中國(guó)特色的憲政民主的基本架構(gòu)——政治體制改革研究報(bào)告

我國(guó)二十年多來的改革一直在朝著兩個(gè)目標(biāo)挺進(jìn)：即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治，其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化與政治現(xiàn)代化。1999年修改后的中華人民共和國(guó)憲法已鄭重地將這兩個(gè)目標(biāo)載入其中，使之獲得最高權(quán)威的性質(zhì)。修改后的憲法還明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！币虼?，怎樣實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治生活的民主化與法治化，成為今后推進(jìn)政治改革的核心問題。

在現(xiàn)代政治學(xué)中，一般把民主政治+法治稱之為憲政民主，把實(shí)行民主與法治的政體稱之為憲政民主政體。因而可以把民主化和法治化概括為實(shí)現(xiàn)憲政民主。憲政民主雖然發(fā)源于古代的希臘和羅馬，但歷經(jīng)兩千多年的發(fā)展和創(chuàng)新，早已成為全人類共有的寶貴財(cái)富。因此，憲政民主如同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣，本無東西方之分。資本主義國(guó)家可以搞，我們國(guó)家也一樣可以搞。西紅柿原產(chǎn)于西域，不是一樣能引進(jìn)到中國(guó)，成為大眾的盤中餐嗎？西服出自西方國(guó)家，現(xiàn)在不也一樣被國(guó)人所普遍接受嗎？馬克思主義完完全全是西方文明的產(chǎn)物，不也照樣是“指導(dǎo)我們思想的理論基礎(chǔ)”嗎？互聯(lián)網(wǎng)發(fā)源于西方，不是照樣在中國(guó)紅紅火火地發(fā)展嗎？所以無論是物質(zhì)文明，還是精神文明、制度文明，都是人類社會(huì)的共有財(cái)富，只要它是好的東西，有用的東西，我們都應(yīng)該以一種開放的態(tài)度虛心地學(xué)習(xí)，把它拿來為我所用。當(dāng)然，由于各個(gè)國(guó)家的歷史、文化、傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)境況不同，決定了各個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)憲政民主的道路會(huì)各具特色，會(huì)有自身特定的“路徑依賴”。就好象中國(guó)和外國(guó)都有水稻、柑橘、茶葉，但是由于土壤、氣候、水質(zhì)的不同，種植與培育的方法也就不一樣。“路徑依賴”原本就是一個(gè)生物學(xué)的概念，意思是某一物種的進(jìn)化需要經(jīng)過特定路徑，因此該物種的進(jìn)化對(duì)特定路徑存在某種依賴關(guān)系。后來人們借用這一概念來研究制度變遷，因?yàn)樵谥贫茸冞w中，存在著類似的情況，某一種制度的變遷也依賴于特定路徑，否則它就鎖定在舊制度中。我們正是從這個(gè)意義上來使用“中國(guó)特色的憲政民主”的概念。離開上述的語言環(huán)境，這個(gè)概念是難以成立的。

本研究報(bào)告將從憲政民主一般梯次過渡到中國(guó)特色的憲政民主的意義及中國(guó)特色的憲政民主的基本架構(gòu)，重點(diǎn)是中國(guó)特色的憲政民主的基本架構(gòu)。本研究報(bào)告的宗旨是：重在建設(shè)，重在突破傳統(tǒng)的政治思維，重在改革，重在制度創(chuàng)新。因?yàn)闆]有建設(shè)與突破，就沒有出路；沒有改革與創(chuàng)新，就沒有生存和發(fā)展。

一、憲政民主的涵義與基本原則

1憲政民主的涵義

憲政民主的涵義簡(jiǎn)單地說就是控制政治權(quán)力，保障人民主權(quán)。憲政的涵義可以概括為控制政治權(quán)力，保障公民權(quán)利，增進(jìn)公共福利。憲政民主要求按照憲法和法律治理國(guó)家，亦既實(shí)行法治，依法治國(guó)，以保證實(shí)現(xiàn)國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。這與我國(guó)現(xiàn)行憲法和中國(guó)共產(chǎn)黨黨章的宗旨是一致的。

憲政與民主的淵源一樣久遠(yuǎn)。但是憲政民主則是在一般民主和法治民主的基礎(chǔ)上衍生出來的。

一般民主，即本義上的民主。民主的本來涵義是“人民的權(quán)利”或“多數(shù)人的統(tǒng)治”。薩托利在《民主新論》中闡釋到:“權(quán)力屬于人民建立了一條有關(guān)權(quán)力來源和權(quán)利合法性的原則。它意味著只有真正自下而上授予的權(quán)力，只有表達(dá)人民意志的權(quán)力，只有以某種得以表達(dá)的基本共識(shí)為基礎(chǔ)的權(quán)力，才是正當(dāng)?shù)臋?quán)力”。[1]一般民主的主要特點(diǎn)是：政權(quán)的合法性來自人民，政治權(quán)力來源于人民；政治統(tǒng)治是經(jīng)過人民選擇的；國(guó)家服務(wù)于人民，政府為人民而存在；少數(shù)服從多數(shù)，按多數(shù)人的意志作出決定；公民都享有選舉權(quán)；各級(jí)政府主要官員須由選舉產(chǎn)生。從上述特點(diǎn)不難看出：民主是與獨(dú)裁、專制相對(duì)立的概念。因?yàn)楠?dú)裁、專制意味著一人或少數(shù)人的統(tǒng)治，而民主則意味著人民或多數(shù)人的統(tǒng)治。一般民主符合大多數(shù)人的意愿，能夠體現(xiàn)大多數(shù)人的意志，這是它相對(duì)于獨(dú)裁、專制所具有的優(yōu)越性。但是，它也存在重大的缺陷，如果將多數(shù)人的意志絕對(duì)化，如果沒有相應(yīng)的保護(hù)少數(shù)人的制度，則容易產(chǎn)生嚴(yán)重的后果，甚至于導(dǎo)致扼殺人才、扼殺真理、迫害少數(shù)人。同時(shí)，對(duì)多數(shù)人的權(quán)力如不加以限制和規(guī)范，則可能導(dǎo)致“多數(shù)人的暴政”，并給人類帶來災(zāi)難性的后果。例如法國(guó)大革命時(shí)期的恐怖主義、德國(guó)的納粹統(tǒng)治時(shí)期、中國(guó)文化大革命期間的群眾專政等等。

法治民主。為了克服一般民主存在的缺陷，近代民主理論多強(qiáng)調(diào)法治，以法治秩序來彌補(bǔ)民主的不足，故稱為法治民主。在我國(guó)，人們習(xí)慣上稱為“民主與法治”，意思是一樣的。法治民主在肯定民主原則的前提下，主張對(duì)民主要有所限制或節(jié)制。其主要特點(diǎn)是：否定人治，實(shí)行法治，強(qiáng)調(diào)依法辦事；奉行“少數(shù)服從多數(shù)，法律保護(hù)少數(shù)”的原則；以法律來建立和維護(hù)民主社會(huì)的秩序；將民主制度化、程序化、法治化；同時(shí)，實(shí)行程序法，堅(jiān)持按法定規(guī)則和程序辦事；主張法律面前人人平等。法治民主相對(duì)于一般民主而言，是一個(gè)巨大的進(jìn)步。因?yàn)樗且环N有限制、有秩序的民主，既能有效地維護(hù)多數(shù)人的統(tǒng)治，又能保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利，并且能夠從制度上防范暴民政治、多數(shù)人暴政的出現(xiàn)，因而它被視為社會(huì)健康發(fā)展的最重要的制度保障。在充分肯定法治民主的積極意義的基礎(chǔ)上，仍要指出它所存在的重大缺陷。在現(xiàn)代社會(huì)中，法律通常是由各國(guó)的立法機(jī)關(guān)制訂的；同時(shí)，政府機(jī)關(guān)的行政性立法有日趨增多之勢(shì)；行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)行使著執(zhí)行法律或監(jiān)督法律實(shí)施的職權(quán)。這就為政府權(quán)力機(jī)關(guān)和掌握一定權(quán)力的公務(wù)員濫用權(quán)力、貪贓枉法、享受特權(quán)、謀取私利提供了機(jī)會(huì)。某些國(guó)家的統(tǒng)治集團(tuán)還在“法治”的名義下，通過立法擴(kuò)大政府的權(quán)力，增加對(duì)公民權(quán)利與自由的限制。此外，法治本身也是有局限的：它可能出現(xiàn)偏私，難免存在漏洞。因此，僅有民主與法治還不夠。于是在此基礎(chǔ)上提出了如何制約政治權(quán)力的課題。

憲政民主。為了解決對(duì)政治權(quán)力的制約問題，控制政府的權(quán)力，以有效地保障人權(quán)、自由與社會(huì)公正，增進(jìn)公共福利，憲政民主隨之浮出水面。憲政的實(shí)質(zhì)是限政，即對(duì)政治權(quán)力進(jìn)行有效地限制，防止它被濫用，尤其要防止它被用來侵犯人權(quán)和人的自由。因此，憲政的意義就是控制政治權(quán)力，保障公民權(quán)利，增進(jìn)公共福利。它所奉行的原則是：政府權(quán)力有限，必須遵照憲法和法律治理國(guó)家。憲政民主的主要特點(diǎn)是：以憲法和法律對(duì)政治權(quán)力加以限制；實(shí)行分權(quán)制衡；保障人民主權(quán)和民選政府；建立違憲審查制度；司法獨(dú)立；保障個(gè)人權(quán)利與自由；促進(jìn)公共福利的增長(zhǎng)。憲政與民主、法治的職能分工各有不同：民主負(fù)責(zé)權(quán)力的歸屬；法治負(fù)責(zé)權(quán)力的實(shí)施；憲政負(fù)責(zé)權(quán)力的制約。將憲政、民主、法治三者結(jié)合起來乃是在當(dāng)代社會(huì)可以達(dá)到的范圍內(nèi)的最優(yōu)的政治架構(gòu)。而憲政本身包含著法治，憲政的一個(gè)基本原則就是依照憲法和法律治理國(guó)家。所以，憲政、民主、法治三者的結(jié)合可以化約為憲政民主。

2憲政民主的基本原則

有人以為憲政與憲法是一回事，有了憲法并按照憲法行事就是憲政。實(shí)際上憲政并不等同于憲法，一個(gè)國(guó)家制訂和頒布了憲法，并不等于就施行了憲政。憲政與憲法既有聯(lián)系也有區(qū)別。首先，憲政以憲法為基礎(chǔ)，但不能因此認(rèn)為有了憲法就必然有憲政；其次，憲政的前提是憲法的正當(dāng)性，其來源是人權(quán)保障與人民主權(quán)；其三，憲政是憲法的靈魂，有憲法而無憲政，憲法就會(huì)失去應(yīng)當(dāng)具有的價(jià)值和意義；其四，各國(guó)的憲政和憲法都要受到本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)和社會(huì)狀況的影響，同時(shí)也具有某些共同的特征。至于憲政民主，內(nèi)涵更為豐富，因?yàn)樗且徽渍握軐W(xué)、政治理念、政治文化和制度安排的集成。因此，十分有必要搞清憲政民主的基本原則，以把握憲政民主的精髓，區(qū)別憲政民主與其它政治主張的分野。

人權(quán)原則

憲政民主的基本要義就是保障人權(quán)和人的自由，以人的權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，以人為目的。可以說，憲政與憲政原則都是從天賦人權(quán)中派生出的。孫中山先生指出：“憲法者，國(guó)家之構(gòu)成法，亦即人民之保障書也”。歷史文獻(xiàn)和歷史事實(shí)證明：憲政民主是在爭(zhēng)取和維護(hù)人權(quán)和人的自由的斗爭(zhēng)中一步一步地生長(zhǎng)起來的。1689年英國(guó)國(guó)會(huì)通過的《權(quán)利法案》即開宗明義地寫道：“國(guó)會(huì)兩院依法集會(huì)于西敏來宮，為確保英國(guó)人民傳統(tǒng)之權(quán)利與自由而制定本法律?！?776年美國(guó)《獨(dú)立宣言》中更進(jìn)一步宣示：“我們認(rèn)為這些真理是不言而喻的：人人生而平等，他們都從他們的‘造物主’那里被賦予了某些不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，其中包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。”1789年法國(guó)《人權(quán)宣言》也明確表示：“組成國(guó)民議會(huì)的法國(guó)人民的代表們，認(rèn)為不知人權(quán)、忽視人權(quán)或輕蔑人權(quán)是公眾不幸和政府腐敗的唯一原因”，“任何政治結(jié)合的目的都在于保存人的自然和不可動(dòng)搖的權(quán)利。這些權(quán)利就是自由、財(cái)產(chǎn)、安全和反抗壓迫?！?/p>

也許有人會(huì)提出，上述文獻(xiàn)都是資產(chǎn)階級(jí)革命早期的產(chǎn)物，現(xiàn)在已時(shí)過境遷，因此不足為憑。實(shí)際上，爭(zhēng)取和維護(hù)人權(quán)成為世界文明的主流，恰恰是二十世紀(jì)中葉、第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來的事情。1948年12月聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《世界人權(quán)宣言》中明白昭示：“一個(gè)人人享有議論自由和信仰自由并免于恐懼和匱乏的世界的來臨，已被宣布為普通人民的最高愿望。”“人人有權(quán)享有生命、自由和人身安全?！?977年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《關(guān)于人權(quán)新概念的決議案》再次申明：“認(rèn)識(shí)到聯(lián)合國(guó)和所有會(huì)員均有責(zé)任進(jìn)行國(guó)際合作，以謀求解決屬于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化或人道主義性質(zhì)的國(guó)際問題，以及增進(jìn)和鼓勵(lì)不分種族、性別、語言或宗教，尊重人權(quán)和全體人類的基本自由。”通過上列引文，我們可以清楚地看到，尊重和捍衛(wèi)人權(quán)和人的自由，是全人類共同的最高價(jià)值，它也是憲政民主最基本最核心的內(nèi)涵。

根據(jù)憲政民主理論，公共權(quán)力來源于公民們?yōu)榱司S護(hù)和增進(jìn)自身的權(quán)利所訂立的社會(huì)契約；因此，公共權(quán)力的基本職能也可以說是唯一的職能，就是通過提供公共服務(wù)和公共物品來維護(hù)和增進(jìn)公民的權(quán)利。尊重人的主體性和個(gè)體性，以人的權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，是近現(xiàn)代憲法的真諦。人類自進(jìn)入二十世紀(jì)以來，人權(quán)的觀念和理論取得了很大的發(fā)展，人權(quán)的內(nèi)容也更加廣泛，既包括生命權(quán)、自由權(quán)，也包括民主權(quán)利、涉及法治和司法行政的權(quán)利以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利。

現(xiàn)代社會(huì)特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要性。因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)的基礎(chǔ)，也是人的自由和公共秩序的基礎(chǔ)；因而完全可以說，財(cái)產(chǎn)權(quán)是構(gòu)筑現(xiàn)代文明大廈的基石。如果剝奪了人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，人的自由實(shí)際上就失去了依托，就不得不依附于他人或某種權(quán)力關(guān)系；如果剝奪了人通過勞動(dòng)和創(chuàng)造所積累起來的財(cái)產(chǎn)，那么人的勞動(dòng)積極性和創(chuàng)造力也將不復(fù)存在。因此，“保護(hù)產(chǎn)權(quán)的重要性是不言而喻的。產(chǎn)權(quán)界定得越清楚，市場(chǎng)上每一行為主體的責(zé)、權(quán)、利越明確，越能在制度框架內(nèi)得到法律的保護(hù)，人們對(duì)經(jīng)濟(jì)中各種行為主體的行為方式預(yù)期越穩(wěn)定，市場(chǎng)運(yùn)行越有秩序，坑蒙拐騙、不負(fù)責(zé)任的事情越少，交易成本越低，經(jīng)濟(jì)效率越高”。所以，保護(hù)產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是政府的首要職能。剝奪或侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)就是剝奪或侵犯人的自由，是最不道德、最違反人性、最有損于社會(huì)利益的公害。

民主原則

民主最基本的要義就是人民主權(quán)與民選政府。在民主政體下，人民是政治權(quán)力合法性的唯一來源。而憲政的一項(xiàng)基本職能就是要確保人民主權(quán)得以落實(shí)。

英國(guó)著名啟蒙思想家洛克指出，國(guó)家的權(quán)力是人們“明確的或默許的委托，即規(guī)定這種權(quán)力應(yīng)用來為他們謀福利和保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)?！眹?guó)家掌握政治權(quán)力，只能用于頒布公正的法律，裁決和懲處罪犯，除了保衛(wèi)社會(huì)成員的生命、自由和財(cái)產(chǎn)的安全外，不應(yīng)再有其他的目的。只有由人民委托、認(rèn)可的政府才是合法政府。此政府的權(quán)力必須按人民的意志行使，保衛(wèi)社會(huì)成員的生命和財(cái)產(chǎn)的安全。如果政府濫用權(quán)力，侵害人民的權(quán)利，人民便可收回政府權(quán)力，重新建立代表他們意志的新政府。洛克的民主主義思想，對(duì)其后的啟蒙思想家、特別是英倫海峽彼岸的法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩、伏爾泰、盧梭產(chǎn)生了很大的影響。

正是在洛克契約論的基礎(chǔ)上，盧梭進(jìn)一步提出了“人民主權(quán)”亦即“主權(quán)在民”的學(xué)說，鮮明地與“主權(quán)在君”的觀點(diǎn)相對(duì)立。他提出國(guó)家是由人民根據(jù)自由意志締結(jié)契約的產(chǎn)物，所以國(guó)家的最高權(quán)力應(yīng)該屬于人民，而不屬于君主。他還論證了人民主權(quán)是不可轉(zhuǎn)讓的和不可分割的。盧梭指出：政府和主權(quán)往往被人所混淆，其實(shí)政府只不過是主權(quán)者的執(zhí)行人。“行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以撤換他們。對(duì)于這些官吏來說，絕不是什么訂約的問題，而只是服從的問題；而且在承擔(dān)國(guó)家所賦予他們的職務(wù)時(shí)，他們只不過是在履行自己的公民義務(wù)，而并沒有以任何方式來爭(zhēng)論條件的權(quán)利?！北R梭在此實(shí)際上是說，人民是國(guó)家的主人，政府官員是人民的仆人。在民主制下，每個(gè)公民都可以被推選擔(dān)任行政官吏，那些擔(dān)任行政職位的官吏不是一種“便宜”，而是一種“沉重的負(fù)擔(dān)”，是每個(gè)公民應(yīng)履行的一種義務(wù)。但是不可能人人都擔(dān)任行政長(zhǎng)官，盧梭因此主張以普選的方式來產(chǎn)生行政長(zhǎng)官。

盧梭提出的理論在美國(guó)《獨(dú)立宣言》和法國(guó)《人權(quán)宣言》中均得鮮明的體現(xiàn)。《獨(dú)立宣言》中寫道：“人人生而平等，他們都從他們的‘造物主’那里被賦予了某些不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利”，“為了保障這種權(quán)利，所以才在人們中間成立政府。而政府的正當(dāng)權(quán)力，則系得自被統(tǒng)治者的同意。如果遇有任何一種形式的政府變成損害這些目的的，那么，人民就有權(quán)利，來改變它或廢除它，以建立新的政府?！薄度藱?quán)宣言》則明確地宣布：“整個(gè)主權(quán)的本原主要寄托于國(guó)民。任何國(guó)體、任何個(gè)人都不得行使主權(quán)所未明白授予的權(quán)力”。這種思想的影響至為深遠(yuǎn)，當(dāng)代絕大多數(shù)國(guó)家的憲法都明文規(guī)定：“主權(quán)來自人民”，“權(quán)力由國(guó)民代表行使”。如葡萄牙共和國(guó)憲法規(guī)定：“統(tǒng)一而不可分的主權(quán)屬于人民，人民依照憲法規(guī)定行使主權(quán)?！毕ＥD共和國(guó)憲法規(guī)定：“人民主權(quán)為政府的基礎(chǔ)。”“一切權(quán)力來自人民和民族，并依照憲法的規(guī)定行使?！蓖炼涔埠蛧?guó)憲法規(guī)定：“主權(quán)無條件屬于全體國(guó)民。土耳其國(guó)民依照憲法規(guī)定的原則，通過所授權(quán)機(jī)關(guān)行使主權(quán)?！?/p>

近代以來，隨著民主理論與民主實(shí)踐的不斷發(fā)展，民主原則的內(nèi)涵也在不斷充實(shí)。概括地講，筆者認(rèn)為下列諸點(diǎn)最值得重視：民主不僅是多數(shù)人的統(tǒng)治，還必須保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利；民主應(yīng)與自由相結(jié)合，民主政體應(yīng)該以保護(hù)個(gè)人自由為首要任務(wù)；民主政體應(yīng)該保障和擴(kuò)大公民的民主、自由、平等權(quán)利；為了防止多數(shù)人的暴政或少數(shù)人的暴政，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)政治多元化和建立多元的社會(huì)；代議制民主是現(xiàn)代民主政體的主要形式；為了捍衛(wèi)民主，必須廢除人治，實(shí)行法治；為了保障人權(quán)與人的自由，必須把民主與憲政結(jié)合起來，實(shí)行憲政民主。

法治原則

法治是憲政民主的又一原則。這一原則的實(shí)質(zhì)是真正確立憲法和法律至高無上的地位，在社會(huì)政治生活中奉行法治。亞里士多德在回答“由最好的一人或最好的法律統(tǒng)治，哪一方面較為有利”這個(gè)問題時(shí)，就曾明確提出“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治?！彼麑?duì)法治的注解是：“法治應(yīng)包含兩重意義：已制定的法律應(yīng)獲得普遍的服從；而人們所遵從的法律本身應(yīng)該是成文的和良好的?！爆F(xiàn)代的憲政民主是以法治的精神為基礎(chǔ)的，因而特別強(qiáng)調(diào)憲法和法律的權(quán)威性與至上性。就字義而言，“法治“意味著法律的統(tǒng)治。從廣義上說，法治意味著所有人都應(yīng)當(dāng)服從法律，接受法律的統(tǒng)治。但是在憲政理論中，法治的含義較為狹窄，它主要是指政府應(yīng)受法律的統(tǒng)治，遵從法律。法治具有多層含義：根據(jù)十九世紀(jì)英國(guó)著名憲法學(xué)家戴雪1885年出版的《英憲精義》一書，謂法治含有三個(gè)觀念：第一、人人非經(jīng)法院依正常程序確定為違法者，不得加以處分；第二、無論何人，包括統(tǒng)治者在內(nèi)，皆應(yīng)受制于同一通常之法律與法院；第三、個(gè)人所享有之權(quán)利，乃系憲法之源，而非憲法所賜予。不是憲法賦予個(gè)人權(quán)利與自由，而是個(gè)人權(quán)利產(chǎn)生憲法。以后的論者表述雖不太一樣，但并未超出其基本精神。《牛津法律大辭典》認(rèn)為：法治“意指所有的權(quán)威機(jī)構(gòu)，立法、行政、司法及其它機(jī)構(gòu)都要服從于某些原則。這些原則一般被看作是表達(dá)了法律的各種特征，如正義的基本原則、道德原則、公平和合理訴訟程序的觀念，它含有對(duì)個(gè)人的至高無上的價(jià)值觀念和尊嚴(yán)的尊重。”在法治社會(huì)里，只有法律才最有權(quán)威，一切機(jī)構(gòu)和個(gè)人都要受法律的約束，也就是說，沒有任何個(gè)人或團(tuán)體能夠凌駕于法律之上。政府必須依照憲法和法律進(jìn)行統(tǒng)治，所有國(guó)家機(jī)關(guān)和政黨都必須嚴(yán)格地依據(jù)法律進(jìn)行活動(dòng)，不能有超越法律之上或法律以外的任何特權(quán)。政府對(duì)社會(huì)生活各個(gè)方面的管理，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、科學(xué)、技術(shù)、國(guó)防、環(huán)境以及對(duì)外關(guān)系，都要依據(jù)法治精神和法律規(guī)定去做。對(duì)于違反法律的行為，必須依法追究，給予懲處。同時(shí)，法治原則不僅確認(rèn)個(gè)人的公民權(quán)利和政治權(quán)利，而且要求建立使人格得以充分發(fā)展的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、教育和文化條件；不僅要對(duì)制止行政權(quán)的濫用提供法律保障，而且要使政府能有效地維護(hù)法律秩序，借以保證人們具有充分的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的生活條件；不僅要確保司法獨(dú)立和律師業(yè)自由，而且要努力實(shí)現(xiàn)司法公正，執(zhí)法公平，嚴(yán)格依法辦事。

根據(jù)法治原則，現(xiàn)代國(guó)家無不將憲法置于最高的法律地位，主張任何其他法律、國(guó)家機(jī)關(guān)和個(gè)人的行為都必須符合憲法，以此實(shí)現(xiàn)憲法和法律的最高權(quán)威，以有效地保護(hù)人的權(quán)利、人的自由和人的尊嚴(yán)，促進(jìn)人的全面發(fā)展；只有真正確立憲法和法律的最高權(quán)威，才能有效地限制惡政、壞政、專制、腐敗的滋長(zhǎng)，促進(jìn)社會(huì)的良性發(fā)展；只有真正確立憲法和法律的最高權(quán)威，才能建立和維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)秩序，使公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到保障，使公民的生活水平和生活質(zhì)量得以不斷提高。在不尊重憲法和法律的權(quán)威、權(quán)力大于法律的社會(huì)里，即使有所謂的成文憲法，有各種名目的法律條文，也不可能實(shí)行真正的憲政；在這樣的社會(huì)里，憲法和法律條文實(shí)際上成為形同虛設(shè)、有名無實(shí)的奢侈品。

憲政民主要求，法治不僅要具有形式的合理性，而且要具有價(jià)值的合理性。所謂價(jià)值的合理性，指的是體現(xiàn)在憲法和法律之中的價(jià)值觀念應(yīng)該符合社會(huì)正義的準(zhǔn)則。自近代資產(chǎn)階級(jí)革命以來，自由、平等、安全、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等個(gè)人權(quán)利一直是人們追求的價(jià)值目標(biāo)。所以，價(jià)值的合理性就是指法治必須要把上述權(quán)利作為最終極保護(hù)對(duì)象。也就是說，對(duì)公民個(gè)人合法權(quán)利的維護(hù)是法律的終極追求。法治還有一些具體的內(nèi)容：如以普遍有效的法律作為社會(huì)控制的主要方式；國(guó)家權(quán)力和政府必須置于法律的嚴(yán)格制約之下；具有獨(dú)立的法院及其它司法制度的綜合系統(tǒng)；較為成熟的開業(yè)律師界；中立的法學(xué)家和法律學(xué)者團(tuán)體；各種法律制定、修改和廢止的程序以及完整的和技術(shù)性的法律知識(shí)體系等等。

控權(quán)原則

憲政民主基于保護(hù)民主和人權(quán)的基本立場(chǎng)，特別警惕政治權(quán)力的動(dòng)向，尤其是集中掌握政治權(quán)力的政府的動(dòng)向。為了防止與制止濫用權(quán)力損害權(quán)利和以權(quán)謀私的現(xiàn)象出現(xiàn)，憲政民主的另一個(gè)基本原則就是控權(quán)原則。憲法不僅是一種最高權(quán)力，而且是一種對(duì)政府加以控制的法律。英國(guó)亨利三世統(tǒng)治時(shí)期的王座法院大法官布雷克頓有一句名言“法是對(duì)權(quán)力的約束”。憲政民主政體就是控權(quán)政體，“憲政既有限政府”。

憲政民主的理論淵源之一就是對(duì)人性的預(yù)設(shè)：人性是不完善的，有自私和濫用權(quán)力的傾向。美國(guó)憲法的創(chuàng)制者在他們的文集中寫道：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。．．．．．．毫無疑問，依靠人民是對(duì)政府的主要控制；但是經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)人們，必須有輔助性的預(yù)防措施。”因而憲政主義警告人們不要盲目相信政治家，而要使他們受制于憲法和公民的憲法權(quán)力，以降低政治風(fēng)險(xiǎn)。憲政就是基于對(duì)人性弱點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，通過法律化的政治程序，來限定和鉗制政治權(quán)力的公共規(guī)則和制度。因此，要使全體公民明白：政府的權(quán)力是有限的，政府的權(quán)力只限于憲法和法律明確賦予的范圍，憲法和法律無明確規(guī)定的權(quán)力，政府絕對(duì)不可以行使，否則就是越權(quán)、違法、違憲。

與以法限政和有限政府緊密關(guān)聯(lián)的一組控權(quán)方法就是分權(quán)與制衡。分權(quán)與制衡的思想，可以追朔到古希臘和古羅馬時(shí)代。亞里士多德在他的經(jīng)典之作《政治學(xué)》中最先提出國(guó)家政體的職能應(yīng)分為議事職能、行政職能和審判職能。到了十七、十八世紀(jì)，分權(quán)與制衡的思想作為資產(chǎn)階級(jí)革命的理論武器，被洛克、孟德斯鳩等人發(fā)展為“三權(quán)分立”和權(quán)力制衡的理論。孟德斯鳩從為法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命提供政治綱領(lǐng)和政權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方案的目的出發(fā)，在肯定立法權(quán)和行政權(quán)的同時(shí)，第一次肯定了司法權(quán)在國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)中的獨(dú)立地位。隨著資產(chǎn)階級(jí)革命的勝利，各資本主義國(guó)家憲法均以不同形式確立了三權(quán)分立和權(quán)力制衡原則。盡管在本世紀(jì)三十年代以來，在以美國(guó)為代表的總統(tǒng)制共和國(guó)中，行政權(quán)力出現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢(shì)，使三權(quán)分立、互相制衡的理論受到挑戰(zhàn)。但是，分權(quán)與制衡的原理在現(xiàn)代憲政民主國(guó)家仍受到普遍的信奉與遵循，發(fā)揮著難以替代的有效功能?？傊瑸榱朔乐箼?quán)力過于集中和被人濫用，就必須以憲法和法制控制和約束權(quán)力，保持一種有利于社會(huì)生態(tài)良性發(fā)展的動(dòng)態(tài)法權(quán)平衡。

3中國(guó)共產(chǎn)黨在歷史上曾積極主張實(shí)行憲政民主

中國(guó)共產(chǎn)黨的創(chuàng)始人之一李大釗早在1916年發(fā)表的《憲法與思想自由》中就提出：“憲法上之自由，為立憲國(guó)民生存必需之要求；無憲法上之自由，則無立憲國(guó)民生存之價(jià)值。”李大釗還在1922年與蔡元培、陶行知、梁漱溟、丁文江等15名著名學(xué)者共同發(fā)表《我們的政治主張》，要求在中國(guó)建立一個(gè)“憲政的政府”。

毛澤東在1940年專門著有《新民主主義的憲政》，指出“中國(guó)缺少的東西很多，但是主要的就是少了兩件東西：一件是獨(dú)立，一件是民主。這兩件東西少了一件，中國(guó)的事情就辦不好。”“憲政是什么呢？就是民主的政治?！薄罢嬲膽椪Q不是容易到手的，是要經(jīng)過斗爭(zhēng)才能取得的?！?/p>

周恩來1944年9月4日代表中共中央致電在重慶與國(guó)民黨會(huì)談的林伯渠、王若飛，指出：“目前我黨向國(guó)民黨及國(guó)內(nèi)外提出改組政府主張，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。其方案為要求國(guó)民政府立即召集各黨各派各軍各地方政府各民眾團(tuán)體代表開國(guó)事會(huì)議，改組中央政府，廢除一黨統(tǒng)治，然后由新政府召開國(guó)民大會(huì)，實(shí)施憲政，．．．．．．。”

胡繩主編的《中國(guó)共產(chǎn)黨的七十年》一書記載：1944年1、2月間，“黃炎培在重慶召開民主憲政問題座談會(huì)，提出要求實(shí)行約法、尊重人民自由、刷新政治、革除弊端、全民動(dòng)員、武裝人民等十項(xiàng)主張，得到全國(guó)各界人士的響應(yīng)。中共中央決定參加憲政運(yùn)動(dòng)，要求共產(chǎn)黨員在憲政運(yùn)動(dòng)中，團(tuán)結(jié)一切民主分子，達(dá)到戰(zhàn)勝日本侵略、建立民主國(guó)家的目的?！?/p>

中國(guó)共產(chǎn)黨取得政權(quán)后不久就在1954年領(lǐng)導(dǎo)制定了《中華人民共和國(guó)憲法》，史稱“五四憲法”。“五四憲法”在一定程度上吸收了各國(guó)憲法的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然在那時(shí)的國(guó)際環(huán)境下主要是受到蘇聯(lián)的影響。在憲法條文中對(duì)我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)和公民的基本權(quán)利義務(wù)作出了明確的規(guī)定，為以后的憲法修訂奠定了基礎(chǔ)。在討論“五四憲法”草案的時(shí)候，毛澤東曾在中央人民政府委員會(huì)第三十次會(huì)議上發(fā)表講話說：“講到憲法，資產(chǎn)階級(jí)是先行的。英國(guó)也好，法國(guó)也好，美國(guó)也好，資產(chǎn)階級(jí)都有過革命時(shí)期，憲法就是他們?cè)谀莻€(gè)時(shí)候搞起來的。我們對(duì)資產(chǎn)階級(jí)民主不能一筆抹殺，說他們的憲法在歷史上沒地位。”[10]只不過毛在講過之后，就把它置之腦后了。

二、為什么要在中國(guó)實(shí)行憲政民主

既然憲政民主是這么一個(gè)好的東西，而且中國(guó)共產(chǎn)黨人又曾長(zhǎng)期追求過它，為什么近幾十年很難看到他那剛健的身影？也很少聽到他的美妙的聲音？以至于有人一提到他就談虎色變，風(fēng)聲鶴唳。考察其原因，乃是由于1957年反右運(yùn)動(dòng)以后，左的思潮長(zhǎng)期在國(guó)家政治生活中占據(jù)主導(dǎo)地位，“和尚打傘，無發(fā)無天”，連法律都被踩在腳下，政治學(xué)和法學(xué)都被取消了，還有誰敢提倡憲政民主呢？改革開放以來，人們的思想逐漸解放，民主與法制的地位得到重新確認(rèn)，政治學(xué)和法學(xué)也得到恢復(fù)，但憲政的命運(yùn)卻歷經(jīng)坎坷，屢屢被當(dāng)作“資產(chǎn)階級(jí)自由化”遭受非難，使人們心存忌憚。久而久之，遂使得大多數(shù)人對(duì)憲政感覺生疏、隔膜與困惑。九十年代以來，這一情況已有所改善。1992年，為紀(jì)念1982年憲法頒布十周年，國(guó)內(nèi)的一些知名的憲法學(xué)家編撰了一本紀(jì)念文集，書名就叫做《民主憲政十年》，對(duì)行憲十年進(jìn)行了理論上的回顧與總結(jié)。九十年代下半期，國(guó)內(nèi)陸續(xù)出版了一大批介紹憲政民主的書籍，如《憲政譯叢》、《公共論叢》、《公共譯叢》以及民主化方面的叢書，既起到了傳播憲政民主基本知識(shí)的作用，又重新引起了人們對(duì)憲政問題的重視。

人們開始思考：今天的中國(guó)是否需要憲政民主？為什么要在中國(guó)實(shí)行憲政民主？中國(guó)不搞憲政民主行不行？這里實(shí)際上就是提出了一個(gè)中國(guó)特色的憲政民主的意義何在的問題？不弄清這個(gè)問題，就不可能把政治體制改革的總體目標(biāo)定位于建立中國(guó)特色的憲政民主政體，也難以在政治體制改革的大方向上建立正確的共識(shí)。我們的研究表明，在我國(guó)實(shí)行憲政民主至少具有以下幾個(gè)方面的重要意義：

2、1實(shí)行憲政民主是一條極其重要的歷史經(jīng)驗(yàn)

中外歷史都以極為慘痛的經(jīng)歷告訴人們，不受制約的權(quán)力即絕對(duì)權(quán)力是非?？膳碌膼耗?，它一旦沖出魔瓶，就會(huì)給人類帶來巨大的傷害和災(zāi)難。這方面的例證在人類歷史上比比皆是。歐洲中世紀(jì)的宗教裁判所就擁有至高無上的絕對(duì)權(quán)力，在長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)世紀(jì)的歷史中，它一直以鎮(zhèn)壓“異端”或“異端嫌疑者”為名，瘋狂地迫害一些思想家、科學(xué)家、宗教改革家和異己人士。據(jù)統(tǒng)計(jì)僅西班牙的宗教裁判所在1483-1820年間就迫害了30余萬人，其中以火刑處死的多達(dá)10余萬人。德、意、日三國(guó)法西斯主義專政時(shí)期，絕對(duì)權(quán)力濫施淫威，不僅在本國(guó)國(guó)內(nèi)施行殘暴的統(tǒng)治，虐殺無辜；還悍然發(fā)動(dòng)了人類歷史上最為野蠻的戰(zhàn)爭(zhēng)--第二次世界大戰(zhàn)，使幾千萬人的生命慘遭荼毒。我國(guó)在60、70年代曾經(jīng)歷過長(zhǎng)達(dá)十余年的“文革”大浩劫，對(duì)政治領(lǐng)袖的個(gè)人崇拜釀成新式的封建迷信，個(gè)人權(quán)威異化為不容置疑的絕對(duì)權(quán)力，結(jié)果使民主與法制遭到踐踏，上至國(guó)家主席、下至黎民百姓無不深受其害，造成社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化大倒退，國(guó)家元?dú)獯髠?。?yán)酷的歷史事實(shí)教育了人們：對(duì)待權(quán)力，不能心存任何天真爛漫的幻想，更不可放任自流；而必須花大氣力建立一種能有效地控制權(quán)力的制度安排，建立一道阻止權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗、權(quán)力侵犯公民權(quán)利的堅(jiān)固屏障。這種制度安排和屏障就是憲政民主的主張，把“德先生”和“李先生”請(qǐng)來幫忙，以憲法和法制約束權(quán)力，以憲政來限政。

除此之外，還有沒有什么別的方法可以不用實(shí)行憲政民主就能防止出現(xiàn)惡政、暴政呢？比如象古希臘的柏拉圖提出的讓聰慧睿智的哲學(xué)家執(zhí)掌政權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，實(shí)現(xiàn)理想政體；比如象胡適等人在二十年代初提出的建立“好人政府”以消除貪污和以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象。我們不否認(rèn)上述主張的良善動(dòng)機(jī)和濟(jì)世情懷，然而，無數(shù)歷史事實(shí)告訴我們，僅僅依靠統(tǒng)治者的聰明智識(shí)和道德自律是不可能保障政治清明和社會(huì)公正的。非憲政民主的方法要么是“人在政存，人亡政息”；要么是“善始者眾，克終者寡”；要么是“仁政其名，暴虐其實(shí)”；總之，是靠不住的，是烏托邦式的幻想。文明社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)表明：只有在憲政民主的體制架構(gòu)中，在全社會(huì)確立憲法與法制的權(quán)威，施行法治，對(duì)權(quán)力的使用作出明確的規(guī)范，對(duì)掌握權(quán)力的人進(jìn)行制度化、法制化的監(jiān)督與制約，才能有效地防止權(quán)力異化，切實(shí)地保障人權(quán)和人的自由。

2、2實(shí)行憲政民主是人民主權(quán)與人民的根本利益的制度保證

憲政民主理論特別強(qiáng)調(diào)：人民是國(guó)家的主人，是國(guó)家主權(quán)的來源。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員不論職位高低，都是人民的公仆。我國(guó)現(xiàn)行憲法也規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！敝袊?guó)共產(chǎn)黨的黨章開篇即寫著：中國(guó)共產(chǎn)黨“是中國(guó)各族人民利益的忠實(shí)代表?！苯瓭擅窨倳浺蔡岢觯褐袊?guó)共產(chǎn)黨要始終代表中國(guó)人民的根本利益。人民是我國(guó)一切權(quán)力的來源；為人民服務(wù)、代表人民的根本利益是中國(guó)共產(chǎn)黨的立黨宗旨。但是，上述原則如果只是停留在書面的規(guī)定和理論的表述上，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須要有制度方面的可靠保證。所幸的是，前人已經(jīng)發(fā)明出了一種能夠有效保障人民主權(quán)與根本利益的政治體制，這就是憲政民主政體。憲政民主政體從制度安排上，著重于對(duì)政治權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約，不允許有凌駕于憲法和法律之上的絕對(duì)權(quán)力的存在，在立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體及新聞媒介之間保持平衡，以切實(shí)地保證人民的權(quán)力和利益。在憲政民主政體下，人民能夠切實(shí)地享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)、創(chuàng)制權(quán)與復(fù)決權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)；能夠切實(shí)地享有各種經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、文化的權(quán)利；能夠切實(shí)地享有思想、信仰、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社的自由；能夠切實(shí)地享有個(gè)人財(cái)產(chǎn)包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)不受侵犯的權(quán)利、自由遷徒的權(quán)利和個(gè)人隱私不受侵犯的權(quán)利..．...。誰要是膽敢冒犯人民的權(quán)力、損害人民的利益，就會(huì)受到法律的追究、輿論的譴責(zé)和道義的聲討，上至總統(tǒng)，下至平民，概莫能外。因此，實(shí)行憲政民主，是完全符合全中國(guó)人民的根本利益的，是人民權(quán)利在制度層面的堅(jiān)實(shí)保障。憲政民主的對(duì)立面是專制獨(dú)裁，是凌駕于人民和法律之上的絕對(duì)權(quán)力。專制獨(dú)裁即不受任何制約的絕對(duì)權(quán)力，其視人民如草芥，視法律如敝履，為所欲為，予求予取，專橫霸道，禍國(guó)殃民。在專制獨(dú)裁政體的統(tǒng)治下，人民成為統(tǒng)治者的奴仆，連一般權(quán)益都得不到保障，哪里還有“根本利益”可言。顯然，在一個(gè)通過人民革命實(shí)現(xiàn)了人民主權(quán)的國(guó)家，實(shí)行憲政民主才是正確的歸宿。

2、3實(shí)行憲政民主是人類文明主流的政治體現(xiàn)。

人類社會(huì)在其幾千年的文明史中提煉出了一些帶有普適性的價(jià)值準(zhǔn)則，諸如自由、人權(quán)、公平、正義、和平等。這些基本價(jià)值是人類文明進(jìn)步的成果，成為建構(gòu)國(guó)際法體系的價(jià)值基礎(chǔ)，并構(gòu)成了人類文明的主流，或稱主流文明。憲政民主就是人類文明主流的政治體現(xiàn)。因?yàn)閼椪裰髡凭褪腔诒Ｗo(hù)自由、人權(quán)、公平、正義等人類的基本價(jià)值而設(shè)計(jì)出來的政治制度，是一種合乎人類理性要求、著眼于人性與人權(quán)的制度安排。只有實(shí)行憲政民主，才能有效地保障人權(quán)與人的自由、才能實(shí)現(xiàn)公平與正義。而不搞憲政民主，自由、人權(quán)、公平、正義就沒有保障，就會(huì)背離人類文明主流。

聯(lián)合國(guó)成立以來，發(fā)表了許多重要宣言，通過了一系列國(guó)際公約，特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)人權(quán)和人的自由，維護(hù)國(guó)際社會(huì)的公正秩序?！堵?lián)合國(guó)憲章》中寫道：“重申對(duì)基本人權(quán)、人格尊嚴(yán)與價(jià)值、男女平等權(quán)利及大小各國(guó)平等權(quán)利的信念?！薄耙愿蟮淖杂纱龠M(jìn)社會(huì)進(jìn)步和生活水準(zhǔn)的改善。”我國(guó)政府已經(jīng)簽署了大部分有關(guān)人權(quán)方面的國(guó)際公約，特別是《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》，并承諾切實(shí)履行公約規(guī)定的內(nèi)容。我國(guó)作為聯(lián)合國(guó)的常任理事國(guó)，理應(yīng)在人權(quán)事務(wù)方面承擔(dān)更大的責(zé)任。近些年來，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，國(guó)際社會(huì)對(duì)于各國(guó)人權(quán)、自由的狀況愈來愈關(guān)注，自由、人權(quán)、公平、正義等基本價(jià)值愈來愈成為人類社會(huì)的共同追求。這種發(fā)展趨勢(shì)要求我們徹底拋棄冷戰(zhàn)時(shí)期形成的舊的政治思維，自覺地融入人類文明的主流之中。與之相匹配，在國(guó)內(nèi)政治體制方面，也要進(jìn)行相應(yīng)的改革，努力建設(shè)憲政民主政制。這樣做的話，一定會(huì)大大提升中國(guó)的國(guó)際地位和國(guó)際形象，并為中國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展贏得更多的寶貴資源。

我國(guó)不久就要加入WTO，面對(duì)撲面而來的全球化浪潮和“新經(jīng)濟(jì)”時(shí)代的到來，我們決不可能置身事外，而必須加快解決體制問題和制度創(chuàng)新的步伐，盡快融入國(guó)際主流社會(huì)。加入WTO意味著我們要按照國(guó)際主流社會(huì)共同制定的自由貿(mào)易規(guī)則辦事，為此就要改變我國(guó)現(xiàn)行的各種與之不相符合的規(guī)章制度、包括法律，加快實(shí)現(xiàn)從人治社會(huì)向法治社會(huì)的轉(zhuǎn)變。否則的話，就必然會(huì)在經(jīng)濟(jì)全球化與激烈的國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中處于被動(dòng)地位，與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距越拉越大。要想避免這種不利局面，只有加快政治改革的步伐，在建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的同時(shí)建設(shè)憲政民主政制。以信息化為代表的“新經(jīng)濟(jì)”時(shí)代，則要求給人以更多的自由，從而為人的潛能與創(chuàng)造性的充分發(fā)揮提供良好的環(huán)境。對(duì)于新經(jīng)濟(jì)來說，有三個(gè)方面的自由必須要保證：即信息更自由的流動(dòng)，人才更自由的流動(dòng)，知識(shí)更自由的流動(dòng)。這三者加在一起構(gòu)成資本更自由的流動(dòng)，資本流動(dòng)的越快，增值的速度就越快，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力就越強(qiáng)。如果新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的政治體制不能滿足這一要求的話，那么“新經(jīng)濟(jì)”是不可能成功的。新經(jīng)濟(jì)時(shí)代的很多產(chǎn)業(yè)，最重要的生產(chǎn)要素是人的創(chuàng)造性，而人的創(chuàng)造性與一個(gè)制度提供給他的自由空間是相關(guān)的。所以說一種制度能給人帶來多大的自由，這是對(duì)新經(jīng)濟(jì)來說最為重要的東西。從這種意義上說，我國(guó)要想抓住這一難得的歷史機(jī)遇，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，保持經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，最重要的就是對(duì)人的創(chuàng)造性的解放，通過改革開放和一系列制度創(chuàng)新，消除體制壁壘，降低制度成本，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供廣闊的空間，注入新的活力。因此，推進(jìn)政治體制改革，建立憲政民主政體，保障人權(quán)、產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供制度支撐，應(yīng)成為中國(guó)今后20年和更長(zhǎng)時(shí)期的政治主題。

2、4實(shí)行憲政民主是消除權(quán)力腐敗的需要

腐敗就是利用公共權(quán)力謀取私利，即人們通常講的“以權(quán)謀私”。如上所述，公共權(quán)力來自人民，屬于人民，本應(yīng)被用來服務(wù)于人民；為什么反倒會(huì)被用來損害公眾的利益和謀取私利呢？這既與人性中的弱點(diǎn)有關(guān)，更與權(quán)力的特點(diǎn)和制度的缺失有關(guān)。英國(guó)十八世紀(jì)的歷史學(xué)家阿克頓有一句名言：“權(quán)力傾向于腐敗，絕對(duì)權(quán)力意味著絕對(duì)腐敗?！睓?quán)力可以很容易地給掌握權(quán)力的人帶來各種好處，從這個(gè)意義上說，它具有某種腐蝕性；而不受制約的絕對(duì)權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致腐敗。

毋庸諱言，我們社會(huì)中的腐敗現(xiàn)象已經(jīng)發(fā)展到了十分嚴(yán)重的程度。據(jù)官方公布的資料，1982年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈呢澪圪V賂瀆職案件為6381件，查處縣團(tuán)級(jí)干部29人，廳局級(jí)干部2人，涉案金額2170萬元。而1999年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹樨澪圪V賂瀆職等職務(wù)犯罪案件近4萬件，查辦縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部2100多人。而據(jù)中紀(jì)委公布的資料，1999年因貪污腐敗等各類案件受到查處的縣級(jí)干部為4092人，地級(jí)干部327人，省級(jí)干部17人，涉案金額達(dá)數(shù)百億元。這些數(shù)字分別是1982年的6倍、141倍、163倍、1000多倍，增長(zhǎng)的幅度十分驚人。今年以來查辦的大案要案更為令人震驚，僅查實(shí)的前全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)成克杰的貪污受賄金額就達(dá)4000多萬元；而廈門遠(yuǎn)華集團(tuán)的違法案件涉案金額更高達(dá)800億元，涉及的中高級(jí)干部人數(shù)之多為前所未有。如果照這樣的速度腐敗下去，共產(chǎn)黨就會(huì)愈來愈脫離廣大人民群眾，甚至逐步走向自己的反面，最終會(huì)導(dǎo)致“亡黨亡國(guó)”。黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)此是有清醒認(rèn)識(shí)的，并為制止腐敗的蔓延作出了不少努力，近年來每年都要出臺(tái)一些新的反腐敗的文件和舉措，但收效仍不夠顯著，大案要案仍然呈現(xiàn)出上升的勢(shì)頭。

因此，需要認(rèn)真加以思考的是：腐敗現(xiàn)象為什么會(huì)屢禁不止、反而愈演愈烈呢？答案其實(shí)并不復(fù)雜。我們?cè)跈z察機(jī)關(guān)對(duì)貪污受賄的腐敗官員的起訴書中屢屢看到這樣的內(nèi)容：“不受制約的權(quán)力是產(chǎn)生腐敗的根本原因”。山東省泰安市前市委書記胡建學(xué)說過一句話，可以作為佐證。他的原話是：“官做到我們這一級(jí)，就沒人能監(jiān)督了?！痹囅胍幌拢喝绻覀儗?duì)權(quán)力有硬性的制度約束的話？如果我們的民主建設(shè)、輿論監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法制約、社會(huì)監(jiān)督能夠到位的話，腐敗還能夠象現(xiàn)在這樣猖獗嗎？

問題很清楚：如果不在建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的同時(shí)，進(jìn)行相應(yīng)的政治體制改革，建設(shè)憲政民主政制，對(duì)權(quán)力給予必要的制約；那么，不僅不能從根本上鏟除滋生腐敗現(xiàn)象的溫床，還會(huì)使人民和國(guó)家付出極為慘重的代價(jià)，甚至使改革取得的成果付之東流。

2、5實(shí)行憲政民主有利于國(guó)家長(zhǎng)治久安

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，人口居世界第一，國(guó)土為世界第三，而人均資源則非常不足，70%以上的人口生活在農(nóng)村，教育、科學(xué)、技術(shù)和文化從總體上來講也處于落后水平。在這樣的一種條件下進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，既要大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，提高人民的生活水平；又要進(jìn)行改革開放，掃除前進(jìn)道路上的障礙；又要盡可能地保持社會(huì)秩序和社會(huì)治安，確實(shí)非常不易。對(duì)于執(zhí)政黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人來說，是一個(gè)十分嚴(yán)峻的考驗(yàn)。就好像在驚濤駭浪中駕駛著一艘巨船，前面布滿激流暗礁，搞得不好就會(huì)傾覆。面對(duì)這樣的局面，在政治體制上有兩種截然不同的選擇：一種是專制加暴力，即所謂的威權(quán)主義政制；一種是民主加法治，也就是憲政民主政制。前一個(gè)選擇是一種傳統(tǒng)的非現(xiàn)代的方式，它是依靠國(guó)家統(tǒng)治機(jī)器的強(qiáng)制力來迫使人們服從，以維護(hù)統(tǒng)治秩序；如果有人持有不同意見，那就進(jìn)行壓制；如果膽敢反抗，就動(dòng)用暴力機(jī)關(guān)進(jìn)行鎮(zhèn)壓。中國(guó)自古以來都是這么做的，所以說這是一種很傳統(tǒng)的統(tǒng)治方式。在歷史上，這種統(tǒng)治方式一般來說還是很奏效的。但是到了現(xiàn)代，這種統(tǒng)治方式越來越困難了。根本原因在于歷史進(jìn)步了，人民的觀念發(fā)生了根本的變化，如果還是沿用傳統(tǒng)的統(tǒng)治方式就會(huì)越來越不靈通了。歷史上的專制統(tǒng)治是以推行愚民政策為基礎(chǔ)的，老百姓普遍文化水平低，信息非常閉塞，又分散在鄉(xiāng)村，只要有飯吃，就很容易統(tǒng)治。到了現(xiàn)代就不一樣了，老百姓變成了公民，又普遍受到現(xiàn)代教育，信息越來越發(fā)達(dá)，生活在城市里的人越來越多，人們?cè)絹碓阶⒅刈陨淼臋?quán)利，不再滿足于有飯吃就行了；這時(shí)若再沿用舊的統(tǒng)治方法，就顯得比較過時(shí)了。就好像駕駛的船更新了，船員和乘客也變了，再按照老的方法駕駛肯定是行不通的。

在這種情況下應(yīng)該怎么辦呢？不必?fù)?dān)心！人類是萬物之靈長(zhǎng)，只要社會(huì)提出了問題，人類總能找出解決問題的辦法。在與現(xiàn)代社會(huì)相對(duì)應(yīng)的治國(guó)方式上，人類創(chuàng)造了民主、法治和憲政，并把它們?nèi)诤显谝黄?，是為“憲政民主”。這種政制與現(xiàn)代公民社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)十分契合，它通過民主在國(guó)家與公民社會(huì)之間建立起自愿和互利的社會(huì)契約，通過法治建立與維護(hù)新型的社會(huì)秩序，通過憲政控制政治權(quán)力、保障公民權(quán)利、增進(jìn)公共福利。由于這種政制適應(yīng)歷史發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的需要，所以為越來越多的國(guó)家所采納。冷戰(zhàn)時(shí)期的社會(huì)主義陣營(yíng)的絕大多數(shù)國(guó)家都已經(jīng)或者正在走上憲政民主道路，我們的亞洲近鄰如韓國(guó)、泰國(guó)、印尼、菲律賓包括柬埔寨、還有非洲大國(guó)——南非等都已相繼建立了憲政民主政體。今年9月24日，我國(guó)的友邦南斯拉夫也通過大選建立了憲政民主政體。

中國(guó)民主革命的偉大先行者孫中山早在本世紀(jì)初就提出：要從軍政、訓(xùn)政過渡到憲政，以建立憲政民主政體為政治革命的最高目標(biāo)。今天，我們國(guó)家的最高領(lǐng)導(dǎo)層已經(jīng)認(rèn)識(shí)到實(shí)行民主與法治的重要性，并且在努力地付諸實(shí)踐；只需再進(jìn)一步，采行憲政，就可望和平地實(shí)現(xiàn)政制轉(zhuǎn)型。這對(duì)于國(guó)家的政治現(xiàn)代化和長(zhǎng)治久安以及完成和平統(tǒng)一大業(yè)，都具有決定性的意義！

因此，實(shí)現(xiàn)憲政民主應(yīng)成為我國(guó)政治體制改革的基本目標(biāo)。

三、中國(guó)特色的憲政民主的基本架構(gòu)

綜上所述，實(shí)行憲政民主乃人民的根本利益之所系，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系之所需，國(guó)家長(zhǎng)治久安之所倚，人心之所向，大勢(shì)之所趨。早行早受益，晚行則危矣！前車之鑒，后世之師。當(dāng)然，我們?cè)诒緢?bào)告開篇就提到“路徑依賴”理論，我國(guó)的歷史、文化、傳統(tǒng)及現(xiàn)實(shí)情況都與西方國(guó)家有很大不同，不能照搬西方國(guó)家的政治架構(gòu)。正確的態(tài)度應(yīng)該是：以開放的心態(tài)在善于學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際果敢地進(jìn)行制度創(chuàng)新，興利除弊，努力建設(shè)具有中國(guó)特色的憲政民主的政治體制。

要建設(shè)中國(guó)特色的憲政民主，就必須大力推進(jìn)政治體制改革。鄧小平在1986年9月3日會(huì)見日本公明黨委員長(zhǎng)竹入義勝時(shí)指出：“我們提出改革時(shí)，就包括政治體制改革?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)，就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個(gè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)?！盵11]鄧小平甚至將政治體制改革提到關(guān)系整個(gè)改革成敗的高度。他說：“只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通，因?yàn)槭紫扔龅饺说恼系K。事情要人來做，你提倡放權(quán)，他那里收權(quán)，你有什么辦法？從這個(gè)角度講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制改革?！盵12]只有通過堅(jiān)持不懈地進(jìn)行政治體制改革，才能從根本上解決現(xiàn)行體制存在的弊病，才能搭建起中國(guó)特色的憲政民主的基本架構(gòu)。

與此同時(shí)，還必須進(jìn)一步解放思想，破除阻礙政治改革與制度創(chuàng)新的陳腐觀念。改革就是根據(jù)新的形勢(shì)、新的情況做出新的選擇，就是做前人沒有做過的事。這也不能想，那也不能做，還搞什么改革？所以不應(yīng)人為地設(shè)置“地雷陣”，更不能搞新的“凡是”。只要是符合鄧小平提出的“三個(gè)有利于”的精神，就應(yīng)允許討論、允許研究、允許試驗(yàn)、允許改革。

以下，我們就本著上述精神從八個(gè)方面探討政治改革、制度創(chuàng)新與中國(guó)特色的憲政民主的基本架構(gòu)。

3、1人民代表大會(huì)制度的改革

人民代表大會(huì)制度是我們國(guó)家的一項(xiàng)根本政治制度?，F(xiàn)行憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?！薄叭珖?guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)?！比嗣翊泶髸?huì)由選民定期選舉產(chǎn)生，人民委托人大產(chǎn)生國(guó)家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)對(duì)人大負(fù)責(zé)。從1954年召開第一屆“全國(guó)人民代表大會(huì)”至今已有將近50年的時(shí)間了。在這段時(shí)間里，憲法經(jīng)歷了多次改制與修改，而人代會(huì)的基本架構(gòu)卻一直沿襲了下來。改革開放以來，人大在立法方面發(fā)揮了重要的作用，但是其自身構(gòu)造方面的缺陷也日漸突出，主要問題是：代表人數(shù)太多，導(dǎo)致會(huì)議成本很高，效率卻不高；代表非職業(yè)化、非專業(yè)化，因而嚴(yán)重影響到立法質(zhì)量；代表成份中官員占有較大比例，不利于人大發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)；代表的產(chǎn)生辦法不夠民主，造成一些代表的“代表意識(shí)”存在偏差，因而不能很好地履行自已的職責(zé)。產(chǎn)生這些問題的根源來自于對(duì)巴黎公社實(shí)行的“議行合一”原則和前蘇聯(lián)的蘇維埃代表大會(huì)制度的盲目仿效以及對(duì)議會(huì)民主制度的排斥。正如鄧小平所指出的：我們“原來的政治體制都是從蘇聯(lián)模式來的?？磥磉@個(gè)模式在蘇聯(lián)也不是很成功的。”[13]因此，十分有必要認(rèn)真反思人大制度的利弊得失，根據(jù)新形勢(shì)的需要與憲政民主原則對(duì)人大制度進(jìn)行重大改革，使之成為名副其實(shí)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和專門立法機(jī)關(guān)。人大制度的改革應(yīng)借鑒實(shí)行議會(huì)制國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，朝著縮減代表人數(shù)、實(shí)行代表的職業(yè)化與專業(yè)化、推廣代表的民主選舉、使代表的地位平等的方向邁進(jìn)。

首先，應(yīng)下決心縮減人大代表的人數(shù)。以全國(guó)人大為例：近3000人的代表名額應(yīng)縮減到500名左右。3000人的規(guī)模實(shí)在過于龐大，如果每一位代表在每次會(huì)議上發(fā)言30分鐘，那么，3000名代表的發(fā)言時(shí)間將超過半年。且每次會(huì)議期間，興師動(dòng)眾，交通管制，都要給市民帶來極大不便。且人愈多，則開支愈大，層次愈多，效率愈低?？s減到500人左右，規(guī)模縮小了5/6，有助于使工作效率大為提高，并為許多問題的解決創(chuàng)造了前提條件。

其次，實(shí)行人大代表的職業(yè)化與專業(yè)化?，F(xiàn)在的人大代表絕大多數(shù)是兼職的，要么是各方各面的領(lǐng)導(dǎo)干部；要么是各行各業(yè)的先進(jìn)模范；真正熟悉法律的反倒很少。人大代表兼職化，勢(shì)必造成“代表”心有旁騖，難以兼顧。這種狀況實(shí)在不利于人大發(fā)揮自身的職能，亟需加以改革。尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部兼任人大代表，弊病更大，既忙于會(huì)議，使本職工作受到影響；又身兼執(zhí)行與監(jiān)督，使監(jiān)督形同虛設(shè)。況且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，立法的任務(wù)愈來愈重，對(duì)人大代表的素質(zhì)要求也愈來愈高，兼職化與非專業(yè)化會(huì)造成人大代表難以勝任人大工作的需要，并使立法職能向行政機(jī)關(guān)傾斜，降低人大在國(guó)家政治生活中的地位和作用。因此，亟需實(shí)行人大代表的職業(yè)化、專業(yè)化與“議行分開”，人大代表不再允許兼職，一經(jīng)當(dāng)選就須辭去原有職務(wù)，與原單位脫離關(guān)系，由國(guó)家發(fā)給津貼，全職從事人大工作。為降低改革的難度，可以考慮分步驟地實(shí)現(xiàn)人大代表的職業(yè)化，第一步先將代表的三分之一改為專職，以后待準(zhǔn)備充分再將另外的三分之二改為專職。與此同時(shí)，要增強(qiáng)代表素質(zhì)，改善代表構(gòu)成，提高代表的專業(yè)化水平。

再次，實(shí)行全國(guó)人大代表的直接選舉。制定《全國(guó)人大代表選舉法》，將全國(guó)按地域和人口劃分為若干個(gè)選區(qū)，在規(guī)定的時(shí)間由各個(gè)選區(qū)的選民采用直接選舉的方式選舉產(chǎn)生全國(guó)人大代表。如果以每300萬人選出1名人大代表計(jì)算，則全國(guó)13億人將產(chǎn)生出430多名人大代表。人口少的選區(qū)，如西藏、新疆、寧夏等地的選區(qū)，可給予一定照顧，規(guī)定每個(gè)選區(qū)至少選出5名全國(guó)人大代表。人口多的省份如河南、山東、四川可劃分為若干個(gè)選區(qū)。這樣，全國(guó)即可選出大約450—500名人大代表。全國(guó)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，將會(huì)密切代表與選民之間的關(guān)系，增強(qiáng)代表的歸屬感、使命感與責(zé)任感，加強(qiáng)人大的民意基礎(chǔ)，使人大成為名副其實(shí)的“人民代表大會(huì)”。

人大代表人數(shù)縮減，并且實(shí)行職業(yè)化與專業(yè)化后，可以保留與調(diào)整各專業(yè)委員會(huì)，但不再需要設(shè)立常委會(huì)，開會(huì)期間也無須設(shè)立主席團(tuán)。這樣才能做到經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生的人大代表地位平等化。會(huì)議期間也不再成立“代表團(tuán)”與“代表小組”，不再召開“代表團(tuán)會(huì)議”與“代表小組會(huì)議”。全國(guó)人大會(huì)議由會(huì)議選舉的議長(zhǎng)主持，第一名代表都有平等的發(fā)言權(quán)，發(fā)言次序由會(huì)議通過的議事規(guī)則規(guī)定。同時(shí)，人大應(yīng)改為長(zhǎng)會(huì)期制，每年兩次例會(huì)，每次例會(huì)的會(huì)期不少于3個(gè)月。會(huì)后人大代表可回到本選區(qū)聽取選民意見，或到全國(guó)各地視察、調(diào)研，履行監(jiān)督職能。

如能漸次進(jìn)行上述改革，必將使人大的立法職能大為增強(qiáng)，使之在國(guó)家權(quán)力體系中的制衡作用得到有力提升，并最終成為憲政民主政制的主要支柱。

3、2政治協(xié)商會(huì)議制度的改革

我國(guó)現(xiàn)行的政治協(xié)商會(huì)議制度幾乎是與新中國(guó)同時(shí)誕生的。1949年9月召開第一屆政協(xié)的時(shí)候，全國(guó)人大還沒有成立。所以該次會(huì)議通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》成為新中國(guó)第一個(gè)憲法性文件。50多年來，歷經(jīng)風(fēng)風(fēng)雨雨，政協(xié)制度得以沿續(xù)下來，并且被載入憲法，說明自有其存在的價(jià)值。近些年來，全國(guó)政協(xié)有日趨活躍之勢(shì)，委員們對(duì)國(guó)家建設(shè)提出了不少好的提案，其中有一些被決策機(jī)關(guān)采納，收到了良好的成效。然而毋庸諱言，在許多人眼里，政協(xié)只不過是一所可有可無的“清談館”或者是一根“雞肋”；而且在實(shí)際生活中常常被用來安置離退下來的老干部，每年定期開開會(huì)，發(fā)發(fā)牢騷。處于這樣一種尷尬地位，恐怕是連政協(xié)機(jī)構(gòu)自身也不愿看到的。但是如果不賦予政協(xié)一定實(shí)在的職權(quán)，這種局面就難以改變，政協(xié)在國(guó)家政治生活中的地位和作用也難以提升。

我們認(rèn)為應(yīng)該為政治協(xié)商會(huì)議制度注入新的內(nèi)容，使其在憲政民主政制中享有獨(dú)立的地位。改革的辦法是賦予政協(xié)部分立法權(quán)，以使政協(xié)具有某種議會(huì)第二院的性質(zhì)。這樣改有許多好處：可以為人大分擔(dān)部份立法工作，協(xié)助人大更好地完成立法任務(wù)。使政協(xié)有職有權(quán)，從而充分發(fā)揮政協(xié)機(jī)構(gòu)與政治協(xié)商制度的作用?？梢允拐f(xié)更好地發(fā)揮監(jiān)督與制約的作用，有利于決策科學(xué)化、民主化和克服權(quán)力腐敗。有利于發(fā)揮各民主黨派與各界精英人士的參政作用，提高立法質(zhì)量。有利于進(jìn)行國(guó)際交往，等等。

關(guān)于賦予政協(xié)部分立法權(quán)的改革辦法，我們建議：依法定程序修改《憲法》和《立法法》，重新作出規(guī)定，賦予政協(xié)提出法律案的權(quán)限，交由全國(guó)人大審議；全國(guó)人大在進(jìn)行立法工作時(shí)，法律案在人大一讀后即交付全國(guó)政協(xié)會(huì)議審議；如果全國(guó)政協(xié)會(huì)議表決同意該項(xiàng)法案，則該項(xiàng)法案即可交還全國(guó)人大再審后以簡(jiǎn)單多數(shù)表決通過；如果全國(guó)政協(xié)會(huì)議否決了該項(xiàng)法案，則該項(xiàng)法案須經(jīng)全國(guó)人大代表超過三分之二多數(shù)通過方可生效。地方性立法也參照這一辦法依照修訂后的《立法法》進(jìn)行。這種辦法雖然在立法工作中增加了一道重要的程序，看似使立法工作更加復(fù)雜化了；但卻使立法工作更加民主、更加科學(xué)、更加符合憲政的要求。因?yàn)檎f(xié)是一具有憲法地位的重要政治組織，政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，政協(xié)的一項(xiàng)基本職能就是對(duì)國(guó)家大政方針展開討論，提出建議和批評(píng)。政協(xié)中聚集了一大批各民主黨派、無黨派民主人士、群眾團(tuán)體、少數(shù)民族、港澳臺(tái)地區(qū)、海外華僑和財(cái)經(jīng)界、科技界、教育界、文化界以及其他各界精英人士，可謂人才薈萃。而且政協(xié)與人大的關(guān)系一向密切，每年的例會(huì)都是在同一時(shí)間召開；自1985年起，就開始實(shí)行絕大多數(shù)提案由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳和全國(guó)政協(xié)辦公廳聯(lián)合交辦的方式進(jìn)行處理。

此外，政協(xié)委員的人數(shù)也太多，可參照改革后的人大規(guī)模將人數(shù)減下來。全國(guó)政協(xié)委員定員以不超過300人為宜，會(huì)期與人大相仿。

上述改革設(shè)想牽動(dòng)政體大局，涉及《憲法》、《立法法》和其它相關(guān)法律的修訂，必須慎重從事，通盤考慮。事先要進(jìn)行深入地調(diào)查研究，集思廣益，設(shè)計(jì)出周密方案，裨可實(shí)行。

3、3多黨合作制度的改革

多黨合作制度也是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。我國(guó)在建國(guó)以后就實(shí)行了多黨合作制度，并且組成了由各民主黨派和各界愛國(guó)人士參加的聯(lián)合政府。由于共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，很自然地成為聯(lián)合政府的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者。參加聯(lián)合政府的非中共人士在政府中所享有的職權(quán)不是選民而是共產(chǎn)黨給的，因而在聯(lián)合政府中中共和非中共人士雙方是主與賓的關(guān)系。這種聯(lián)合的基礎(chǔ)使非中共方面從一開始起就是共產(chǎn)黨的擁護(hù)者，而不是監(jiān)督制約中共的力量。雖然1956年毛澤東就中共與民主黨派的關(guān)系提出了“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”的方針，但這一方針很快就被1957年的反右運(yùn)動(dòng)所淹沒。大批民主黨派的代表人士成了右派分子后，他們的政治角色由與共產(chǎn)黨合作治國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)榻邮芄伯a(chǎn)黨批判，進(jìn)行自我改造，聯(lián)合政府沒有經(jīng)過任何協(xié)商就關(guān)上大門。于是，“互相監(jiān)督”變成了“一相監(jiān)督”?！拔母铩逼陂g民主黨派受到更猛烈的沖擊，民主黨派成員連身家都難自保，致使各民主黨派名存實(shí)亡?！拔母铩焙蟾髅裰鼽h派才逐步恢復(fù)，至1989年，中共制定了《堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的意見》，使民主黨派的地位重新得到確認(rèn)。1993年八屆人大一次會(huì)議通過憲法修正案：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展?！敝链耍裰鼽h派才有了合法性依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到建國(guó)50周年，全國(guó)8個(gè)民主黨派共有成員50余萬人，平均每個(gè)民主黨派6．25萬人，還趕不上中共黨員人數(shù)的零頭。這樣的狀況，使得多黨合作制度難以有效地發(fā)揮作用，更難以發(fā)揮對(duì)執(zhí)政黨、對(duì)政府的監(jiān)督功能。而50年來的歷史證明，共產(chǎn)黨不能受到包括民主黨派在內(nèi)的方方面面的切實(shí)有效的監(jiān)督無論對(duì)民主黨派、還是對(duì)共產(chǎn)黨以及對(duì)整個(gè)國(guó)家，都十分不利。

多黨合作制度的改革，首先是要建立“互相監(jiān)督”的制度。如果沒有“互相監(jiān)督”，多黨存在就毫無意義，最多是一種點(diǎn)綴。因此，有必要制定一部《監(jiān)督法》，使中共和民主黨派就如何互相監(jiān)督都有法可依。為落實(shí)憲法規(guī)定的多黨合作這一基本政治制度，還應(yīng)制定出內(nèi)容具體的《政黨法》和《參政法》，以規(guī)范和保證民主黨派在政治上、組織上和活動(dòng)上享有法律所賦予的獨(dú)立性，使中共和民主黨派的關(guān)系、各自的權(quán)利和義務(wù)以及組織、活動(dòng)、經(jīng)費(fèi)都能夠有法可依。在建立“互相監(jiān)督”制度方面，應(yīng)加強(qiáng)民主黨派所辦報(bào)刊媒體的輿論監(jiān)督功能，使民主黨派不要違心地一味唱頌歌，而應(yīng)對(duì)立法和重大政治決策提出自己的建設(shè)性意見，對(duì)貪污腐敗與社會(huì)上的各種不良現(xiàn)象進(jìn)行揭露和批評(píng)，這才是真正地幫助中共，真正地參政議政。

在立法的同時(shí)，應(yīng)注意加強(qiáng)民主黨派在決策科學(xué)化和民主化中的作用。近些年來，在這一方面已有所改進(jìn)，中共在作出重大決策的時(shí)候一般都要召開民主黨派負(fù)責(zé)人座談會(huì)通報(bào)情況，征求意見。但是仍有改進(jìn)的必要，就是征求意見應(yīng)該放在作出決策之前，而不是之后。如果民主黨派對(duì)某項(xiàng)重大決策提出不同意見，應(yīng)組織有關(guān)方面專家進(jìn)行詳細(xì)論證，分清利弊，然后再?zèng)Q定取舍。另外，就是在公務(wù)員制度和人事制度改革方面，應(yīng)專門制訂有關(guān)民主黨派人士在政府部門任職的條款，破除實(shí)際上存在的民主黨派成員只能在政府部門中擔(dān)任副職的陳規(guī)，形成公平競(jìng)聘的環(huán)境。

3、4政府體制改革

憲政民主理論認(rèn)為，為了保障社會(huì)的公共秩序，公民將管理公共事務(wù)的權(quán)力委托給公共權(quán)力機(jī)關(guān)，組成政府。建立政府的目的是為了保障社會(huì)的公共秩序、公正與自由，維護(hù)公民的各項(xiàng)正當(dāng)權(quán)益。因此，憲政民主體制中的政府應(yīng)該是一個(gè)有限政府，是一個(gè)守法、精干、高效、廉潔的政府。因此它的施政方針應(yīng)該是“小政府，大社會(huì)”。凡是能由社會(huì)去做的事一律由社會(huì)去做；社會(huì)承擔(dān)不了的公共管理與公益事業(yè)才由政府來做。

廣義的政府包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。狹義的政府特指國(guó)家行政機(jī)關(guān)。本報(bào)告研究的對(duì)象是后一種意義的政府，即專指國(guó)家行政機(jī)關(guān)。我國(guó)過去由于仿效蘇聯(lián)模式，實(shí)行高度中央集權(quán)的體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，體現(xiàn)在政府體制上，就是“大政府，小社會(huì)”。政府機(jī)構(gòu)愈來愈膨脹，政府官員愈來愈多，政府管的事也愈來愈龐雜；而社會(huì)則漸趨萎縮，功能低下。改革開放以來，政府體制隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入幾經(jīng)調(diào)整與改革，正在發(fā)生深刻地變化。特別是新一屆內(nèi)閣推行的政府體制改革，裁減機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員，轉(zhuǎn)變職能，依法行政，力度很大，政府已經(jīng)明顯變小。海外有學(xué)者評(píng)論：朱镕基新政府是中共建國(guó)以來最小的一屆政府。[14]所謂的“小”，不僅是指政府的規(guī)?？s小，更是指政府的管理范圍縮小，也就是政治范圍的縮小。同時(shí)，以民營(yíng)企業(yè)、各類中介組織和基層自治組織為主體的社會(huì)的范圍得以迅速擴(kuò)大。因此，“小政府，大社會(huì)”的改革指向是很清楚的。但是，由于政府體制改革直接關(guān)系到各級(jí)政府和官員的切身利益，遇到了很大阻力，進(jìn)展得并不順利。尤其是地方政府仍然存在自發(fā)膨脹趨向，如最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，在80年代初財(cái)政供養(yǎng)人口不過是“八大員”，到80年代中期搞“撤社建鄉(xiāng)”，財(cái)政開支的編制大約是30人左右；到現(xiàn)在鄉(xiāng)級(jí)一般為300人左右，發(fā)達(dá)地區(qū)鎮(zhèn)級(jí)單位達(dá)到800—1000人?？h一級(jí)則達(dá)到5000—10000人甚至更多。這種狀況帶來了一系列的嚴(yán)重后果，已到達(dá)財(cái)政難以負(fù)擔(dān)的程度。據(jù)農(nóng)業(yè)部1997年對(duì)10個(gè)省份的調(diào)查顯示：鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政平均負(fù)債約400萬元。縣級(jí)政府的負(fù)債則至少數(shù)倍于此。許多地方的財(cái)政早已是“吃飯財(cái)政”，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政連“吃飯”都不夠，只有靠向上級(jí)伸手要錢來維持生計(jì)。這也是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的根本原因。不改革怎么行？其次是政企不分、政經(jīng)不分的情況仍然嚴(yán)重。尤其是地方政府普遍熱衷于直接管理企業(yè)，參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以權(quán)經(jīng)商，與民爭(zhēng)利；即政府和政府官員做買賣，權(quán)力市場(chǎng)化，這種現(xiàn)象自90年代以來不僅沒有減少，反而呈增長(zhǎng)之勢(shì)，由此造成國(guó)企改革進(jìn)展緩慢，權(quán)錢交易的尋租行為盛行，官員腐敗現(xiàn)象橫生，胡長(zhǎng)清、成克杰等典型案件都證實(shí)了這一點(diǎn)。其三是政府的干部人事制度存在不少弊病，如任人唯親，近親繁殖，拉幫結(jié)派，結(jié)黨營(yíng)私；胡亂提拔干部；借機(jī)構(gòu)改革之機(jī)排斥異己；一些地方已經(jīng)發(fā)展到賣官鬻爵的程度。總的來看，我們的政府體制仍不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，更不要說加入WTO以后國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的需要，政府體制改革仍然任重道遠(yuǎn)。

因此，應(yīng)遵循憲政民主原則和“小政府，大社會(huì)”的思路，堅(jiān)定不移地推進(jìn)政府體制改革。要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定出切實(shí)可行的政策措施，發(fā)揚(yáng)民主，加強(qiáng)法制，健全監(jiān)督，強(qiáng)化制衡，依法規(guī)范政府行為，堅(jiān)決克服政企不分、政經(jīng)不分的狀況。要從制度上嚴(yán)格禁止政府機(jī)關(guān)從事商業(yè)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)格禁止政府官員兼任企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，嚴(yán)格禁止政府機(jī)關(guān)和政府官員干預(yù)企業(yè)的合法經(jīng)營(yíng)。同時(shí)還要繼續(xù)有力地推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，制定《國(guó)家機(jī)關(guān)組織法》，嚴(yán)格定編定員，精兵簡(jiǎn)政，轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化服務(wù)，堅(jiān)決打擊腐敗現(xiàn)象，并著重從制度上鏟除產(chǎn)生腐敗的根源。培育和發(fā)展社會(huì)中間組織，將應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的各項(xiàng)職能及一部分專業(yè)干部轉(zhuǎn)移到社會(huì)中間組織里。政府機(jī)關(guān)中的多余人員可以通過有組織地培訓(xùn)，使其具有一定的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能，以便為人員分流創(chuàng)造條件。在干部人事制度改革上也要加大力度，中央已于不久前制定了《深化干部人事制度改革綱要》，應(yīng)結(jié)合推進(jìn)公務(wù)員制度狠抓落實(shí)，力爭(zhēng)在這一方面取得較大的實(shí)際成效。

3、5司法體制改革

司法體制改革是一項(xiàng)十分復(fù)雜的事業(yè)，內(nèi)容很多，牽扯面很廣，影響也很大。需要進(jìn)行深入地調(diào)查研究，制定周詳?shù)母母锓桨浮１緢?bào)告只能就其中的幾個(gè)關(guān)鍵問題提出原則性的意見，以供參考。

首先要落實(shí)司法獨(dú)立的憲法原則。以往在司法體制改革中一提司法獨(dú)立，就會(huì)被扣上“擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)”的大帽子。因此，在這一問題上始終裹足不前。其實(shí)，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！蔽覈?guó)憲法和人民法院組織法、人民檢察院組織法等都規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉；人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。這是根據(jù)審判工作和檢察工作的特點(diǎn)和需要以及國(guó)家機(jī)關(guān)職能分工而確立的，也是多年來司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)得出的重要結(jié)論。同時(shí)，司法獨(dú)立也是憲政民主的一項(xiàng)重要原則。司法不能獨(dú)立，就必然會(huì)淪為一個(gè)社會(huì)中的權(quán)勢(shì)集團(tuán)的政治工具，就無法起到制約政治權(quán)力、保障社會(huì)公正的作用。所以，落實(shí)司法獨(dú)立并不是一個(gè)無并緊要的技術(shù)性問題，而是一個(gè)與憲政民主原則密切相關(guān)的問題。

落實(shí)司法獨(dú)立的憲法原則，最大的問題是要從體制上理順法院、檢察院與黨的政法委的關(guān)系；政法委是黨內(nèi)機(jī)構(gòu)，應(yīng)側(cè)重研究黨的政法方針政策，而不應(yīng)再直接干預(yù)司法實(shí)踐；政法委的領(lǐng)導(dǎo)干部也不宜再兼任司法機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)。黨的各級(jí)組織和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都要嚴(yán)格遵守憲法和黨章的規(guī)定，保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)，不得干預(yù)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案。這個(gè)問題若不能從體制上加以解決，司法獨(dú)立只能是一句毫無意義的空話。

其次要切實(shí)保證司法公正。司法公正是保障社會(huì)公正的最后的防線，司法不公正和司法腐敗會(huì)嚴(yán)重?fù)p害人民群眾的利益和國(guó)家法制的權(quán)威，甚至于影響社會(huì)的穩(wěn)定與健康發(fā)展。司法獨(dú)立仍有可能不公正，這就要求在體制上引進(jìn)憲政的權(quán)力制衡，人大要對(duì)司法加以制衡；行政機(jī)關(guān)也要對(duì)司法給予一定制衡；法院、檢察院與公安司法機(jī)關(guān)之間仍要有必要的相互制約。此外，在法院、檢察院和公安司法機(jī)關(guān)內(nèi)部也要建立制約機(jī)制。

還有一個(gè)問題就是進(jìn)行司法領(lǐng)導(dǎo)體制改革，克服司法的地方化傾向，即人們常常提到的司法地方保護(hù)主義。北京大學(xué)司法研究中心主任賀衛(wèi)方教授提出：法院的中央化比銀行的中央化要重要得多、緊迫得多。這個(gè)問題應(yīng)盡早解決，否則的話，既嚴(yán)重影響司法公正，也嚴(yán)重傷害建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的事業(yè)。為克服司法方面的地方保護(hù)傾向，應(yīng)盡快實(shí)行司法機(jī)關(guān)的系統(tǒng)內(nèi)垂直領(lǐng)導(dǎo)，改變現(xiàn)行的以地方黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的體制。還可考慮設(shè)立大區(qū)法院和巡回法院，打破地區(qū)封鎖，公正解決跨地區(qū)的司法糾紛。同時(shí)，強(qiáng)化外部監(jiān)督、特別是新聞與社會(huì)輿論監(jiān)督，及時(shí)揭露與批評(píng)司法不公和司法腐敗現(xiàn)象。這樣內(nèi)外結(jié)合，就可以使我國(guó)的司法狀況從根本上得到改善。

3、6建立違憲審查制度與憲法法院

違憲審查制度是憲政民主的一大支柱，憲政民主制度的建立與存續(xù)，一定要有違憲審查制度的保障。美國(guó)當(dāng)代憲法學(xué)家路易斯·亨金指出：“隨著時(shí)間的流逝，司法審查成了憲政制度的一項(xiàng)既定特征”。[14]印度最高法院高級(jí)律師索利.J.索拉布吉認(rèn)為：“如果沒有獨(dú)立的、擁有司法審查權(quán)的、容易接近、能實(shí)施這些權(quán)利的司法機(jī)關(guān)，那么，包括平等權(quán)在內(nèi)的基本權(quán)利保障就只是一堆空洞的浮詞麗句”。[15]

違憲審查是指由特定的司法機(jī)關(guān)或具有司法性質(zhì)的國(guó)家機(jī)關(guān)履行對(duì)一切法律文件與政府、社團(tuán)、公民個(gè)人的行為是否合乎憲法進(jìn)行權(quán)威性的審查。它的基本內(nèi)容有兩個(gè)方面：第一，審查法律及法律性文件的合憲性。因?yàn)閼椃ㄊ菄?guó)家的根本法，而憲法規(guī)范的特點(diǎn)之一是原則性。它往往需要由普通法加以具體化。如果普通法背離了憲法的原則精神，而又讓它發(fā)生法律效力，就會(huì)損害憲法的權(quán)威，妨礙憲法的貫徹施行。所以，審查法律及法律性文件是否合乎憲法，便成為司法審查的重要內(nèi)容。第二，審查全體公民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及各政黨組織的行為是否合憲。憲法規(guī)范的另一特點(diǎn)是它具有最高的法律效力，是全體公民和一切社會(huì)組織的基本的行為準(zhǔn)則。如果在立憲國(guó)家中發(fā)生了背離這個(gè)準(zhǔn)則的行為，不論這種行為出自個(gè)人還是出自政府、社會(huì)組織，都會(huì)損害憲法的權(quán)威、妨礙憲法的貫徹施行。因此，審查全體公民和所有國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織的行為的合憲性，也是司法審查的重要內(nèi)容。

凡是實(shí)行憲政民主政制的國(guó)家，都有違憲審查制度。從世界范圍來看，主要有三種模式：一是設(shè)立專門的憲法法院監(jiān)督憲法實(shí)施、履行違憲審查職權(quán)，又稱為“奧地利—德國(guó)模式”。二是由普通法院裁決憲法爭(zhēng)訟的模式，以英國(guó)和美國(guó)為代表，因而稱為“英美模式”。三是設(shè)立專門的具有司法性質(zhì)的權(quán)威機(jī)構(gòu)履行違憲審查職權(quán)，如法國(guó)的憲法委員會(huì)，因此也可以稱之為“法國(guó)模式”。這三種模式各具特色，都有可供我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒的地方。

上述幾種模式有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是憲法作為法律，在真正實(shí)行憲政的國(guó)家，都得到了具有司法性質(zhì)的國(guó)家機(jī)關(guān)的適用。為什么要由獨(dú)立的具有司法性質(zhì)的國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施，履行違憲審查職能，而不是由立法機(jī)關(guān)或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來履行同樣的職能呢？從表面上看，似乎是一種歷史選擇的結(jié)果；實(shí)質(zhì)上具有深刻的內(nèi)在合理性與合法性。因?yàn)槿绻闪⒎C(jī)關(guān)或者隸屬于立法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)承當(dāng)違憲審查職能，就成為自己監(jiān)督自己，實(shí)際效果必然會(huì)大打折扣，立法方面的違憲審查就難以落實(shí)。如果由行政機(jī)關(guān)履行違憲審查的職能，也存在類似的問題，即行政機(jī)關(guān)的違憲行為將很難得到有效地審查和糾正。由此可見，違憲審查只能由具有司法性質(zhì)的國(guó)家機(jī)關(guān)來承當(dāng)；換句話說，違憲審查只能是司法審查。同理，憲政民主國(guó)家只有確立以司法審查為保障的原則，并且按照這一原則的要求，建立適合本國(guó)實(shí)際的違憲審查機(jī)構(gòu)和違憲審查程序，開展積極的富有成效的護(hù)憲工作，才能真正實(shí)現(xiàn)憲政民主，才能確保憲法的最高權(quán)威，才能使人權(quán)和人的自由得到切實(shí)保障。

以往我們國(guó)家忽視了違憲審查制度的建立，仿佛憲法一經(jīng)頒布就會(huì)自動(dòng)地具有最高權(quán)威、產(chǎn)生法律效力。實(shí)踐證明，這種認(rèn)識(shí)是非常錯(cuò)誤和有害的。要實(shí)行憲政民主，違憲審查制度的建立是必備的。我們認(rèn)為：根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，在憲政民主體制下，建立獨(dú)立的憲法法院作為履行違憲審查職權(quán)的專門機(jī)構(gòu)是一種比較好的選擇。這樣，一可以確立違憲審查制度的權(quán)威性；二能保證違憲審查機(jī)關(guān)的獨(dú)立性；三能實(shí)現(xiàn)專業(yè)化；四能提高違憲審查的效率和質(zhì)量；五能有效地保護(hù)個(gè)人自由與權(quán)利不受侵犯；六能捍衛(wèi)憲政民主政體和憲法秩序不被破壞。

3、7健全民主選舉制度

民主選舉制度是憲政民主政制的基石。根據(jù)憲政民主原則，主權(quán)在民，只有人民才能行使國(guó)家權(quán)力。但是，人民不可能事事親歷親為，于是，就必須通過選舉，將屬于全體人民的權(quán)力委托給由人民選出的代表所組成的代表機(jī)關(guān)去行使，或者委托給人民選出的立法機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)去分別行使。因此，無法設(shè)想如果沒有真正的民主選舉制度，如何建立中國(guó)特色的憲政民主的基本架構(gòu)？

新中國(guó)建立以來，民主選舉制度幾經(jīng)變遷。1949年9月通過的政協(xié)《共同綱領(lǐng)》中就規(guī)定，新中國(guó)將實(shí)行普選制度。1953年1月13日，中央人民政府委員會(huì)通過了《關(guān)于召開全國(guó)人民代表大會(huì)的決議》，指出：“必須依照共同綱領(lǐng)的規(guī)定，及時(shí)地召開人民用普選方法產(chǎn)生的全國(guó)人民代表大會(huì)代替現(xiàn)在由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的形式，用普選的地方各級(jí)人民代表大會(huì)，代替現(xiàn)在由地方各界人民代表會(huì)議代行人民代表大會(huì)職權(quán)的形式，．．．．．．。”1953年選舉法頒布后，全國(guó)開展了第一次普選活動(dòng)。全國(guó)共選出人大代表5609144人。在此基礎(chǔ)上，組成了基層人民代表大會(huì)，并進(jìn)而選舉產(chǎn)生了地方各級(jí)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)。此后的10多年，這一選舉制度的貫徹總的來說還比較正常。但“文革”的10年內(nèi)亂期間，選舉制度受到嚴(yán)重破壞，全國(guó)幾乎沒有進(jìn)行過真正的選舉，人民代表大會(huì)制度名存實(shí)亡。十年內(nèi)亂之后，我國(guó)的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)上來，民主與法制重新得到重視。在這樣的背景下，1979年7月五屆人大二次會(huì)議在修改1953年選舉法的基礎(chǔ)上，頒布了新的選舉法，即當(dāng)代中國(guó)的第二部選舉法。與1953年選舉法相比，新選舉法主要有下列變化：將直接選舉人大代表的范圍擴(kuò)大到縣一級(jí)；規(guī)定一律實(shí)行差額選舉；規(guī)定一律實(shí)行無記名投票；將原規(guī)定的只有不屬于黨派、團(tuán)體的選民代表才能聯(lián)合或單獨(dú)提出代表候選人名單，改為任何選民或代表只要一人提出，三人以上附議，都可推薦代表候選人；規(guī)定如候選人名額過多，難以確定正式候選人時(shí)，可以進(jìn)行預(yù)選；規(guī)定可以采用各種形式宣傳候選人，等等。從這些變化中可以看出，新選舉法擴(kuò)大了民主的成份。以后，全國(guó)人大常委會(huì)又對(duì)1979年選舉法做了幾次修改，在內(nèi)容上做了一些補(bǔ)充。

彭真擔(dān)任全國(guó)人大委員長(zhǎng)期間，在總結(jié)“文革”教訓(xùn)時(shí)，對(duì)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主提出了許多好的意見，其中之一就是要在基層大力推行民主選舉，實(shí)行“村自治”和“縣自治”。從近十多年的實(shí)踐來看，村自治即村民自治已初步實(shí)現(xiàn)，并受到國(guó)內(nèi)外輿論的廣泛好評(píng)?？h自治即縣級(jí)民主選舉卻遭遇消極對(duì)待，一直沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

村民自治與村級(jí)民主選舉方面的經(jīng)驗(yàn)值得很好地總結(jié)。村雖然不是基層政權(quán)