美國水災(zāi)風險保險制度及其啟示'［關(guān)鍵詞］水災(zāi)風險保險；水災(zāi)保險管理；水災(zāi)保險基金；貼補性費率美國是一個水災(zāi)較為頻繁且經(jīng)常導致巨額損失的國家，其建立和運行巨災(zāi)風險保險制度的歷史較長。關(guān)于美國水災(zāi)風險保險制度的系統(tǒng)研究，對水災(zāi)同樣頻繁且損失也十分嚴重的我國，建立與完善類似制度無疑具有重要的啟示作用。由于水災(zāi)是美國經(jīng)常發(fā)生且造成很大損失的巨災(zāi)型自然災(zāi)害，因此，自19世紀末期，美國國會就認識到對特大洪水實行聯(lián)邦控制具有重要的國家利益，為此1879年通過了《密西西比河流委員會法》。密西西比河流委員會根據(jù)該法得以設(shè)立并負責防洪堤建設(shè)。在其后的60年里，美國聯(lián)邦政府不僅進行防洪堤建設(shè)，而且向洪水受害者提供受災(zāi)援助。由于這兩項制度的成本都非常高昂，美國聯(lián)邦政府便希望通過建立水災(zāi)風險保險制度以減輕自己的負擔。然而，美國的私人保險公司認為水災(zāi)風險具有不可保的性質(zhì)，而通常將該風險排除在保險單承保范圍之外。在這種背景下，杜魯門總統(tǒng)便于1951年請求建立貼補性聯(lián)邦水災(zāi)風險保險制度，后因未獲得撥款而擱置。直到1956年，美國國會才通過《聯(lián)邦水災(zāi)保險法》，確定了基金額度30億美元的為期5年水災(zāi)保險和再保險制度，但是該制度因為美國國會沒有撥款而實際上完全沒有實行。后來的一次嚴重颶風災(zāi)害再次導致了建立水災(zāi)保險制度的強烈要求并直接促成了1968年的《全國水災(zāi)保險法》。該法的宗旨有三：(1)通過購買水災(zāi)保險減少由于洪災(zāi)導致的損失；(2)促進州和社區(qū)對土地使用的控制并引導開發(fā)建設(shè)避開易發(fā)水災(zāi)的區(qū)域；(3)降低聯(lián)邦政府對災(zāi)害援助和水災(zāi)控制的支出。根據(jù)該法開辦的項目被稱為全國水災(zāi)保險項目(NFIP)。起初參加NFIP是自愿的，參加NFIP的社區(qū)非常稀少，到1972年也不過1200個，全部保險客戶少于10萬個，這使得NFIP的運行成本非常高昂，因為參保的社區(qū)少而造成了保險費收入很低。當收入低于賠付支出時，美國聯(lián)邦政府不得不用財政彌補其差額。為了改變這種局面，美國國會通過了1973年的《水災(zāi)保護法》，使得參加水災(zāi)保險具有一定的強制性，其具體辦法是：將購買水災(zāi)保險與災(zāi)后援助掛鉤，禁止聯(lián)邦協(xié)助購買或建設(shè)1975年7月1日前被認定為水災(zāi)易發(fā)區(qū)域或1年內(nèi)沒有參加NFIP社區(qū)的任何物以及提供某些災(zāi)難援助，同時要求從聯(lián)邦被保險貸款機構(gòu)尋求貸款的涉險財產(chǎn)所有者購買水災(zāi)險。其后，參加水災(zāi)保險的社區(qū)迅速增加，1974年即接近6000個，到1978年便達到了16000個。然而，單個的保險客戶卻趨于下降。為了應(yīng)對這一情況，美國國會又通過了1994年的《水災(zāi)保險改革法》。根據(jù)該法，除非財產(chǎn)所有者已獲得了保險，否則聯(lián)邦信貸機構(gòu)在向購買、建造或修復(fù)水災(zāi)危險區(qū)中的建筑及其中財產(chǎn)的所有者融資時，有義務(wù)購買水災(zāi)保險并向財產(chǎn)所有者開出賬單；財產(chǎn)所有者沒有持續(xù)購買水災(zāi)保險時，聯(lián)邦信貸機構(gòu)也必須承擔責任；在特定情況下，沒有執(zhí)行強制性購買水災(zāi)保險要求的貸款機構(gòu)還可能會被處以每筆交易350美元、全年最高達10萬美元的罰款。該法終于扭轉(zhuǎn)了局面，目前，參加水災(zāi)保險的社區(qū)已超過了22000個，單個保險客戶約有460萬個，從而使水災(zāi)保險成為美國僅次于養(yǎng)老保險的第二大保險項目。然而，由于先前的法律在運行中出現(xiàn)了很多問題，布什總統(tǒng)2004年終于簽署了在一片批評聲中出臺的新的《水災(zāi)保險改革法》，該法除了對先前法律中的很多規(guī)則進行必要的修改外，還一改每年實行的再評估制度，將NFIP授權(quán)期延長到2008年。(一)規(guī)定水災(zāi)保險項目管理任務(wù)的承擔者根據(jù)《全國水災(zāi)保險法》及其后制定或修改的相關(guān)法律，美國水災(zāi)風險保險項目管理任務(wù)由聯(lián)邦機構(gòu)和社區(qū)共同承擔。起初NFIP下聯(lián)邦層面的事務(wù)管理由一家名為“全國保險者協(xié)會”未注冊負責，該協(xié)會直接與聯(lián)邦保險管理局處理水災(zāi)保險交易。其后，美國的“住房與城市部”接管了很短一段時間的管理。自1979年開始，NFIP下聯(lián)邦層面的事務(wù)管理任務(wù)便被轉(zhuǎn)手歸美國聯(lián)邦緊急管理署下的減災(zāi)部承擔。為了回應(yīng)9.11恐怖襲擊后的局面，聯(lián)邦緊急管理署2003年與其他22個機構(gòu)合并為國土安全部，因此目前負責管理NFIP項目的機構(gòu)為美國的聯(lián)邦國土安全部。下文中對這些不同名稱的管理機構(gòu)統(tǒng)稱為“聯(lián)邦水災(zāi)保險管理機構(gòu)”。在NFIP的運行中，參加保險的社區(qū)也承擔著非常重要的管理職能。NFIP將行洪河域劃分為行洪區(qū)和非行洪區(qū)，行洪區(qū)內(nèi)一律不準修建任何建筑物，非行洪區(qū)可以修建建筑物，非行洪區(qū)的社區(qū)可以購買洪水保險，但必須采取并實施旨在減輕未來水災(zāi)的洪泛區(qū)管理措施。在1968年《全國水災(zāi)保險法》制定之前，各地洪泛區(qū)的社區(qū)對水災(zāi)管理幾乎沒有作為。該法及其后修訂的法律卻使社區(qū)參與水災(zāi)管理的行為具有強制性。為了取得參加NFIP的資格，洪泛區(qū)的社區(qū)必須采取具有最大可行性的土地使用和控制的適當措施，其目標包括：(1)適當壓縮易遭水災(zāi)損失的土地開發(fā)；(2)引導建設(shè)開發(fā)偏離受水災(zāi)風險威脅的地區(qū)；(3)協(xié)助減輕洪水損失；(4)改善易遭水災(zāi)土地的管理和使用。(二)規(guī)范水災(zāi)保險管理標準如前所述，美國聯(lián)邦水災(zāi)保險制度的目標不僅僅是補償被保險客戶所遭受水災(zāi)保險事故而導致的損失，而且還包括通過只允許那些愿意制定使新建筑發(fā)生水災(zāi)危險最小化的洪泛區(qū)管理條例的社區(qū)參加該項目的方法預(yù)防水災(zāi)。為此，美國聯(lián)邦水災(zāi)保險管理機構(gòu)以指南的方式規(guī)范水災(zāi)保險管理的最低標準，該管理標準要求新建筑、改建建筑必須根據(jù)其結(jié)構(gòu)和材料類型建造在水災(zāi)基準高地之上或不會遭受洪水侵襲。各參加保險的社區(qū)在必須符合聯(lián)邦水災(zāi)保險管理機構(gòu)指南規(guī)定的前提下制定自己的水災(zāi)管理條例。聯(lián)邦水災(zāi)保險管理機構(gòu)將參加保險的社區(qū)水災(zāi)風險以100年為基準時段劃分成不同的類別，參加保險的社區(qū)應(yīng)當根據(jù)各自的類別決定自己的最低管理義務(wù)，社區(qū)應(yīng)評估其各組成部分的開發(fā)項目以確定這些開發(fā)將合理安全地避開水災(zāi)，且建立了使水災(zāi)損失最小化的設(shè)施。不過只有在開發(fā)會導致洪災(zāi)高度增加的情況下，社區(qū)才禁止在泛洪區(qū)域建筑。為了便于社區(qū)管理制作洪泛區(qū)管理標準，美國聯(lián)邦水災(zāi)保險管理機構(gòu)還采用了繪制圖譜的方法以幫助識別100年的洪泛區(qū)、水災(zāi)基準高地和特別水災(zāi)危險區(qū)。實際上，這些圖譜還有其他功能：貸款人采用該信息決定保險費率；當?shù)毓賳T甚至建筑開發(fā)商在作其他決定時也會用上這些圖譜。(三)確定保險基金構(gòu)成、保險限額與索賠時限根據(jù)美國的法律，水災(zāi)保險基金來源主要包括：保險費收入；財政部給予的借款；基金財產(chǎn)的投資收益等。由于水災(zāi)保險基金經(jīng)常不足以支付保險賠付支出和保險項目的運行成本，因此，美國財政部給予的借款在保險基金占有很大的比例，并且隨著水災(zāi)損失不斷地刷新記錄，美國國會也連續(xù)地給予創(chuàng)新記錄的借款授權(quán)以填補保險基金的缺口。根據(jù)美國2006年的一項新法規(guī)定，聯(lián)邦水災(zāi)保險管理機構(gòu)的借款權(quán)限已上升到207.75億美元，在5億美元限額內(nèi)的借款無需總統(tǒng)給予批準。對于保險限額的規(guī)定，美國的立法機構(gòu)在后來的法律修改中也作出過2次調(diào)整，總的調(diào)整趨勢是提高限額。目前，除阿拉斯加、夏威夷、處女島和關(guān)島采取更高的限額外，對其他地區(qū)每一家庭居所初始保險的賠償限額為3.5萬美元，超過一個居住單位的任何居住性建筑物為10萬美元，與每一居住單位相關(guān)的財產(chǎn)為1萬美元；對商業(yè)企業(yè)的賠償限額為單個建筑10萬美元，與該建筑有關(guān)財產(chǎn)為10萬美元，如果該建筑為數(shù)個企業(yè)主占有，則限額為10萬美元與企業(yè)主人數(shù)的乘積；對其他類型的單個建筑賠償限額為10萬美元，與該建筑有關(guān)的財產(chǎn)為10萬美元。正式參加保險后，對居所建筑物保險賠償?shù)南揞~為25萬美元，對居所中個人財產(chǎn)損失保險賠償?shù)南揞~為10萬美元，對企業(yè)建筑物保險賠償?shù)南揞~為50萬美元，對其中的財產(chǎn)損失保險賠償?shù)南揞~為50萬美元。受害的被保險人提出索賠的時限為60天。索賠時，受害的被保險人應(yīng)提出損失的書面證據(jù)。盡管被保險人沒有肯定的義務(wù)遵循索賠程序，不遵循該程序卻給保險人提供了一個被保險人不履行所同意義務(wù)的借口和一個可能的抗辯。根據(jù)美國的法律規(guī)定，如果索賠超過7500美元，只有聯(lián)邦管理官員有權(quán)放棄要求或延長提供損失證明的時限。（四）規(guī)定社區(qū)參加水災(zāi)保險的程序社區(qū)參加水災(zāi)保險的程序分為、臨時參加和正式加入三個階段。申請階段始于聯(lián)邦水災(zāi)保險管理機構(gòu)對社區(qū)的通知或社區(qū)因自身利益需求而提出的主動申請。社區(qū)有1年的時間完成申請過程。在這1年的時間內(nèi)，社區(qū)應(yīng)當識別、準備初始的圖譜并制定洪泛區(qū)開發(fā)管理的基本條例。社區(qū)必須批準由聯(lián)邦水災(zāi)保險管理機構(gòu)提供的洪泛區(qū)水災(zāi)危險分界總況的圖譜。受百年水災(zāi)淹沒的區(qū)域被稱為“A區(qū)域”，社區(qū)必須制定開發(fā)“A區(qū)域”的建筑許可證制度，所有新居民建筑及其實質(zhì)性修繕必須建在已知的水災(zāi)基線之上，不建在已知的水災(zāi)基線之上非居民建筑及其實質(zhì)性修繕必須具有防該基線之內(nèi)的水災(zāi)功能。如果沒有已知的水災(zāi)基線，社區(qū)則必須采用一切可獲得的信息確定水災(zāi)基線之上的高地并使建筑合理地免受水災(zāi)。開發(fā)5英畝以上的開發(fā)商也必須進行水災(zāi)基線研究。聯(lián)邦水災(zāi)保險管理機構(gòu)批準申請后，社區(qū)便進入了臨時參加保險的階段，該區(qū)居民便有資格參加臨時的水災(zāi)保險。在這一階段，參保的居民只需要交納較少的保險費，但是，其受保障的程度也較低。在臨時參加保險階段，聯(lián)邦水災(zāi)保險管理機構(gòu)可以對洪泛區(qū)進行詳細的工程研究，社區(qū)則必須采用更嚴格的條例管理洪泛區(qū)的開發(fā)。同時，社區(qū)還必須進行水災(zāi)