建立農(nóng)民工社會保障制度的新思路

摘要：中國的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移過程具有不同于世界其他國家農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的特殊性，解決好農(nóng)民工的社會保障問題必須考慮到中國農(nóng)民工的特殊性。當前農(nóng)民工社會保障制度建立存在“擴面型”、“仿城型”、“單獨建制型”三種模式。本文認為，根據(jù)農(nóng)民工自身特點，分類、分層地解決農(nóng)民工社會保障問題是構(gòu)建農(nóng)民工社會保障制度的新思路。

關鍵詞：農(nóng)民工；社會保障；中國特色

一、對當前構(gòu)建農(nóng)民工社會保障制度思路的評價

目前，社會各界對構(gòu)建農(nóng)民工社會保障制度的必要性與緊迫性已基本達成共識，但鑒于建立農(nóng)民工社會保障制度的復雜性，國家還沒有對農(nóng)民工社會保障工作進行統(tǒng)一部署。從當前各地農(nóng)民工社會保障制度的構(gòu)建實踐看，主要存在以下三種思路：

(一)“擴面型”思路。這種思路認為，農(nóng)民工是城市化進程中涌現(xiàn)出的特殊群體，作為城市化進程中的一支隊伍，他們進城務工符合社會歷史發(fā)展的客觀趨勢。因此，為其構(gòu)建社會保障制度應一步到位，直接納入城鎮(zhèn)社會保障體系，即通過城鎮(zhèn)職工社會保障制度的“擴面”來解決農(nóng)民工的社會保障問題。還有觀點提出應借助將農(nóng)民工吸納進入“城?！钡钠鯔C，加快推進當前戶籍制度改革，變更農(nóng)民工“農(nóng)民”的身份，取消農(nóng)村戶籍，使其成為真正的“城里人”。目前，以廣州、深圳為代表的許多城市都按照上述思路來建立農(nóng)民工社會保障制度。這種思路的優(yōu)點在于：第一，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工享受平等的社會保障待遇，從制度設計上保障了社會公平。第二，將農(nóng)民工社會保障直接納入現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工社會保障體系，節(jié)約了建制成本，避免了制度資源上的浪費，而且由于“城?！钡闹贫然A，新制度的建立不存在技術(shù)操作上的問題。第三，對基本養(yǎng)老保險制度而言，由于農(nóng)民工的年齡結(jié)構(gòu)整體較輕，將他們納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系，有利于緩解當前“城?！敝贫戎Ц敦摀^重的壓力。第四，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工保障體系，符合未來構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會保障體系長遠目標的要求。但這一思路也存在一定缺陷：第一，在統(tǒng)一的制度模式下，與城鎮(zhèn)職工一樣的繳費標準對收入相對城鎮(zhèn)職工普遍較低的農(nóng)民工而言，負擔過重。第二，農(nóng)民工流動性大致使絕大多數(shù)農(nóng)民工連續(xù)繳費年限達不到城鎮(zhèn)職工繳費年限的規(guī)定，在這種情況下，他們只能選擇退保，一次性領取個人賬戶中的積累部分，而企業(yè)所繳納的社會統(tǒng)籌部分，則無償?shù)谋怀擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金“占有”。第三，目前我國除少數(shù)經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)還保留農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度外，全國范圍內(nèi)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險幾乎一片空白，農(nóng)民工返鄉(xiāng)后社會保險關系的轉(zhuǎn)接沒有對應的接續(xù)點，返鄉(xiāng)農(nóng)民不得不辦理退保手續(xù)，一次性領取個人賬戶的積累部分，社會統(tǒng)籌部分仍會“流失”。

總的看，“擴面型”的思路以“同工同權(quán)”為基本出發(fā)點，避開了現(xiàn)存二元戶籍制度的壁壘，在制度建設上省去不少重復工作。從長遠看，有利于打破城鄉(xiāng)之間的壁壘，有利于全國統(tǒng)一的勞動力市場的形成，有利于體現(xiàn)全體公民“人人平等”的基本權(quán)利，是一種符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的建制方式。但由二元戶籍制度引致的許多現(xiàn)行行政制度已固化多年，很多隱性的福利差異不是一朝一夕可以改變的，僅僅形式上實現(xiàn)農(nóng)民工的社會保障是不充分的，而且隨著保障人群覆蓋面的擴大，這一途徑很可能會受到資金來源等客觀因素的限制。

(二)“仿城型”思路。這種思路主張仿照城鎮(zhèn)職工的社會保障制度，以相似的繳費基數(shù)、繳費比例、計發(fā)辦法，為農(nóng)民工群體單獨建立保障制度，其實質(zhì)是“擴面型”思路的一種延續(xù)。目前，以北京為代表的許多城市都是按照上述思路解決農(nóng)民工社會保障問題的。這一模式的優(yōu)點在于：第一，為農(nóng)民工單獨建立保障制度體現(xiàn)了社會對維護農(nóng)民工社會保障權(quán)益的重視程度。第二，同“擴面型”模式一樣，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工享受平等的社會保障待遇，從制度設計上實現(xiàn)了社會公平，體現(xiàn)了政府對保障與維護農(nóng)民工社會保障權(quán)益的高度重視；各項保障項目的“仿城”形式，也易于農(nóng)民工未來社會保險關系的轉(zhuǎn)移與銜接，有利于與城鎮(zhèn)職工社會保障制度接軌。第三，相對于“擴面型”思路而言，這一模式的最大優(yōu)點在于繳費基數(shù)、繳費率與“擴面型”模式相比較低，農(nóng)民工個人與用人單位的負擔較輕。同樣，這一模式也存在一些缺陷。如，為農(nóng)民工單獨建制，承認了當前城鄉(xiāng)二元化社會保障體系，割裂了城市與農(nóng)村勞動力的社會保障界限；較低的保障水平限制了收入較高的農(nóng)民工社會保障待遇的提高；為農(nóng)民工單獨建制，有重復建設、浪費資源之嫌。

(三)“單獨建制”思路。這種思路認為，農(nóng)民工是城市化進程中涌現(xiàn)出的一類特殊勞動群體，他們具有不同于城鎮(zhèn)職工、傳統(tǒng)農(nóng)民的鮮明特征。同時，由于我國多年的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，這一特殊群體還將在未來一段時間內(nèi)長期存在。因此，應為農(nóng)民工建立一種相對獨立的社會保障制度，待未來時機成熟時再考慮與城鎮(zhèn)職工社會保障制度的接軌。在這一思路的影響下，不同的學者也提出了各自的設想。有觀點認為無論將農(nóng)民工的社會保障制度納入城鎮(zhèn)社會保障體系還是農(nóng)村社會保障體系，都不符合現(xiàn)實情況。城鎮(zhèn)社會保障制度的負擔已經(jīng)過重，農(nóng)村社會保障制度還沒有在全國范圍內(nèi)真正建立起來，而解決農(nóng)民工的社會保障問題又是當務之急。因此，可考慮在制度構(gòu)建之初，為農(nóng)民工建立一個相對獨立、逐漸完善的社會保障制度。尤其在現(xiàn)階段，應推出一種相對獨立的、分階段進行的農(nóng)民工社會保障制度，在整個社會保障體系中形成一種過渡形態(tài)的“三元社會保障模式”。還有觀點認為，可將農(nóng)民工納入一種“低門檻、開放式與可持續(xù)的社會保障新計劃”中，搭建中國社會保障新平臺。這種觀點認為，近年來部分城市把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系的做法帶有明顯的制度漏洞，由于農(nóng)民工流動性較大，加入當?shù)爻擎?zhèn)社會保障體系后，一旦離開這座城市只能帶走其記入個人賬戶的資金，而統(tǒng)籌部分將無償?shù)乇涣粲?，這種做法無異于剝奪了農(nóng)民工的正當社會保障權(quán)益，是一種短視行為。如果把農(nóng)民工納入到這種社會保障新計劃中，實行全國統(tǒng)籌則不會出現(xiàn)這種問題，無論農(nóng)民工到哪里就業(yè)，其社會保障繳費情況都會被準確記載，保障了農(nóng)民工權(quán)益的實現(xiàn)。除上述觀點外，還有部分學者認為，考慮到大多數(shù)農(nóng)民工的最終歸屬仍是農(nóng)村，可將其社會保障制度直接納入相關的農(nóng)村社會保險制度中，待時機成熟后再考慮將其納入城鎮(zhèn)居民社會保障制度中。這不僅節(jié)約了建制成本，更解決了農(nóng)民工流動性普遍較大的問題。總的看，作為一種完全獨立的新制度，這種建制思路沒有歷史“欠賬”，政府負擔也較輕。但為農(nóng)民工單獨建制僅實現(xiàn)了農(nóng)民工群體內(nèi)部的風險分散，而忽視了由整個社會來化解風險的社會保障建制初衷，而且較低的統(tǒng)籌層次也不能真正實現(xiàn)社會保障的“社會功能”，其實質(zhì)最終可能會演變?yōu)檎畯娭菩缘膫€人儲蓄計劃。另外，單獨建制所帶來的基金分散管理等問題不利于整個社會保障體系內(nèi)基金的完整性，更不利于未來與城市社會保障制度的接軌。

二、農(nóng)民工社會保障制度建設的新思路

解決農(nóng)民工社會保障問題的關鍵在于建立適合中國農(nóng)民工自身特點的制度模式。本文認為，應針對現(xiàn)有農(nóng)民工群體內(nèi)部的不同特征，分層次地建立適合農(nóng)民工群體特點的、滿足不同類型農(nóng)民工需求的、易于與城市社會保障制度相銜接的帶有過渡性質(zhì)的農(nóng)民工社會保障制度，待到時機成熟時再構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一元化社會保障體系。

(一)制度設計。首先，根據(jù)農(nóng)民工所從事職業(yè)的特點及流動程度的差異，將農(nóng)民工劃分為三類：第一類為有雇主、職業(yè)相對穩(wěn)定且有固定收入、流動性不大的農(nóng)民工。此類農(nóng)民工絕大多數(shù)已在城市居住多年，思想意識、行為方式、生活習慣與城鎮(zhèn)居民大體相同，是只存在身份差別的“準市民”。第二類為有雇主但職業(yè)不穩(wěn)定、無固定收入、流動性較強的農(nóng)民工。此類農(nóng)民工的最大特點就是流動性較強。這一類農(nóng)民工中又包括兩類有差別的農(nóng)民工：一類是長年在城市務工，只是在不同城市之間流動的農(nóng)民工，他們與第一類農(nóng)民工的區(qū)別主要在于流動頻繁；另一類是亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)的“兩棲”型農(nóng)民工，他們只在農(nóng)閑或其他有限的時間內(nèi)進城務工，一年有相當一部分時間在農(nóng)村。第三類為無雇主雇用、在城市從事個體經(jīng)營或自謀職業(yè)的農(nóng)民工。

其次，針對以上三種不同類型的農(nóng)民工，設計一種多層次的保障制度模式，以滿足不同類型農(nóng)民工的不同需要。對第一類農(nóng)民工，各地可根據(jù)本地的實際情況，設置這類農(nóng)民工進入當?shù)爻擎?zhèn)職工社會保障制度的“門檻”。如在城市的居住期限、有無穩(wěn)定的工作崗位和收入來源、有無固定住所等。凡是符合條件的農(nóng)民工，應將其囊括到城鎮(zhèn)居民的社會保障制度中。用人單位和農(nóng)民工個人按所在地區(qū)規(guī)定履行繳費義務，在達到領取保險金條件后，依法享受同城鎮(zhèn)居民一樣的社會保障待遇。這樣做的優(yōu)勢在于，伴隨著這類農(nóng)民工身份的轉(zhuǎn)變，可以開通農(nóng)民向“市民”轉(zhuǎn)變的新渠道，縮小我國農(nóng)業(yè)人口的規(guī)模，加快城市化進程。對第二類農(nóng)民工，可根據(jù)其中兩種不同農(nóng)民工的細微差別進行制度設計。對其中有意愿在城鎮(zhèn)長期務工，只是因為流動性大而歸為第二類的流動型“準市民”，政府要在政策上給予引導，鼓勵用人單位積極吸納這部分農(nóng)民工。同時，也要為他們不斷提高職業(yè)技能創(chuàng)造有利的制度環(huán)境。如，免費或低收費對其進行職業(yè)培訓，增加他們的就業(yè)機會，并鼓勵其留在城市，加入城鎮(zhèn)社會保障體系。對亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)、流動性大、收入不穩(wěn)定且偏低的“兩棲”型農(nóng)民工，強制性地將他們納入城鎮(zhèn)居民的社會保障制度顯然是不現(xiàn)實的。一是因為他們沒有固定收入，難以承受每月按期繳納相當數(shù)量保險費的經(jīng)濟壓力。二是由于目前城鎮(zhèn)職工社會保障制度本身就存在著巨大的支付壓力，無力再為這些低收入者進行統(tǒng)籌。因此，可仿照城鎮(zhèn)職工的保障制度，根據(jù)農(nóng)民工的實際承受能力，為這類農(nóng)民工建立一種新型的廣覆蓋、低收入要求的確定繳費型保障模式，待時機成熟時再向城市職工保障制度過渡。對第三類農(nóng)民工，可允許其在以上兩種方案中進行選擇。符合第一類標準的，經(jīng)過當?shù)厣绫C構(gòu)的資格審查，進入城鎮(zhèn)職工社會保障制度。愿意參加第二類確定繳費型保障制度系統(tǒng)的，也要允許其進入。

(二)建制原則。建制原則最關鍵的一點是提高農(nóng)民工社會保障制度的統(tǒng)籌層次。由于目前全國統(tǒng)一的制度模式還沒有建立，各地現(xiàn)行的農(nóng)民工社會保障制度多是省級甚至市級統(tǒng)籌，較低的統(tǒng)籌層次導致社會保險關系無法順利轉(zhuǎn)移、各地區(qū)保障水平差異較大等問題的出現(xiàn)。因此，提高制度的統(tǒng)籌層次，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)民工社會保險關系的轉(zhuǎn)移、接續(xù)是制度建制的首要原則。對制度的推進而言，要堅持權(quán)利與義務相對等、靈活性與適度性相結(jié)合、局部與整體共同發(fā)展的原則，按照保障項目的輕重緩急，分階段、有步驟地實施各單項社會保障項目。推進農(nóng)民工社會保障項