探究緊急需要下的土地征用法律問題

摘要：《物權(quán)法》第44條所規(guī)定的緊急需要下的土地征用只是土地征用的一種主要而并非唯一的形態(tài)；鑒于緊急需要下的土地征用對私人土地權(quán)利的影響尤為劇烈，《物權(quán)法》司法解釋及相關(guān)立法應(yīng)該對該條若干基本問題進行具體界定；緊急需要是一種突發(fā)性、公益性的需要；在緊急需要下，土地征用的主體具有廣泛性與實用性，但同時也應(yīng)結(jié)合緊急程度、土地面積、土地用途的不同確定不同級別的土地征用主體；土地征用的程序設(shè)計以簡便、迅捷為宜，但應(yīng)完整；為公正補償?shù)男枰恋卣饔醚a償?shù)脑瓌t、主體、程序、開始的時間以及補償金的計算方法等都有必要予以明確。

關(guān)鍵詞：土地征用；緊急需要；土地征用權(quán)限；土地征用程序：土地征用補償

因搶險、救災(zāi)等緊急需要而發(fā)生的土地征用在實踐中大量存在，因而《物權(quán)法》第44條規(guī)定：因搶險、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序并給予補償可以征用私人(包括單位與個人，下同)的土地。這是一條比較原則的規(guī)定。什么是“緊急需要”和“土地征用”，其他法律如何規(guī)定政府征用土地的權(quán)限和程序、如何規(guī)定土地補償?shù)葐栴}，都還沒有深入的理論研究。這增加了緊急情況下政府征用土地的操作難度，也必然影響土地財產(chǎn)權(quán)利人的利益。有鑒于此，筆者嘗試對上述問題進行探討。

一、“緊急需要下的土地征用”概念辨析

要理解“緊急需要下的土地征用”概念，有必要先理解“土地征用”的一般法律含義。在我國，以2004年憲法修正案的通過為界限，“土地征用”的一般法律含義發(fā)生了重大的改變。之前，關(guān)于“土地征用”，通常的理解是：“在我國，指按照規(guī)定將集體所有的土地收歸國家使用。征用土地時，用地單位應(yīng)向土地所有單位支付土地補償費。征用的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位只有使用權(quán)?！毕嚓P(guān)的法律表述見之于2004年修改之前的《憲法》、《土地管理法》等多部法律之中。這一時期的土地征用概念具有如下特點：一是我國法律沒有區(qū)分土地征收與土地征用兩種不同情形，而是統(tǒng)稱“土地征用”。相關(guān)法律表述中基本上只有關(guān)于土地征用的條款，而沒有關(guān)于土地征收的條款。二是我國民事基本法上沒有規(guī)定土地征用，土地征用僅出現(xiàn)在《憲法》、《土地管理法》等公法性質(zhì)的法律文件之中，土地征用法律關(guān)系表現(xiàn)出極強的公法性質(zhì)。

2004年憲法修正案通過之后，土地征用概念回復(fù)其本來的含義。首先，土地征用概念中已不再包含土地征收的含義。2004年憲法修正案區(qū)分了“土地征用”與“土地征收”，明確了土地征用只是土地使用權(quán)的改變，而土地征收主要是土地所有權(quán)的改變。2007年《物權(quán)法》通過之后，其第42條與第44條的規(guī)定將土地征用與土地征收兩個概念在法律表述上徹底區(qū)別開來。即土地征用是國家基于公共利益的需要，依照法律所規(guī)定的權(quán)限與程序，強制性地改變私人土地使用權(quán)并給予補償?shù)男袨?，而土地征收是國家基于公共利益的需要，依照法律所?guī)定的權(quán)限與程序，強制性地將農(nóng)民集體土地所有權(quán)收歸國家所有并給予補償?shù)男袨椤Ｆ浯?，《物?quán)法》第44條對土地征用的規(guī)定使土地征用法律規(guī)范第一次具有了民事法律關(guān)系的性質(zhì)，其昭示的保護私人土地權(quán)利的意義十分重大。從物權(quán)法的角度看，土地征用涉及的是私人土地權(quán)利的變動，必須得有合理的理由，以及符合法律所規(guī)定的權(quán)限與程序，并給予公正的補償才行，其制度實質(zhì)在于限制國家的權(quán)力以保護私人的土地財產(chǎn)權(quán)。

一般認為，土地征用只能在緊急情況下發(fā)生，土地征用不能用于平時目的。對此，筆者不敢茍同。事實上，緊急需要下的土地征用只是土地征用的一種主要而并非唯一的形態(tài)。土地征用包括緊急需要下的土地征用與正常情況下的土地征用兩種情形?！段餀?quán)法》第44條、《土地管理法實施條例》第27條所規(guī)定的是搶險、救災(zāi)等緊急需要下的土地征用。而《土地管理法》第57條所規(guī)定的建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查下的土地征用，則屬于正常情況下的土地征用。緊急情況下可能發(fā)生土地征用，但土地征用并不僅僅發(fā)生在緊急情況下。從邏輯上講，《憲法》第10條第3款規(guī)定公共利益需要可以征用土地，這里的公共利益需要也并非僅僅是指緊急情況需要，而應(yīng)該還包括非緊急情況下的公共利益需要。從這個意義上講，《物權(quán)法》第44條僅規(guī)定搶險、救災(zāi)等緊急需要下的土地征用而沒有規(guī)定正常情況下的土地征用，這是物權(quán)立法不周延的表現(xiàn)。緊急情況下的土地征用與正常情況下的土地征用在土地征用目的、條件與程序、補償?shù)确矫婢兄卮蟮牟煌１容^而言，在緊急情況下，政府在行使土地征用權(quán)時不必恪守一些在正常情況下必須適用的程序性限制。但也正因為此，緊急需要下的土地征用對土地權(quán)利人的影響也更為劇烈。事實上，在緊急情況下，政府借口行政效率往往更容易侵害土地權(quán)利人?！段餀?quán)法》第44條原則性的規(guī)定緊急需要下的土地征用，這是私人土地權(quán)利保護的重要一步，但更為關(guān)鍵的是《物權(quán)法》司法解釋及相關(guān)立法應(yīng)該明確緊急需要的含義，土地征用的權(quán)限與程序以及土地征用補償?shù)雀鼮榫唧w的問題。

二、關(guān)于“緊急需要”的理解

何謂“緊急需要”呢?《物權(quán)法》第44條只列舉了“搶險”、“救災(zāi)”兩種緊急需要，并沒有明確界定“緊急需要”的含義，這給“緊急需要”的理解帶來了困難。

我們認為，“緊急需要”的基本要素應(yīng)該包括以下三點：首先，它是一種突發(fā)性的、非常狀態(tài)下的需要。即是說威脅、破壞或者危險正在進行之中，需要立即采取應(yīng)對措施。如我國《憲法》所規(guī)定的“緊急狀態(tài)”，即是指在全國或部分地區(qū)的安全或社會秩序，因面臨戰(zhàn)爭、動亂或自然災(zāi)害而受到嚴重威脅或破壞時，國家依法宣布的一種非常的政治狀態(tài)，在緊急狀態(tài)下，可以停止憲法某些條文的實施，限制公民的自由權(quán)利，甚至實行軍事管制。又如《突發(fā)事件應(yīng)對法》所規(guī)定的“突發(fā)事件”，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。應(yīng)對緊急狀態(tài)、處理突發(fā)事件時征用土地的需要即是此處講的緊急需要。如果是正常狀態(tài)下需要征用土地的，則不能以緊急需要的名義進行。其次，它是一種事關(guān)公共利益保護的需要。這里講的緊急需要屬于“公共利益”的范疇，即遭受威脅、破壞或者危險的利益屬于公共利益范圍，需要動用公共行政權(quán)力進行干預(yù)。如上文所講的“緊急狀態(tài)”、“突發(fā)事件”下的利益保護均屬于公共利益保護的范圍。如果突然發(fā)生的危險僅僅涉及私人利益的范圍，則處理該事件的需要不屬于這里的緊急需要。如我國《刑法》第2l條、《民法通則》第129條所規(guī)定的緊急避險，在僅僅是為本人或他人的利益而發(fā)生的情況下即是。最后，它是一種根據(jù)情況需要強制占用私人土地的需要。盡管情況緊急，需要采取應(yīng)對措施，但根據(jù)情況不需要征用土地的，也不是這里的緊急需要。即使情況緊急，需要對私人行使其土地權(quán)利進行一般限制的，也不是這里的緊急需要。當然，這里的“土地”應(yīng)該做廣義的理解，既包括沒有地上建筑物或附著物的土地，也包括有地上建筑物或附著物的土地。

關(guān)于緊急需要的具體情形，有學(xué)者認為可以分為軍事緊急需要和民事緊急需要兩種情形。我們認為，這種劃分仍然過于籠統(tǒng)，比較而言，《突發(fā)事件應(yīng)對法》

第3條的劃分更為可取。即“緊急需要”應(yīng)該包括以下幾種情形。(1)發(fā)生地震、洪水等嚴重自然災(zāi)害時。我國《防震救災(zāi)法》第32條第3項、《防洪法》第45條規(guī)定了這種情形下的土地征用。(2)發(fā)生橋梁垮塌、火車傾覆、環(huán)境污染等嚴重事故時。我國現(xiàn)行法律似乎還沒有關(guān)于這方面土地征用的具體規(guī)定，只有《突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條作了一般性的規(guī)定。(3)發(fā)生傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件時。我國《傳染病防治法》第45條第2款、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第33條有這方面的規(guī)定。(4)發(fā)生戰(zhàn)爭、動亂、暴亂、嚴重騷亂等嚴重危及國家、社會安全事件時。我國《國防法》第48條、《戒嚴法》第17條規(guī)定了這種情況下的土地征用。(5)其他具有非常性質(zhì)，需要征用土地的情形。對于上述幾種緊急需要下的土地征用，有關(guān)國家在民事基本法上有較為詳細的規(guī)定。如《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第242條第1款規(guī)定：在發(fā)生自然災(zāi)害、事故、流行病、獸疫和其他具有非常性質(zhì)的情況時，國家機關(guān)依照法律規(guī)定的條件和程序可以征用土地等財產(chǎn)?！兑獯罄穹ǖ洹返?35條規(guī)定：在發(fā)生公共事務(wù)、軍事、民事的重大緊急需求的情況下，可以對動產(chǎn)或者不動產(chǎn)進行征調(diào)?！对侥厦穹ǖ洹返?75條第3項規(guī)定：因國防、安全及國家利益的切實需要，對個人、法人及其他主體的財產(chǎn)實行征購或有補償?shù)恼饔?。這種在民事基本法上詳細規(guī)定緊急需要情形的做法值得我們借鑒。

三、土地征用的權(quán)限與程序

土地征用的權(quán)限，也即土地征用的主體問題，即哪些國家機關(guān)享有征用土地的決定權(quán)力，以及在多大的范圍內(nèi)享有征用土地的權(quán)力。我國法律關(guān)于土地征用權(quán)限的規(guī)定總體上是值得肯定的。法律所規(guī)定的土地征用主體一般是縣以上人民政府。如《傳染病防治法》第45條、《國防法》第48條等規(guī)定的一般土地征用主體均是縣以上人民政府。在某些情況下，法律規(guī)定只有省級以上人民政府才有土地征用權(quán)。如《防震減災(zāi)法》第32條規(guī)定的土地征用主體是國務(wù)院或者地震災(zāi)區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府。2007年8月通過的《突發(fā)事件應(yīng)對法》則對土地征用主體作了一般性的規(guī)定，其第12條規(guī)定的土地征用主體是有關(guān)人民政府及其部門。根據(jù)這一新的規(guī)定，鄉(xiāng)以上人民政府及有關(guān)部門都享有土地征用的權(quán)力。這種規(guī)定符合緊急情況下的實際需要，值得肯定。這是因為，土地征用目的是應(yīng)對搶險、救災(zāi)等緊急需要，且土地征用只是暫時中止私人的土地使用權(quán)，并不永久消滅私人的土地使用權(quán)，更不是改變土地所有權(quán)。因而，土地征用權(quán)力可以下放到鄉(xiāng)級人民政府及有關(guān)部門。但是現(xiàn)行法律僅根據(jù)緊急需要程度的不同，對土地征用主體的權(quán)限進行劃分是值得商榷的。如《傳染病防治法》第45條、《戒嚴法》第17條僅根據(jù)緊急需要程度的不同規(guī)定了不同的土地征用主體。我們認為，土地征用關(guān)系到搶險、救災(zāi)等公共利益的需要，應(yīng)該從實際需要的角度賦予相關(guān)政府及其職能部門土地征用權(quán)，但是土地征用畢竟是對私人土地權(quán)利的“剝奪”，應(yīng)該十分慎重。除了根據(jù)緊急程度不同確定不同的土地征用主體以外，還應(yīng)根據(jù)征用土地面積的不同、土地用途的不同確定不同級別的土地征用主體。這是因為，土地征用面積的不同關(guān)系到被“剝奪”土地權(quán)利的人數(shù)的不同，征用較大面積的土地自然涉及的是較多數(shù)人的利益，應(yīng)該由較高級別的主體享有征用權(quán)；同時，耕地比非耕地更應(yīng)該得到嚴格的保護，土地征用權(quán)限的規(guī)定應(yīng)體現(xiàn)這一差別保護原則。具體而言，如可以規(guī)定一次性征用70公頃以上土地的，由國務(wù)院行使征用權(quán)；35公頃～10公頃的由縣級人民政府決定；征用10公頃以下土地的，鄉(xiāng)級人民政府可以決定。另外，對征用耕地進行特別限制，可以規(guī)定只有縣以上人民政府才享有耕地征用權(quán)。

在緊急情況下，土地征用的程序有其特殊性，遺憾的是，現(xiàn)行法律并未規(guī)定土地征用的具體程序。我們認為，總的來講，土地征用的程序設(shè)計應(yīng)以簡便、迅捷為宜，但應(yīng)完整。包括：(1)土地征用決定的作出。土地征用主體對危險、災(zāi)害情況進行評估，決定是否需要征用土地。(2)告知土地被征用人。因土地征用是在緊急情況下的舉措，時間上來不及與土地被征用人就補償問題進行協(xié)商，但應(yīng)該告知土地被征用人，以便土地被征用人知曉事由，以及進行必要的搬遷準備。(3)對土地被征用人進行臨時補償。土地征用盡管是一種緊急情況下的應(yīng)急措施，但是土地權(quán)利畢竟是關(guān)系到相對人生產(chǎn)與生活的重要財產(chǎn)性權(quán)利，土地的征用應(yīng)該先行進行臨時性補償，以方便土地征用相對人的生產(chǎn)與生活。(4)土地征用的解除。緊急情況消除后，根據(jù)實際不需要繼續(xù)征用土地的，應(yīng)該解除土地的征用。(5)土地征用解除后的正式補償。土地征用的原因條件消除以后，土地征用主體應(yīng)及時評估損失。在此基礎(chǔ)上，土地征用主體應(yīng)在合理期限內(nèi)給予土地征用相對人正式補償。

四、土地征用的補償

現(xiàn)行法律對土地征用補償僅有原則性的規(guī)定。如《憲法》第10條第3款、《土地管理法》第2條第4款、《物權(quán)法》第44條、《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條等規(guī)定土地征用應(yīng)給予適當補償。更為具體的補償標準則沒有見到，甚至2003年SARS肆虐期間北京市人民政府下發(fā)的《關(guān)于臨時征用房屋用于控制和預(yù)防非典型肺炎的通知》中也沒有就征用補償作出明確的規(guī)定。由于土地征用補償標準的不明確，土地征用補償在很大程度上取決于行政機關(guān)的任意裁量，加上補償是事后的，相對人獲得補償?shù)南Ｍ透用烀Ａ?。如在SARS危機應(yīng)對中，在事后對被征用場所、賓館業(yè)主的補償，往往是由行政機關(guān)大概確定一個數(shù)額就了事了，征用相對人反映出來的比較大的問題主要是補償數(shù)額太少。

我們認為，為公正補償?shù)男枰?，我國相關(guān)的法律文件對于土地征用補償?shù)脑瓌t、主體、程序、開始的時間以及補償金的計算方法等都有必要予以明確。(1)關(guān)于土地征用補償?shù)脑瓌t。土地征用補償是采用充分補償、合理補償還是適當補償原則，要從我國的現(xiàn)實國情出發(fā)來考量。充分補償標準最高，但不適應(yīng)我國的社會主義初級階段性質(zhì)以及國家利益、集體利益優(yōu)位的文化傳統(tǒng)；適當補償標準最低，但又不利于保護土地征用相對人的利益。因此，我國土地征用只宜采用合理補償原則。一方面，在搶險、救災(zāi)等緊急需要的情況下，任何私人都有義務(wù)承擔(dān)救助責(zé)任，這是一種社會的責(zé)任，土地征用相對人作出一定的利益犧牲是盡社會責(zé)任的一種表現(xiàn)；另一方面，土地財產(chǎn)又是私人的重要生活與生產(chǎn)資料，土地上的利益不僅表現(xiàn)為生存利益，還表現(xiàn)為經(jīng)營利益，不管是生存利益還是經(jīng)營利益，都是我國法律、政策所保護的利益，土地財產(chǎn)的征用，應(yīng)該在保護生存利益以及適當?shù)慕?jīng)營利益的前提下進行。(2)補償義務(wù)主體。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條、《國防法》第48條第2款相關(guān)法律的規(guī)定，我國土地征用補償義務(wù)主體是執(zhí)行土地征用權(quán)的各級人民政府及其部門或者聯(lián)合指揮機構(gòu)。引起危險、災(zāi)難發(fā)生的人以及受益人并不是法律規(guī)定的補償義務(wù)主體。我們認為，理論上，引起危險、災(zāi)難發(fā)生的人以及受益人應(yīng)該成為補償義務(wù)主體，當然這要在其財產(chǎn)承受能力的范圍內(nèi)，并且一般不宜直接作為補償義務(wù)主體，只是在國家履行補償義務(wù)以后，國家可以向其追償。(3)關(guān)于土地征用補償?shù)某绦??？梢砸?guī)定事前臨時補償、事后損失評估、補償協(xié)商以及補償糾紛處理四個程序。事前臨時補償能夠解決土地征用相對人的生產(chǎn)、生活急需，又能夠打

消其擔(dān)心事后得不到補償?shù)念檻]，有利于其積極配合土地征用措施的實施；事后損失評估是確定最終補償額的基礎(chǔ)，有利于確定土地征用相對人的確切損失；補償協(xié)商是土地征用相對人表達意志的必需程序，能夠防止行政機關(guān)單方?jīng)Q定補償數(shù)額；補償糾紛處理是保障土地征用相對人權(quán)利的重要程序，補償異議協(xié)商不成的，土地征用相對人可以提起行政訴訟。(4)關(guān)于補償開始的時間。除了前文所論的事前臨時補償以外，土地征用補償主要是實行事后補償。土地征用由于是搶險、救災(zāi)等緊急情況下的一種所為