歐盟競爭法對中國競爭立法的啟示

一、導(dǎo)言

自從1978年改革開放以來，中國已經(jīng)經(jīng)歷了一次巨大的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。原先實(shí)行的國家壟斷經(jīng)濟(jì)已經(jīng)被社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)所取代。雖然按照國民生產(chǎn)總值來計(jì)算，公有制仍居主導(dǎo)地位，但是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)包含了相當(dāng)部分的私營經(jīng)濟(jì)成分。最近中國政府已決定對眾多中小型國有企業(yè)進(jìn)行公司化改造，規(guī)模更大的國有企業(yè)也有可能納入私營經(jīng)濟(jì)的軌道，而政府機(jī)構(gòu)亦將分階段進(jìn)行精簡機(jī)構(gòu)、減少編制的工作。不過，由于受到東南亞金融危機(jī)的影響，這一政策的實(shí)施步伐已有所放慢。

然而，正當(dāng)中國逐步邁向?qū)τ谥袊髽I(yè)而言市場導(dǎo)向性更強(qiáng)的未來經(jīng)濟(jì)體制的時(shí)候，存在著一個(gè)巨大的法律真空，即缺乏對競爭機(jī)制的全面有效保護(hù)。換句話說，中國缺乏對于卡特爾、壟斷規(guī)?；驂艛嘈袨椤⒎锤偁幮袨?、合并或明顯限制性的商品或服務(wù)購銷協(xié)議等的明文禁止性規(guī)定。事實(shí)上，在從指令性經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換過程中，有關(guān)保護(hù)市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的規(guī)定顯得十分不足，而這些法律法規(guī)勢必要在將來替代國家指令的作用。如果市場要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率極大化，對各種反競爭性行為及結(jié)構(gòu)加以有效的控制是十分必要的。

本文旨在分析中國制定競爭法的必要性并探討歐盟相關(guān)立法是否可以全部照搬或經(jīng)過一定修改調(diào)整而成為在中國可行的立法模式。

二、中國制訂競爭法的必要性

隨著中國逐步擺脫傳統(tǒng)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)模式以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中有許多領(lǐng)域已允許私營經(jīng)濟(jì)的合法存在。外資以各種形式進(jìn)入中國，同時(shí)亦帶來了新技術(shù)和新的生產(chǎn)方法，創(chuàng)造了上百萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。外資已使許多經(jīng)濟(jì)部門煥發(fā)了生機(jī)與活力。但是，國家在許多重要的產(chǎn)業(yè)部門仍舊處于壓倒性的優(yōu)勢地位，同時(shí)在許多關(guān)鍵行業(yè)掌握著法律上的或者是事實(shí)上的壟斷地位。進(jìn)一步，即使是在競爭性行業(yè)，中央及地方政府也同樣運(yùn)用權(quán)力為國有企業(yè)提供各種保護(hù)，這也成為一大問題。上述這些情況的存在構(gòu)成了主張中國制訂綜合性競爭法的理由之一。

主張中國制訂綜合性的競爭法的另一個(gè)有說服力的理由是，隨著中國進(jìn)一步開放其國內(nèi)市場從而最終成為世界貿(mào)易組織的成員方，許多中國企業(yè)可能會(huì)被外國的競爭者擠垮。由于缺乏符合國際通行標(biāo)準(zhǔn)的有效控制體系，這些外國的公司或企業(yè)將會(huì)利用卡特爾或購并進(jìn)而壟斷國內(nèi)某些行業(yè)。在這種情況下，即使僅從自我保護(hù)的角度出發(fā)，中國亦有必要制訂一部競爭法。然而反過來，某些人可能會(huì)認(rèn)為，競爭法的空白對缺乏商業(yè)經(jīng)驗(yàn)的中國企業(yè)而言可能會(huì)成為最有力的一種自我保護(hù)手段。

另外，這一部競爭法可以有效地限制地方與中央行政機(jī)構(gòu)過度的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，以此保證由市場而非政府進(jìn)行微觀經(jīng)濟(jì)決策。當(dāng)然，宏觀經(jīng)濟(jì)決策應(yīng)由適當(dāng)?shù)恼畽C(jī)構(gòu)做出。

最后，這一部法律的有效實(shí)施可能還有一個(gè)額外的好處，即通過減少政府影響企業(yè)決策的權(quán)力進(jìn)而減少某些方面的腐敗行為。

總之，不論是從經(jīng)濟(jì)效率還是從經(jīng)濟(jì)公平的角度來考慮，中國均須盡快引入競爭法。下文將會(huì)論及學(xué)術(shù)界及政府機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)。

三、當(dāng)前的相關(guān)立法

在競爭法立法方面，中國并非完全沒有相關(guān)的法律規(guī)范。不過，現(xiàn)有法律的調(diào)整范圍過于狹窄，而且在法律實(shí)施方面也不確定。1993年通過的“反不正當(dāng)競爭法”基本上旨在打擊各種誤導(dǎo)性的商品說明、抵毀他人的商品、誤導(dǎo)性廣告、非法使用商業(yè)秘密以及暗中給予傭金或回扣以增加銷售等不法行為。所有上述這些措施實(shí)際上同市場上的誠實(shí)信用相關(guān)，而非針對整個(gè)自由競爭的市場機(jī)制。

不過，雖然缺乏系統(tǒng)性，這部法律中還是有一些條文間接地觸及到了競爭法問題。比如下述這些行為是非法的

以低于正常生產(chǎn)成本的價(jià)格銷售商品，除非在特殊情況下；

搭售商品或者附加其他不合理的銷售條件；

濫用公用事業(yè)中的法定獨(dú)占權(quán)，強(qiáng)迫顧客向某一指定供應(yīng)商購買商品或服務(wù)；

串通投標(biāo)。

最后，該法亦禁止政府機(jī)構(gòu)濫用行政性壟斷權(quán)力向第三方指定商品供應(yīng)商。

另外，1998年5月1日生效的“價(jià)格法”是一部一般性的立法文件，它禁止針對所有市場調(diào)節(jié)的商品的固定價(jià)格的卡特爾，但不涉及仍屬于計(jì)劃體制的一部分并由政府進(jìn)行價(jià)格控制或行政指導(dǎo)的其他商品。目前絕大部分的商品與服務(wù)均屬于市場調(diào)節(jié)，但是仍有許多基本必需品，如糧食、藥品、煙草制品、報(bào)刊書籍、水、電、煤、氣等以及公益性服務(wù)仍由政府進(jìn)行價(jià)格控制或加以行政指導(dǎo)。盡管如此，這部法律明確授權(quán)價(jià)格主管部門采取行政措施制止違法行為、沒收違法所得并處以罰款甚至吊銷違法者的營業(yè)執(zhí)照；另外，受損的消費(fèi)者或者其他經(jīng)營者還可以提起民事訴訟要求損害賠償，但這種情況并不多見。

從上述法律可以看出，目前所采取的立法方法是零碎的，立法基本上是由與許多敏感的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域缺乏自由市場相關(guān)聯(lián)的特定問題所引發(fā)的。

目前尚無法看到一個(gè)清晰的全局性的計(jì)劃方案。似乎現(xiàn)在也缺乏一個(gè)貫穿始終的理論方法作為上述有關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)。因此除了在1993年“反不正當(dāng)競爭法”中一些明顯帶有消費(fèi)者保護(hù)傾向并被廣泛應(yīng)用的條文外，在法律實(shí)施方面也是階段性的。而此刻要評價(jià)“價(jià)格法”的影響仍為時(shí)尚早。

上文所提及的不完善、不盡人意的立法還受到前文所提及的經(jīng)濟(jì)因素的進(jìn)一步的影響，即許多同政府部門有良好關(guān)系的市場主體可以瓜分市場并向?qū)ν獾禺a(chǎn)品采取歧視措施的地方政府尋求保護(hù)。

中央政府已經(jīng)注意到學(xué)術(shù)界對于這一問題的廣泛討論，并于近年來為此召開了至少三次國際性會(huì)議，專門討論競爭法在中國的適用性問題，甚至已草擬了競爭法臨時(shí)草案。在論述今后可能采取的對策前，有必要首先來討論學(xué)術(shù)界在這一問題上的爭論。

四、當(dāng)前中國學(xué)術(shù)界的爭論

反壟斷法已是中國學(xué)術(shù)界爭論多年的話題。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)取代了完全由國家控制的經(jīng)濟(jì)體制，學(xué)者們開始考慮企業(yè)的市場行為若完全不受約束將產(chǎn)生的不良后果。此外，由于國家仍擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，使得他們也同時(shí)考慮行政壟斷的存在以及由此產(chǎn)生的濫用等特殊問題。

爭論主要圍繞以下幾個(gè)相關(guān)問題展開

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是否需要一部全面的競爭法？

許多學(xué)者作了肯定的回答。鄭發(fā)認(rèn)

稱。由于政治導(dǎo)向和壓力而缺乏司法獨(dú)立，法院的裁判作用或許就無法照搬了。中國有一個(gè)包含對行政決定進(jìn)行司法審查的行政法體系，因此理論上政府機(jī)關(guān)可以被訴，但即便是如此，當(dāng)一方當(dāng)事人是國家或部屬行政性企業(yè)機(jī)構(gòu)時(shí)，司法軟弱的缺點(diǎn)就會(huì)使有效訴訟不可能進(jìn)行。令人鼓舞的是，有跡象表明法院在一些案件中準(zhǔn)備作出不利于行政機(jī)構(gòu)的決定。在中國，調(diào)查和執(zhí)行采用行政模式可能會(huì)更有效。另外，美國的禁令和損害賠償形式的懲罰，包括對私方當(dāng)事人的三倍損害賠償，在中國可能行不通。更適合的應(yīng)是通知和行政機(jī)關(guān)的事前同意。

另一種混合模式也值得重視。中國的臺灣地區(qū)晚近頒布了一部綜合的競爭法典《1991年公平競爭法》，其立法模式介于美國和歐盟競爭法之間并吸收了韓國和日本法。在這部法典中，歐盟競爭法很大程度上影響了有關(guān)壟斷、合并和卡特爾的規(guī)定，垂直協(xié)議部分則受到日本法的影響，包括刑事、民事和行政規(guī)定的執(zhí)行條款明顯以美國實(shí)踐為模式。

六、歐盟法模式的借鑒作用

歐盟擁有一個(gè)比較完善的競爭法體系，或許其更適合中國的情況。歐盟地域廣闊、人口眾多、政治法律結(jié)構(gòu)多樣。在一些方面歐盟成員國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護(hù)主義的壓力與中國常見的地方保護(hù)主義比較相似。歐盟競爭法的實(shí)體規(guī)定以大陸法的法典式體系為基礎(chǔ)，并且有一個(gè)中央監(jiān)督機(jī)關(guān)——?dú)W盟委員會(huì)第四總局來實(shí)施這些規(guī)定。同樣中國也存在一個(gè)法典化的法律體系，并有中央集權(quán)政治的傳統(tǒng)。此外，國有企業(yè)的壟斷問題在歐洲比在美國更為普遍，這與中國的情況有更多的相似性。歐盟競爭法的實(shí)體法——某些直接禁止性規(guī)定、某些許可性規(guī)定、限定壟斷和濫用行為的完善法理，作為可采用的部分模式對中國是有益的。很明顯，在中國情況下直接沿用條約體例和二級立法是不適當(dāng)?shù)囊膊豢尚?，但將歐盟競爭法作為中國競爭法律制度的基礎(chǔ)卻是值得考慮的。如若超過總銷售額規(guī)定并且其他法律條件滿足，合并控制現(xiàn)在也是歐盟競爭事務(wù)管理的一部分。合同控制的實(shí)體規(guī)定和調(diào)查方法現(xiàn)在已經(jīng)完善，也可供中國參考借鑒。總之，歐盟競爭法立法體系對中國來說是具有吸引力的。

七、中國的特殊問題

如上所述，中國的情況是獨(dú)特的，它堅(jiān)持社會(huì)主義的意識形態(tài)，同時(shí)又轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，國家在經(jīng)濟(jì)行為中的影響即使是不絕對的亦是相當(dāng)強(qiáng)的。由于其規(guī)模、人口和行政體制，地方官員在維持這種狀況上有相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力和既得利益。中小規(guī)模的企業(yè)在現(xiàn)行體制和法律下處于劣勢，由此亦造成經(jīng)濟(jì)的低效。意識到現(xiàn)存市場上的這種不足，政府似乎要致力于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)生活中市場的作用并準(zhǔn)備在競爭問題方面進(jìn)行立法?，F(xiàn)在未解決的主要問題是：北京將會(huì)毅然行動(dòng)并進(jìn)行立法嗎？何時(shí)進(jìn)行？立法采用何種模式？最重要的是：執(zhí)行程序?qū)嵤┑挠行匀绾危?/p>

政府中缺乏有經(jīng)驗(yàn)的人員也將是個(gè)問題。但歐盟可以在競爭法事務(wù)的起草、執(zhí)行和裁判方面幫助中國培訓(xùn)律師和官員。實(shí)際上歐盟委員會(huì)主席桑特與中國政府最近簽署了司法和法律培訓(xùn)合作的備忘錄?？梢栽O(shè)想這個(gè)項(xiàng)目將能夠促進(jìn)中國律師和官員更好地理解歐盟競爭法制度。

八、結(jié)論

中國競爭法的前景現(xiàn)在比過去二十年任何時(shí)候都明朗。日漸成熟的市場需要一系列法規(guī)以保障市場機(jī)制有效運(yùn)行，對腐敗的關(guān)注和經(jīng)濟(jì)資源的配置不當(dāng)也需要制定一部綜合性的法典。

外部壓力亦將有助于中國的國內(nèi)立法。1996年1月，世界貿(mào)易組織新