我國公共教育支出受益歸宿的地區(qū)分布研究

一、問題的提出隨著自1978年開始的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型，我國經(jīng)濟(jì)保持了長期的高速持續(xù)增長，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)整體發(fā)展水平顯著提高。伴隨我國轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長過程的，是不同地區(qū)之間的發(fā)展水平、不同群體之間的收入水平，由高度均等化轉(zhuǎn)變?yōu)椴罹嗟募哟?，這種轉(zhuǎn)變突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間，以及同一地區(qū)內(nèi)部不同群體之間的收入水平。區(qū)域之間的發(fā)展不平衡和收入差距的加大，已成為目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一個(gè)重要問題。一般認(rèn)為，通過政府之手進(jìn)行的各種稅收、支出活動(dòng)其目的之一正是為了解決上述問題，因此政府的稅收和支出活動(dòng)被認(rèn)為應(yīng)具有收入再分配的作用，應(yīng)該起到整體上減少區(qū)域間發(fā)展水平的差異和群體間收入差距的作用。對(duì)政府活動(dòng)規(guī)模和效果的衡量，最常用的辦法就是以其支出作為標(biāo)準(zhǔn)，但正如商品的生產(chǎn)和消費(fèi)不是一回事一樣，政府活動(dòng)的支出和最終受益也有可能不一致，這二者之間的差異引發(fā)了對(duì)政府公共支出和最終受益歸宿的研究。教育作為一種帶有重要公共物品屬性的活動(dòng)，其基礎(chǔ)性、公益性、社會(huì)性等特征已經(jīng)得到了公認(rèn)，教育公平是社會(huì)公平的重要組成部分，是社會(huì)公平在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)。一個(gè)社會(huì)教育公平的實(shí)現(xiàn)程度是社會(huì)整體進(jìn)步的表現(xiàn)，也是衡量一個(gè)國家教育發(fā)展水平的重要標(biāo)志。因教育資源分配和受教育機(jī)會(huì)的不平等而造成的個(gè)人技能和勞動(dòng)力資源方面的不均等，已經(jīng)成為影響我國資源在全國范圍內(nèi)合理流動(dòng)、提高資源配置效率的重大障礙。政府在教育領(lǐng)域的投入雖然從支出數(shù)字來看不少，但增加教育的支出水平本身并不等同于提高了教育活動(dòng)的社會(huì)整體福利水平和在不同群體間分配狀況的改善，甚至還有可能會(huì)降低，為此，“到底誰是公共教育支出真正的受益者”這一問題就凸顯其重要性。公共教育支出的受益歸宿，考察的是教育領(lǐng)域的政府公共支出的實(shí)際獲益分布情況，通過對(duì)該問題的分析，能夠?qū)ξ覈步逃С龅臉?gòu)成進(jìn)行重新考察，對(duì)其合理性和實(shí)際供給效率進(jìn)行客觀衡量和評(píng)價(jià)，這對(duì)于改變我國教育不平等的現(xiàn)狀、提高我國公共教育支出的有效性有著較為重要的意義。二、文獻(xiàn)綜述通常認(rèn)為，教育，尤其是基礎(chǔ)性的初等和中等教育，由于其具有公共物品屬性和較強(qiáng)的正外部性，因而應(yīng)由政府通過公共支出來提供以保證其供給效率，現(xiàn)實(shí)中教育支出也的確是一國政府支出的重要組成部分，但哪些人最終能夠從這些支出中獲益，卻并不是一個(gè)簡單的問題。Stigler(1970)①將美國加州的高等院校在校學(xué)生按其家庭收入分為4000美元以下、4000-8000美元、8000-14000美元、14000美元以上四個(gè)組，分析了高等教育的實(shí)際受益者在不同收入分組家庭中的分布。來自8000-14000美元這一中高等收入分組家庭的子女占加州大學(xué)(UniversityofCalifornia)學(xué)生總數(shù)的38%、其他州立院校(StateColleges)的48%，這一收入分組的家庭納稅額占州和地方兩級(jí)稅收總額的比例為27%。相比之下，來自4000-8000美元收入分組家庭的子女?dāng)?shù)量占加州大學(xué)學(xué)生總數(shù)的19%、其他州立院校的27%，但這一收入分組的家庭納稅額占州和地方兩級(jí)稅收總額的比例卻為46%，很顯然，高等教育公共支出的負(fù)擔(dān)者和實(shí)際受益者不相符。如果將最高兩個(gè)收入分組的數(shù)據(jù)合并考察，其子女?dāng)?shù)量要占加州大學(xué)學(xué)生總數(shù)的77%、其他州立院校的69%，這兩組家庭的納稅額占州和地方兩級(jí)稅收總額的比例只有36%，高等教育的受益明顯向中、高收入家庭傾斜。Fernandez&Rogerson(1996)②研究了美國初等和中等教育在地區(qū)間的分布，基于學(xué)校的教育質(zhì)量與支出成正比這一假設(shè)前提，以政府生均教育支出水平來衡量教育質(zhì)量。結(jié)果顯示，美國初等和中等教育的公共支出在不同地區(qū)間差異很大，最高為12868美元，最低只有2684美元（1986-1987學(xué)年），這種巨大的差異引起了學(xué)術(shù)界和社會(huì)公眾的質(zhì)疑，受到了來自效率、道德、合法性等多方面的批評(píng)。Gramlich&Rubinfeld(1982)③同樣以美國大城市中的生均教育經(jīng)費(fèi)支出為考察對(duì)象，其研究結(jié)論為高收入地區(qū)的學(xué)校，其教育質(zhì)量也較高。他們提供的解釋是高收入者對(duì)包括教育在內(nèi)的公共支出的需求較高，從而會(huì)通過影響政府決策導(dǎo)致政府的相應(yīng)支出上升，這種影響很顯然會(huì)加大不同地區(qū)間的收入差距。在國內(nèi)的研究中，孫文杰(2008)④分析了1996-2004年間我國初等和中等教育兩個(gè)階段人均教育經(jīng)費(fèi)投入在城鎮(zhèn)與農(nóng)村地區(qū)之間的差異，兩者之比為1.72∶1，其中農(nóng)村普通中學(xué)的人均教育經(jīng)費(fèi)只有城鎮(zhèn)地區(qū)的一半，這種情況使我國城鎮(zhèn)與農(nóng)村間人力資本投資和積累的差異越來越大，是我國不斷加大的城鄉(xiāng)差距的一個(gè)重要原因。根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心2001年進(jìn)行的大學(xué)生家庭情況抽樣調(diào)查，來自東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)生毫無疑問是高等教育的主要受益者。按收入五等分標(biāo)準(zhǔn)衡量，大約有50%的高等教育機(jī)會(huì)被最高20%的收入分組獲得，而最低20%的收入分組實(shí)際得到的高等教育機(jī)會(huì)不到15%，高等教育的受益歸宿明顯偏向于高收入者（蔣洪等，2002）⑤。趙海利(2005)⑥的研究表明，我國農(nóng)村地區(qū)人口數(shù)量占全國總?cè)丝诮?0%，但來自農(nóng)村地區(qū)的大學(xué)生數(shù)量不到15%，我國高等教育的受益歸宿嚴(yán)重偏向于城鎮(zhèn)地區(qū)。王志濤(2007)⑦認(rèn)為我國教育公共支出的受益歸宿隨教育階段的不同有所差別，初等和中等教育相對(duì)于高等教育對(duì)低收入者更有利。三、公共教育支出受益歸宿的研究方法與指標(biāo)選取對(duì)于政府提供的公共教育活動(dòng)的衡量與評(píng)價(jià)，大致可分為支出和受益歸宿兩種?？疾熘С霰旧砗唵我仔校瑪?shù)據(jù)較易獲得，目前仍然是十分常用的一種考察方法。通過支出來考察政府的公共教育活動(dòng)效果有兩個(gè)不可避免的缺陷，首先，支出考察的其實(shí)是公共教育服務(wù)的供給，實(shí)際供給主體是各級(jí)政府，而公共教育的作用對(duì)象卻是眾多的受教育者。理論上政府提供的公共教育活動(dòng)的總量和構(gòu)成都應(yīng)以公眾的真實(shí)需求為依據(jù)，但由于存在由個(gè)體偏好向社會(huì)整體偏好的加總難題，以及公共決策機(jī)制等問題，很難保證政府公共教育的支出與公眾的實(shí)際需求對(duì)等一致，因而支出也就無法準(zhǔn)確反應(yīng)政府提供的公共教育的實(shí)際效果。其次，以支出來考察政府公共教育活動(dòng)的效果，會(huì)得出“支出越多效果越好”的推論，這可能會(huì)產(chǎn)生為支出而支出、不考慮實(shí)際效果的激勵(lì)機(jī)制。相對(duì)于支出，受益歸宿試圖反應(yīng)的是公共教育支出的最終實(shí)際受益情況，因而其考察結(jié)果要更加客觀準(zhǔn)確，但這一方法的問題是沒有公認(rèn)的指標(biāo)，數(shù)據(jù)無法直接獲得。教育支出的受益是長期和間接性的，難以直接量化，正如無法直接衡量量化某種商品給消費(fèi)者帶來的效用水平一樣，因此學(xué)者們?cè)谘芯恐卸贾荒軐ふ易罹呓忉屃Φ奶娲灾笜?biāo)。Fernandez&Rogerson(1996)⑧對(duì)公共教育支出受益指標(biāo)的處理較為簡單，以人均教育支出額來代表教育質(zhì)量，這實(shí)際考察的仍然是教育支出，而不是受益歸宿。劉窮志(2007)⑨通過構(gòu)造高收入者和低收入者兩個(gè)群體不同福利函數(shù)的方法來分析公共服務(wù)的受益歸宿。蔣洪等(2002)按照收入水平將學(xué)生家庭進(jìn)行分組，通過學(xué)生家庭收入的分組與學(xué)生份額來考察公共高等教育支出受益歸宿在不同收入水平群體間的分布。趙海利(2005)的做法是將不同收入分組的人口占總?cè)丝诘谋壤c該收入分組的學(xué)生數(shù)量占學(xué)生總數(shù)的比例進(jìn)行比較，如果兩個(gè)比例相等，則說明公共教育支出的受益完全公平；如果人口比例低于學(xué)生比例，則說明公共教育支出對(duì)這一收入分組不利。Aaron&McGuire(1970)⑩認(rèn)為，要準(zhǔn)確判斷政府公共支出的實(shí)際受益情況，就必須考察某一類公共支出給家庭個(gè)體帶來的效用水平，因此需要構(gòu)建一個(gè)包含私人物品和由政府支出提供的公共物品在內(nèi)的個(gè)體效用函數(shù)，然后通過比較各收入階層從政府公共支出中實(shí)際得到的效用水平與其負(fù)擔(dān)的稅收比例是否對(duì)應(yīng)來判斷政府公共支出受益歸宿的公正與否。在這一研究的基礎(chǔ)上，DeWulf(1981)(11)提出了針對(duì)公共支出受益歸宿研究的可行方法，首先將政府預(yù)算看作是流向特定個(gè)人或地區(qū)的貨幣流量，然后以受益者得到的直接貨幣受益來衡量公共支出的實(shí)際效果。對(duì)于教育質(zhì)量的衡量，Card&Krueger(1992)(12)以師生比、學(xué)期時(shí)間長度、教師工資的相對(duì)水平等指標(biāo)來進(jìn)行考察。本文在充分借鑒這些研究成果的基礎(chǔ)上，選取了學(xué)校數(shù)量、在校學(xué)生數(shù)量、專職教師數(shù)量三個(gè)方面來作為政府公共教育受益歸宿的考察指標(biāo)，在考慮數(shù)據(jù)可獲得性的情況下盡可能準(zhǔn)確體現(xiàn)公共教育支出的實(shí)際效果。目前對(duì)公共教育支出受益歸宿的研究較多的是從收入分布上來入手，這一分析角度能夠體現(xiàn)某一群體所實(shí)際獲得的受益與其負(fù)擔(dān)的稅收比例是否相符，從而可以反映政府的公共教育支出是否合理。本文試圖從地區(qū)分布上來考察我國的公共教育支出受益歸宿問題，首先這是由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)差距是我國轉(zhuǎn)型時(shí)期中出現(xiàn)的一個(gè)明顯特點(diǎn)，這是中央政府、地方政府、各地自身因素等多方面共同作用的結(jié)果?？疾煳覈步逃С鍪芤鏆w宿的地區(qū)分布和差異，或許能夠?qū)s小我國地區(qū)差距的政策思路提供有益的參考；其次，我國的地區(qū)差距基本就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入水平的差異，因此考察公共教育支出受益歸宿的地區(qū)差異也能夠在一定程度上體現(xiàn)不同收入水平群體間的差異情況。四、我國公共教育支出受益歸宿的考察與評(píng)價(jià)本文首先將我國公共教育支出分為高等教育、中等教育、初等教育三個(gè)不同階段，這也是目前可得的我國官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中的劃分方法，其次選取學(xué)校數(shù)量、在校學(xué)生數(shù)量、專職教師數(shù)量三個(gè)指標(biāo)來反映公共教育支出的受益歸宿。本文特別設(shè)置了“受益比”這一指標(biāo)，來討論我國公共教育支出受益歸宿的地區(qū)分布是否公平。其計(jì)算方法是將每個(gè)地區(qū)的學(xué)校數(shù)量、在校學(xué)生數(shù)量、專職教師數(shù)量三個(gè)指標(biāo)占全國總量的比例，與該地區(qū)人口占全國人口比例進(jìn)行比較，如果結(jié)果為1，則表明該地區(qū)獲得的公共教育支出實(shí)際受益是公平的，如果結(jié)果大于1，則表明該地區(qū)的實(shí)際受益“過多”。關(guān)于地區(qū)的劃分，本文按照我國官方（國家統(tǒng)計(jì)局）的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，分為東、中、西三個(gè)地區(qū)，這一劃分標(biāo)準(zhǔn)與地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大致相對(duì)應(yīng)，具體如表1所示。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，我們將全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市2007年的高等教育、中等教育、初等教育三個(gè)階段的學(xué)校數(shù)量、在校學(xué)生數(shù)量、專職教師數(shù)量數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)整理，然后按照三個(gè)地區(qū)進(jìn)行匯總，最后計(jì)算出各個(gè)地區(qū)占全國總數(shù)的比重。數(shù)據(jù)來源為《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2008卷）》和《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒（2008卷）》，數(shù)據(jù)處理結(jié)果如表2、表3、表4所示。在獲得以上結(jié)果之后，再逐一計(jì)算出三個(gè)地區(qū)高等教育、中等教育、初等教育的“受益比”，結(jié)果如表5所示。從以上數(shù)據(jù)及計(jì)算結(jié)果可以看出，我國公共教育支出受益歸宿的地區(qū)分布因三個(gè)不同的教育階段而有著較大差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)獲得的公共高等教育支出受益相對(duì)較多，三個(gè)指標(biāo)的受益比均高于1，但東部地區(qū)占全國人口的比例為43.52%，這可以說明東部地區(qū)從我國公共高等教育支出中的實(shí)際獲益是“過多”的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的西部地區(qū)從我國公共高等教育支出中的實(shí)際受益相對(duì)較少，三個(gè)指標(biāo)的受益比均低于1，表明西部地區(qū)的實(shí)際獲益“過少”，與其人口比例不相符。我國公共初等教育支出受益歸宿的地區(qū)分布與高等教育相反，東部地區(qū)從我國初等教育公共支出中的實(shí)際獲益較少，三個(gè)指標(biāo)均低于1，其中學(xué)校數(shù)量的受益比只有0.71，是所有指標(biāo)中最低的。經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部地區(qū)是我國公共初等教育支出的最大受益者，三個(gè)相關(guān)指標(biāo)的受益比均高于1，其中學(xué)校數(shù)量和在校學(xué)生數(shù)量的受益比分別為1.33和1.18，是所有27個(gè)受益比指標(biāo)中最高的。中部地區(qū)在三個(gè)教育階段所有9個(gè)指標(biāo)的受益比均接近1，而且同一教育階段中三個(gè)指標(biāo)之間能夠相互“平衡”，表明中部地區(qū)從我國公共教育支出中的實(shí)際獲益情況與其人口比例相一致。五、結(jié)論及引申對(duì)于我國政府公共教育的地區(qū)差異問題，一般認(rèn)為投向東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)要多于中、西部地區(qū)，從而造成了地區(qū)差異。由于受教育水平是個(gè)人進(jìn)行人力資本投資和整體生產(chǎn)技術(shù)水平進(jìn)步和效率提高的必要條件，因此很自然的結(jié)論便是，我國的公共教育支出在地區(qū)間的分布是不合理的，不僅沒有起到縮小地區(qū)差距的作用，反而在加大區(qū)域之間的發(fā)展不平衡，而且這種作用是長期的。相對(duì)于支出這一角度，實(shí)際受益歸宿情況能夠更合理地反應(yīng)政府公共支出的實(shí)際效果，政府之所以對(duì)教育進(jìn)行大規(guī)模地投入，其最終目的并不應(yīng)該在于投入本身，而是在于實(shí)際受教育程度的提高。按照本文上述的討論和數(shù)據(jù)分析，對(duì)我國公共教育支出可以得到如下幾個(gè)結(jié)論：1.我國在初等教育、中等教育兩個(gè)層次的政府公共支出是偏向于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的中、西部地區(qū)的，而且在這兩個(gè)地區(qū)當(dāng)中又更有利于西部地區(qū)。中、西部地區(qū)有關(guān)初等教育的6個(gè)受益比指標(biāo)均高于1，西部地區(qū)受益比平均值為1.2，遠(yuǎn)高于全國平均水平。公共中等教育受益歸宿的地區(qū)分布與初等教育相類似，只是在程度上略有差別。教育的公共物品屬性隨著教育程度的上升而減弱，初等教育階段的公共物品屬性是最強(qiáng)的，這也是世界各國對(duì)于初等教育普遍實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育的重要原因。我國東部地區(qū)的初等教育的普及已基本完成，在這種情況下，將教育資源更多地投向收入水平較低的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)是十分合理的，這也是通過政府之手來縮小我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平的地區(qū)差距的應(yīng)有努力之一。2.從我國政府在高等教育層次的公共支出中受益相對(duì)較多的是東部地區(qū)，學(xué)校數(shù)量、在校學(xué)生數(shù)量、專職教師數(shù)量都接近全國總量的一半，同時(shí)三個(gè)指標(biāo)的受益比也都超過了1。這首先是由于我國高等院校在地理分布上就是東部地區(qū)較多，占全國總數(shù)的47.19%，這種狀況是長期形成的，而且短期內(nèi)不會(huì)有很大的改變，這也是我國高等教育地區(qū)差異的重要原因。其次，我國的高等教育自1989年以來從免費(fèi)制逐步過渡轉(zhuǎn)變?yōu)槭召M(fèi)制，高等教育至少是受教育者本人和政府公共支出共同負(fù)擔(dān)的，但在本文選取的三個(gè)指標(biāo)中無法體現(xiàn)二者的區(qū)別，因而不能將這種結(jié)果完全歸因于政府在高等教育資源分配上的不合理。院校所在地的整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)直接影響高等院校對(duì)學(xué)生和教師的吸引力，因此如果要提高中、西部地區(qū)高等教育方面的實(shí)際受益比例，縮小與東部地區(qū)的差距，就必須在學(xué)校設(shè)置、招生名額分配等方面作出根本性的改變。3.本文考察了我國公共教育支出的受益歸宿在東、中、西三個(gè)地區(qū)間的分布，選取了學(xué)校數(shù)量、在校學(xué)生數(shù)量、專職教師數(shù)量三個(gè)指標(biāo)作為公共教育支出受益歸宿的指標(biāo)，相對(duì)于政府在公共教育方面的支出而言，受益歸宿這一考察角度可以更加合理客觀地體現(xiàn)公共教育支出的實(shí)際效果，最終結(jié)論也有所不同，這對(duì)于客觀評(píng)價(jià)我國公共教育支出的效果、提高政府公共教育支出的效率等均有一定參考意義。收稿日期：2009-06-22注釋：①Stigler,G.J.,"Director'sLawofPublicIncomeRedistribution",JournalofLaw&Economics,1970,13(1).pp.1-10.②Fernandez,R.andRogerson,R.,"IncomeDistribution,Communities,andtheQualityofPublicEducation",TheQuarterlyJournalofEconomics,1996,111(1).pp.135-164.③Gramlich,E.M.andRubinfeld,D.L.,"MicroEstimatesofPublicSpendingDemandFunctionsandTestsoftheTieboutandMedian-VoterHypotheses",TheJournalofPoliticalEconomy,1982,90(3).pp.536-560.④孫文杰：《地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與公共品供給機(jī)制剖析——基于城鄉(xiāng)差異視角的實(shí)證研究》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2008第1期。⑤蔣洪、馬國賢、趙海利：《公共高等教育利益歸宿的分