滿足學生消費者的真正需求，關(guān)注高等教育的產(chǎn)出及其與市場需要的契合。而學術(shù)關(guān)注帶有鮮明的專業(yè)性傾向，是一種傳統(tǒng)的“資源—聲望”(resource-reputation)型思維路徑，強調(diào)高等教育對學術(shù)資源的內(nèi)部控制，鼓勵通過擴大投入的方式，如招收高質(zhì)量的學生，吸引優(yōu)秀的教師以及募集更多資金，來維持學術(shù)標準和社會聲望。顯而易見，這三者的內(nèi)在邏輯和要求并不一致，但又不能彼此完全割裂和分離，保持其內(nèi)在的張力有賴于三角之間的相互協(xié)調(diào)。(二)比徹和柯根的“問責制模式”英國學者比徹和柯根(TonyBecher&MauriceKogan)提出了“問責制模式”(modesofaccountability)的三種不同類型，[6]認為這三種問責制模式既并存又有潛在沖突，以不同的機制共同作用于現(xiàn)代高等教育。筆者將其構(gòu)建為如下三角模型(見圖3)。圖3比徹和柯根的“問責制模式”管理主義問責制以科層的形式發(fā)揮作用，居于高層的管理者分配任務(wù)、資源和獎懲，強調(diào)層級節(jié)制和目標導(dǎo)向。消費者問責制強調(diào)導(dǎo)入市場機制，學術(shù)組織必須置身于開放的市場之中以向社會證明自己的功用，出售為學生消費者歡迎的課程教學和服務(wù)，對生源和研究基金展開競爭，以確保良好的績效和對資源投入產(chǎn)生足夠的回報。專業(yè)問責制假定由從業(yè)者(practitioners)制訂標準，要求高等教育機構(gòu)以一種“社團”(collegium)的結(jié)構(gòu)運行，使學者的學術(shù)自由和自主最大化，讓學者自己掌握成員資格標準及資源配置權(quán)力，并開展自我評估。這一模型具有不同層次的適用性，在國家層面，管理主義問責制代表了居于中心的政治權(quán)威部門以規(guī)范性和程式化的方式對院校進行干預(yù)和調(diào)控。不難看出，無論是直接提出還是間接反映的問責制三角模型，上述兩種觀點具有很大的共同性，即都是從高等教育內(nèi)部與外部兩個維度進行劃分：學術(shù)關(guān)注與專業(yè)問責制體現(xiàn)了院校自治和學術(shù)權(quán)力的價值，政府優(yōu)先事務(wù)和管理主義問責制代表了國家的政治與行政權(quán)力對高等教育的控制和要求，而消費者問責制則是一種典型的市場力量。因此，二者都不同程度地接受和發(fā)展了克拉克的三角協(xié)調(diào)模型及其思想。①(三)米德赫斯特的“問責制三角模型”與上述兩種模型有所不同，英國學者米德赫斯特(RobinMiddlehurst)展示的問責制三角模型突出了市場的作用(見圖4，筆者對其圖形樣式稍做了調(diào)整)。[7]圖4米德赫斯特的“問責制三角模型”米德赫斯特認為，把現(xiàn)代院校作為與其直接顧客相聯(lián)系并服從于供需法則的事業(yè)，與問責制這一獨特觀念逐漸主導(dǎo)院校事務(wù)之間，存在著內(nèi)在的緊張。在市場運作上要求自由決定價格、產(chǎn)品、服務(wù)與目標，以及根據(jù)交易需要而獲取和開發(fā)資源的能力；而對院校教學過程和結(jié)果以及研究數(shù)量和質(zhì)量產(chǎn)出作出細致判斷的外部評價系統(tǒng)，對院校基于特殊程式或特定服務(wù)合同而開展的資助，二者作為問責制施加控制的“雙生杠桿”(twinlevers)，則是對院校自由和獨立的極大限制。[8]問責制與發(fā)展的區(qū)分在于：前者是外在的要求而后者是內(nèi)在的興趣，前者是外部動機而后者是內(nèi)部動機，前者是靜止的和回顧性的而后者是動態(tài)的和前瞻性的。在問責制、市場準則和院校發(fā)展之間，市場是維持高等院校獨立、自主的建設(shè)性因素，而作為高等教育發(fā)展外部干預(yù)力量的問責制則多少帶有消極色彩。在不同力量的平衡中，米德赫斯特的三角模型帶有更強的以自由市場競爭維持和擴大高等教育機構(gòu)自主和自治，進而實現(xiàn)院校內(nèi)驅(qū)發(fā)展和質(zhì)量提升的目標追求。(四)馬丁·特羅的“問責制三角模型”從高等教育與社會環(huán)境相互聯(lián)系的角度出發(fā)，美國學者馬丁·特羅(MartinTrow)認為，任何院校都是通過信任、問責制和市場三種聯(lián)結(jié)方式的某些組合而與它周圍的群體發(fā)生關(guān)聯(lián)的(見圖5)。圖5馬丁·特羅的“問責制三角模型”信任(trust)是維系高等教育與外圍支持性社會的重要紐帶。所謂信任，“就是由公共或私人機構(gòu)提供支持而不要求院校提供具體物品和服務(wù)作為回報以及詳細解釋資金的使用情況”。[9]面對公眾企求直接收益的市場行為以及院校爭取聲望與資源的現(xiàn)實壓力，高等教育問責制的實行，有助于推動高等教育機構(gòu)自我檢視，向外界報告和開放，接受外部審察，具有一定的合理性，但其負面效果也十分明顯，即，問責制不僅是院校自治的極大威脅，而且由此帶來了彼此信任的極大削弱。馬丁·特羅直言不諱地提出，問責制是對信任的替代，強化問責制的努力往往會弱化信任；問責制愈是嚴厲和具體化，就愈難以揭示高等教育機構(gòu)真正需要為之擔負起責任的深層事實(underlyingrealities)。[10]在信任、問責制和市場三者關(guān)系中，既有在一定程度內(nèi)相互結(jié)合的必要性，又有潛在的破壞性。在此三角模型背后，依然是政府、社會(市場)和大學之間的交互影響在起著支配作用。與伯克等人的模型相比，馬丁·特羅引入了信任的維度，突出了外界與院?；谇楦械南嗷ヒ蕾嚭椭С?，而這正是高等教育在現(xiàn)實發(fā)展中不斷流失和削弱的社會基礎(chǔ)。(五)“政策議題”的三角模型結(jié)合上述研究主題的一致性及內(nèi)在關(guān)聯(lián)，②尤其是在公共話語和社會利益層面上的高度相關(guān)，筆者將其構(gòu)建為“政策議題”的三角模型(見圖6)。圖6“政策議題”的三角模型這一模型從人口統(tǒng)計學的角度出發(fā)，突出了入學政策和規(guī)模對高等教育和問責制的影響。在當今高等教育大眾化乃至普及化的背景下，高度的準入與可及性(access/accessibility)體現(xiàn)了教育民主化的要求和政府擴大人力資本開發(fā)的意圖，享受高等教育成為普通民眾謀取個人發(fā)展的一項基本權(quán)利。高等教育入學人數(shù)的激增，帶來了多樣化的生源結(jié)構(gòu)和教育期待，也形成了影響和改造高等教育的強大市場力量。在緊縮的公共財政與膨脹的入學規(guī)模和辦學成本之間存在的經(jīng)費缺口，就需要“用者付費”來填補，考驗著入學者及其家庭的負擔能力(affordability)和教育公平，而且導(dǎo)致大學的基礎(chǔ)設(shè)施、教育資源與生均經(jīng)費等方面相對短缺與不足，威脅著教育的標準與質(zhì)量。如此，作為一種外部約束和價值傳導(dǎo)的制度安排，高等教育問責制應(yīng)運而生。在現(xiàn)實發(fā)展中，政府在減少資源供給的同時并沒有降低對高等教育機構(gòu)服務(wù)公共事務(wù)的要求，反而期待大學更有效率和更多產(chǎn)出，如此助推了高等教育市場化與“私有化”。公眾的教育需求不可遏抑，人們不僅希望擴大政府的財政責任以打破學費門檻對共享基本教育權(quán)利的阻礙，更要求獲得高質(zhì)量的和有回報的教育，以使個人分擔的教育成本支出“物有所值”。當政府和社會以這種帶有自利性和功利化的思想問責高等教育，要求高等教育機構(gòu)證明和報告自身的資源使用效率和教育服務(wù)質(zhì)量，對外部贊助者和消費顧客負責，并將其使命完成的績效與相應(yīng)的獎懲措施和資源分配直接掛鉤，就會不斷加大高等教育的內(nèi)部壓力，加劇大學與政府和社會的沖突，進而造成高等教育與外部關(guān)聯(lián)的失衡和自身功能的失調(diào)。因此，維持三角協(xié)調(diào)的基本關(guān)系而不至于破裂，在政府和社會問責高等教育之時，也許需要對各自問責的出發(fā)點與合理性進行深刻反思。(六)“理想型”問責模式結(jié)構(gòu)參考克拉克的思想并統(tǒng)合上述多重三角模型，筆者提出以下“理想型”的關(guān)系結(jié)構(gòu)，作為一種理論“整合”意義的三角模型(見圖7)。這一關(guān)系的主干是大學—政府—社會(市場)，三者之間存在微妙的信任關(guān)系，且政府和社會(市場)的訴求可以通過問責制傳導(dǎo)而影響大學。由于社會和市場在不同學者的論述中經(jīng)常混合，且二者的確存在一定程度上的“交集”，出于簡化關(guān)系和維持三角協(xié)調(diào)模型的考慮，本文將社會與市場結(jié)合起來作為綜合因素加以考慮?！罢稀比悄Ｐ图韧癸@高等教育問責制的利益主體及其相互關(guān)系，又蘊含著不同利益驅(qū)動與政策導(dǎo)向，力圖在靜態(tài)結(jié)構(gòu)之中展現(xiàn)內(nèi)在張力。圖7“理想型”(idealtype)問責模式結(jié)構(gòu)三、幾點思考(一)自治與控制自治與控制的矛盾是貫穿多重三角模型的一條主線，其中的主題之一就是高等教育問責制與院校自治的關(guān)系。毫無疑問，問責制之于高等教育，首要是對高等教育施加外部控制和干預(yù)，在價值取向上，常常與學術(shù)自由、院校自治相齟齬。這一點在米德赫斯特的論述中尤為明顯。他認為，問責制在英國高等教育中具有強大的滲透力，它雖然以市場論調(diào)(marketrhetoric)的形式出現(xiàn)，但在實際過程中不僅與市場準則相悖，而且對于院校發(fā)展、自治以及其他高等教育傳統(tǒng)價值造成潛在威脅。[11]另一方面，問責制也包含了高等教育機構(gòu)通過內(nèi)部有效運作和優(yōu)異表現(xiàn)以回應(yīng)外界壓力、贏得社會支持的本體能力訴求，“問責制雖然是一個有爭議和復(fù)雜的概念，但其中心是大學管理其環(huán)境的能力”，[12]這又是堅守自由與自治等傳統(tǒng)價值的現(xiàn)實條件?？梢姡疾靻栘熤婆c院校自治之間的關(guān)系必須拋棄簡單肯定或否定的觀點。其一，高等教育問責制是在多種力量和因素交互影響的架構(gòu)下發(fā)揮作用的，其產(chǎn)生和發(fā)展具有一定的合理性，對于打破傳統(tǒng)大學的封閉性和保守性具有積極意義。其二，伯克、比徹和柯根所主張的學術(shù)關(guān)注、專業(yè)問責制或內(nèi)部評價，其實質(zhì)是“內(nèi)部問責制”(internalaccountability)，是高等教育系統(tǒng)內(nèi)部學術(shù)機構(gòu)的自我問責和規(guī)范，而這恰是院校自主和自治的表現(xiàn)?？梢哉f，問責制與院校自治的關(guān)系非常復(fù)雜，并非冰炭不可同器，決然對立；在現(xiàn)代高等教育系統(tǒng)與社會之間的邊界越來越模糊的情境下，二者在很大程度上呈現(xiàn)出一種相反相成的圖景。自治與控制的基本矛盾也集中表現(xiàn)在對教育質(zhì)量的不同看法上。實行高等教育問責制的重要理論假設(shè)之一，就是問責制能夠達到保障和提高教育質(zhì)量的目的。對這一點應(yīng)作具體分析。首先，大學與社會對質(zhì)量問題的立場和認識并不一致。在大學看來，只有達到和符合學術(shù)標準與規(guī)范才是有質(zhì)量的，教育質(zhì)量標準掌握在學術(shù)組織內(nèi)部是大學自治的重要表征，提高質(zhì)量的主要途徑是在院校主導(dǎo)下加大資源投入。與此不同，問責制強調(diào)外部評估對大學質(zhì)量的調(diào)控和保障作用，關(guān)注的是高等教育的結(jié)果，主張依據(jù)產(chǎn)出來定義質(zhì)量，認為教育質(zhì)量的高低要以是否滿足市場需求或個人獲益來檢驗。更為重要的是，高等教育所承擔的教學、科研等核心使命具有高度的專業(yè)內(nèi)控性，外部評估很難觸及其核心。馬丁·特羅就曾提出：“大學內(nèi)部幾乎所有的事情都要依靠教師的內(nèi)在動機……這些學術(shù)動機往往獨立于那些不可預(yù)測的外部評估、遙遠的刺激和與之相聯(lián)系的懲罰。”[13]在教育質(zhì)量標準及其保障問題上，自治與控制之間的對立較之其統(tǒng)一性而言更為突出，從而在現(xiàn)實中對問責制存在的合理性與施用的有效性產(chǎn)生極大地消解作用；以問責制來實現(xiàn)質(zhì)量目標這一理論假設(shè)，只能在有限條件內(nèi)部分成立。問責制之于大學的適切性，有賴于尊重與結(jié)合大學的自治傳統(tǒng)以及在相互博弈過程中不同質(zhì)量觀點所能達成的合意程度。(二)信任與問責制信任與問責制的矛盾是貫穿多重三角模型的另一條主線。從二者的沖突層面來講，在一定意義上，不論基于何種三角模型或關(guān)系框架，高等教育問責制的興起與市場力量的發(fā)展這一事實本身就意味著，政府和社會對高等教育缺乏足夠的信任和耐心。伯克認為，當美國高等教育的義務(wù)與責任從模糊的普遍規(guī)定走向特殊要求，需要與其他公共服務(wù)部門為資金展開競爭之時，二戰(zhàn)以來在大學與社會之間所形成的基于信任而非規(guī)章的契約就被“繃緊”了。其結(jié)果，大學和教授們開始了一段由受人敬仰的對象淪為被人問責的主體的漫長隕落(alongslide)。[14]在英國高等教育中，絕大部分外部質(zhì)量保障機構(gòu)由公共部門占據(jù)，反映了外界對院校價值觀念和實踐，尤其是自我調(diào)控能力缺乏信任，這種對高等教育的不信任為一種更加青睞以私營部門業(yè)務(wù)管理的方式來組織和保障質(zhì)量的信念所強化。[15]雖然大學的作用和功能依然被強調(diào)，但從多重三角模型不同要素之間的關(guān)系可以看出，大學的社會地位已悄然改變：從傳統(tǒng)上超然于一般公共部門和營利組織的尊崇地位下移到可與其他社會組織等量齊觀的平行地位，并不斷向產(chǎn)業(yè)的方向遷移。與此相伴，人們對高等教育性質(zhì)的理解也由公共福祉向私人商品轉(zhuǎn)變，大學與政府和社會之間基于信任的契約逐漸為一種帶有濃厚市場色彩和基于問責制的契約所取代。英國學者斯維夫特(TraceySwift)對信任的研究為我們提供了有益啟示。總體而言，信任的類型有兩種。其一是基于可預(yù)見性(predictability)的信任，其二是基于善意(goodwill)或相互依存(interdependence)的信任。前者主張設(shè)計不同的制度性機制，如標準、立法和控制等，以模擬或人為創(chuàng)造信任，即可預(yù)見性；后者主張不同利益相關(guān)者之間的風險共擔和利益互惠。前者注重外部控制與制度約束，后者注重平等合作和對話參與，強調(diào)對組織以及社會負責任的方式行事的樂觀期待，認為被信任的組織要受到道德約束。在前者，問責制是信任的替代；在后者，問責制是基于相互依存關(guān)系的多方協(xié)商。[16]在現(xiàn)代社會與高等教育急劇發(fā)展的時代，通過嚴密和細致的外部制度設(shè)計以減少可預(yù)見性風險和不確定因素的方式來獲取的“信任”，只是一種“幻象”：不僅政治和社會成本巨大，而且無法贏得大學的情感支持。從利益相關(guān)者的共同利益和平等參與為