年4月19日針對審理工傷認(rèn)定行政案件的調(diào)研報告文檔僅供參考關(guān)于審理工傷認(rèn)定行政案件的調(diào)研報告(佛山中院)佛山市中級人民法院行政庭近三年來,因不服勞動行政部門工傷認(rèn)定的行政訴訟案件迅猛增長,幾乎占到基層法院年受案總數(shù)的一半以上,在中院受理的二審訴訟案件中也占到了三分之一,該類案件已成為當(dāng)前我市行政審判工作的一個熱點和難點。工傷認(rèn)定行政案件不但數(shù)量多,而且案情復(fù)雜多變,加上法律規(guī)范比較抽象,使得案件的裁判標(biāo)準(zhǔn)不易把握。另外,該類案件關(guān)系到社會弱勢群體的權(quán)益保護,裁判的公正與否會產(chǎn)生較大的社會影響。因此,為了規(guī)范工傷認(rèn)定案件的審理和執(zhí)行,我們對近三年全市法院審理的工傷認(rèn)定行政案件進(jìn)行了系統(tǒng)的調(diào)查和分析,現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下:一、當(dāng)前工傷認(rèn)定行政案件的主要特點及成因分析(一)案件數(shù)量增長快,爭議焦點集中據(jù)統(tǒng)計,我市兩級法院在以前,鮮有不服工傷認(rèn)定的行政訴訟案件,但自開始,該類案件數(shù)量迅猛增長。全市兩級法院共受理一、二審工傷認(rèn)定行政訴訟案件20件,46件,101件,分別占當(dāng)年行政訴訟案總數(shù)的18%、20%、39%。分析該類案件快速增長的原因,可歸納為以下幾點:1、我市地處經(jīng)濟發(fā)達(dá)的珠三角,民營企業(yè)眾多,且多為勞動力密集型,需招募大量外來務(wù)工人員。而用人單位往往只追求經(jīng)濟利益,忽視對勞動者安全、衛(wèi)生、社保等合法權(quán)益的保障,員工自身也缺乏自我保護意識,造成生產(chǎn)過程中大量傷亡事故發(fā)生。2、近幾年中國有關(guān)勞動保障方面的立法逐步完善,如<企業(yè)職工工傷保險試行辦法>、<工傷保險條例>的相繼頒布,為勞動者尋求權(quán)利救濟提供了法律依據(jù)。同時,勞動者法律訴訟的意識也在不斷地增強。3、由于有關(guān)工傷認(rèn)定條件的法律規(guī)定比較抽象,而傷亡事故發(fā)生的情形卻千變?nèi)f化,造成勞動行政部門在進(jìn)行工傷認(rèn)定時標(biāo)準(zhǔn)不易把握,當(dāng)事人對工傷認(rèn)定結(jié)論爭議較大。另外,用人單位與職工之間利益相對,不論勞動行政部門作何工傷認(rèn)定結(jié)論,總有一方當(dāng)事人會提起訴訟。4、行政訴訟案件收費較低,使得當(dāng)事人原意經(jīng)過訴訟途徑來解決糾紛,同時也為部分當(dāng)事人,特別是用人單位拖延承擔(dān)責(zé)任,濫用訴權(quán)提供了便利條件。雖然工傷認(rèn)定行政案件的數(shù)量在不斷增加,可是訴訟各方當(dāng)事人在該類案件審理過程中的爭議焦點卻比較集中,往往對受傷情形是否符合工傷認(rèn)定條件這一問題爭議較大,對行政機關(guān)作出工傷認(rèn)定的主體資格、程序履行、事實查明、法律適用等方面的異議不多。(二)工傷情形復(fù)雜多樣,認(rèn)定結(jié)論標(biāo)準(zhǔn)不一雖然<企業(yè)職工工傷保險試行辦法>和<工傷保險條例>用列舉方式規(guī)定了可認(rèn)定為工傷或視同工傷的若干種情形,但就審判實踐中遇到的情況來看,工傷情形遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這幾種。有的是法律規(guī)定所沒有涵蓋的,有的是法律原則規(guī)定下尚未具體明確的。由于現(xiàn)實生活中工傷情形的復(fù)雜多變、千差萬別,加上現(xiàn)有法律規(guī)定的不完善、不具體,使得在工傷認(rèn)定和案件審理過程中,職工、用人單位、勞動行政部門以及法院雖然對傷亡事故的客觀過程并無異議,卻對該傷亡是否符合工傷認(rèn)定的條件認(rèn)識不一。不同的勞動行政部門對相類似的傷亡情況可能會作出截然不同的認(rèn)定結(jié)論,不同的法院對相類似的認(rèn)定結(jié)論可能會作出截然不同的裁判結(jié)果。比如職工未經(jīng)單位安排或她人邀請,擅自操作她人負(fù)責(zé)的機器而受傷,有的行政機關(guān)和法院認(rèn)為只要職工從事的工作無損于用人單位,則可認(rèn)定為工傷,而有的行政機關(guān)和法院卻認(rèn)為職工從事的不是本職工作,不應(yīng)作工傷認(rèn)定。法律規(guī)定與現(xiàn)實生活的差距,加大了案件承辦人對法律理解適用的自由空間,也造成了當(dāng)前工傷認(rèn)定及案件審理的混亂局面。(三)案件當(dāng)事人格局恒定在工傷認(rèn)定行政案件中,勞動行政部門恒定為被告,而職工與用人單位互為原告和第三人,即職工不服工傷認(rèn)定而起訴時,用人單位為第三人,用人單位不服工傷認(rèn)定而起訴時,職工為第三人。在二審中,職工與用人單位又互為上訴人與被上訴人,而勞動行政部門很少提起上訴,當(dāng)其工傷認(rèn)定結(jié)論與上訴人的利益一致時,則列為原審被告,當(dāng)其工傷認(rèn)定結(jié)論與被上訴人利益一致時,則列為被上訴人。(四)行政機關(guān)敗訴率高,二審改判率高前面我們已經(jīng)提到,工傷認(rèn)定行政案件情況復(fù)雜多樣,而法律規(guī)定的認(rèn)定工傷的條件又單一、抽象,比如對什么是工作時間、工作場所、工作原因,法律并未明確規(guī)定,這就給具體案件的承辦人主觀上理解適用法律留下了較大空間。當(dāng)行政機關(guān)與法院對案件的事實認(rèn)定與法律理解不一致時,就會造成行政機關(guān)敗訴率居高,當(dāng)一審法院與二審法院對案件的事實認(rèn)定與法律理解相佐時,又會造成二審改判率居高。相對于其它行政訴訟案件而言,工傷認(rèn)定行政案件這一特點表現(xiàn)得尤為明顯。(五)關(guān)系弱勢群體利益,容易引發(fā)申訴、上訪事件申請工傷認(rèn)定的當(dāng)事人一般為貧窮落后地區(qū)的外來務(wù)工人員,她們經(jīng)濟基礎(chǔ)差,生存能力有限,一旦因工傷事故造成傷殘或死亡,其個人和家庭的生活將會陷入困境,因此她們希望及時得到工傷保險救濟的需求就特別強烈。因此,該類案件的審理不但要公正,而且要高效,特別要注重對弱勢方合法權(quán)益的保護,否則極易引發(fā)申訴、上訪等事件,成為社會不穩(wěn)定的因素。據(jù)本院信訪、審監(jiān)等部門反映,當(dāng)前有相當(dāng)一部分上訪、申訴案件都是關(guān)于不服工傷認(rèn)定行政判決的,而且上訪、申訴人全都是受到事故傷害的職工,沒有用人單位。二、審理工傷認(rèn)定行政案件涉及的主要問題及思考(一)工傷認(rèn)定的適用范圍問題1996年勞動部頒布的<企業(yè)職工工傷保險試行辦法>第二條規(guī)定:中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)及其職工必須遵照本辦法的規(guī)定執(zhí)行。由于該辦法對企業(yè)之外的其它用人單位的雇員因公受傷是否適用工傷認(rèn)定未作出明確規(guī)定,因而勞動保障行政部門以及法院對工傷認(rèn)定的適用范圍存在較大爭議,特別是對個體經(jīng)濟組織的雇工是否適用工傷認(rèn)定看法不一。雖然1月1日施行的國務(wù)院<工傷保險條例>明確規(guī)定了各類企業(yè)的職工和個體工商戶的雇工均享受工傷保險待遇,但關(guān)于工傷認(rèn)定適用范圍的爭議仍未完全解決,具體表現(xiàn)為:1、企業(yè)的內(nèi)涵與外延不明確,究竟何為企業(yè),具體包括那些種類,合伙性質(zhì)的中介服務(wù)機構(gòu)是否屬于企業(yè),如律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等等。2、與國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體等組織建立勞動關(guān)系的職工因公受傷是否屬于工傷認(rèn)定調(diào)整的范圍。3、沒有進(jìn)行工商登記的用工主體的雇工在工作中受傷是否屬于工傷認(rèn)定調(diào)整的范圍。4、在承包關(guān)系中,發(fā)包人為企業(yè)或個體工商戶,而承包者為個人時,其雇工在工作中受傷是否屬于工傷認(rèn)定調(diào)整的范圍。對于以上審判實踐中比較模糊的問題,在法律尚未作出明確具體的指導(dǎo)性規(guī)定之前,我們認(rèn)為,要準(zhǔn)確把握工傷認(rèn)定的適用范圍應(yīng)注意以下幾個原則:首先,查明用人單位與職工之間是否存在勞動關(guān)系或雇傭關(guān)系。勞動關(guān)系與雇傭關(guān)系兩者的區(qū)別在民法理論中尚不十分明確,不同學(xué)者有不同的認(rèn)識。但一般而言,雇傭關(guān)系的外延應(yīng)大于勞動關(guān)系。勞動關(guān)系中雙方當(dāng)事人的工作關(guān)系比較長期、穩(wěn)定,且管理與隸屬特征明顯,而雇傭關(guān)系中雙方當(dāng)事人的工作關(guān)系可能存在短暫性、臨時性,且管理與隸屬特征不明顯的情況。如果雙方當(dāng)事人之間不存在勞動關(guān)系或者連雇傭關(guān)系都不存在,則職工的傷亡肯定不屬于工傷認(rèn)定調(diào)整的范圍。當(dāng)然,在認(rèn)定當(dāng)事人之間是否存在雇傭關(guān)系時,要注意雇傭與承攬或承包的區(qū)別。其次,查明誰是真正的雇主。雇主的身份能夠從職工與誰簽定勞動合同、日常工作由誰管理安排、工資由誰支付等方面來綜合鑒別。我們在審判中常常遇到因承包人和承攬人不具備一定資質(zhì)(多為個人),或不具有一定經(jīng)濟能力,其雇工以發(fā)包人和定作人為用人單位申請工傷認(rèn)定的情況。比如某企業(yè)將職工食堂承包給了個人,該個人自己雇傭的人員在工作中受到事故傷害,該雇工遂以企業(yè)職工的身份申請工傷認(rèn)定。我們認(rèn)為,由于在承包和承攬關(guān)系中,發(fā)包人與定作人并不直接管理、使用承包人和承攬人的雇工,其與承包人和承攬人之間是民事合同關(guān)系,不應(yīng)作為承包人和承攬人所雇傭人員的雇主。最后,查明雇主的性質(zhì)。由于<工傷保險條例>只規(guī)定了各類企業(yè)的職工與個體工商戶的雇工能夠享受工傷保險待遇,則在現(xiàn)階段,對于非企業(yè)性質(zhì)的國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體等組織而言,其雇傭的人員在工作中受傷應(yīng)不屬于工傷認(rèn)定調(diào)整的范圍,她們的工傷保險問題只能按照<工傷保險條例>第六十二條的規(guī)定,由有關(guān)部門另行規(guī)定。另外,未經(jīng)工商登記的用工主體的雇工在工作中受傷,亦不能適用工傷認(rèn)定。因為未經(jīng)工商登記的用工主體不是真正法律意義上的企業(yè)和個體工商戶,其只是以個人身份在雇傭人員,不屬于用人單位。上述傷亡事故的人身損害賠償能夠經(jīng)過民事訴訟途徑來解決。(二)作出工傷認(rèn)定的主體資格問題國務(wù)院<工傷保險條例>第五條第二款規(guī)定:縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的工傷保險工作。根據(jù)該款規(guī)定,各級勞動保障行政部門依法有權(quán)受理工傷認(rèn)定申請并作出工傷認(rèn)定結(jié)論?？墒?各級勞動保障行政部門依據(jù)<工傷保險條例>第五條第三款的規(guī)定,設(shè)立了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)即各級社會保險基金管理局,該機構(gòu)在工傷認(rèn)定的過程中不但承擔(dān)了傷亡事故的調(diào)查、證據(jù)的收集、保險金的征收發(fā)放等工作,有的還根據(jù)各級政府的授權(quán),以自己的名義對外作出工傷認(rèn)定結(jié)論。該機構(gòu)是否具備作出工傷認(rèn)定的主體資格,一直是審判實踐中較有爭議的問題。一種意見認(rèn)為,既然<工傷保險條例>第五條第三款賦予了該機構(gòu)具體承辦工傷保險事務(wù)的職權(quán),當(dāng)然包括作出工傷認(rèn)定結(jié)論的職權(quán)。另一種意見認(rèn)為,正如行政復(fù)議法規(guī)定各級復(fù)議機關(guān)的法制工作機構(gòu)具有辦理行政復(fù)議事項的職權(quán),但復(fù)議決定仍必須以復(fù)議機關(guān)的名義作出一樣。<工傷保險條例>賦予該經(jīng)辦機構(gòu)具體承辦工傷保險事務(wù)的職權(quán),并不代表其能夠?qū)ν庖宰约旱拿x作出工傷認(rèn)定結(jié)論。我們同意第二種意見,首先,各級社會保險基金管理局是本級勞動保障行政機關(guān)的下屬部門,其性質(zhì)為事業(yè)單位,并非行政主體。其次,<工傷保險條例>賦予其具體承辦工傷保險事務(wù)的職權(quán),只是在工傷認(rèn)定過程中的內(nèi)部職責(zé)分工。最后,從理論上講,該機構(gòu)既負(fù)責(zé)工傷保險基金的征收與發(fā)放,又負(fù)責(zé)工傷結(jié)論的認(rèn)定,不符合權(quán)利制衡原則,容易產(chǎn)生不公正的現(xiàn)象。(三)工傷認(rèn)定的法律適用問題1、部門規(guī)章與地方性法規(guī)的沖突。1996年,勞動部頒布了<企業(yè)職工工傷保險試行辦法>,此后全國各地勞動保障行政部門基本上把該辦法作為處理工傷認(rèn)定案件的法律依據(jù)。但不久,各級地方人大又相繼頒布了適用于本地區(qū)工傷保險事務(wù)的地方性法規(guī),比如廣東省人大在1998年頒布了<廣東省社會工傷保險條例>。由于部門規(guī)章和地方性法規(guī)在工傷認(rèn)定的適用范圍、作出工傷認(rèn)定的機構(gòu)、工傷認(rèn)定的條件等方面的規(guī)定存在不一致和矛盾之處,造成各地勞動保障行政部門作出工傷認(rèn)定時標(biāo)準(zhǔn)不一,適用法律混亂。本地區(qū)的勞動保障行政部門適用地方性法規(guī)作出認(rèn)定為工傷的事故,可能另一地區(qū)的勞動保障行政部門會適用部門規(guī)章作出非工傷的認(rèn)定結(jié)論;即使同一勞動保障行政部門作出的多個工傷認(rèn)定中,也可能有的適用地方性法規(guī),有的適用部門規(guī)章;更有甚者,有的勞動保障行政部門在同一份工傷認(rèn)定書中,認(rèn)定事實部分適用地方性法規(guī),作出結(jié)論部分又適用部門規(guī)章。當(dāng)然,上述這些法律適用混亂的現(xiàn)象在1月1日國務(wù)院<工傷保險條例>施行以后,可能會得到逐步解決?？墒?國務(wù)院<工傷保險條例>并未廢止部門規(guī)章和地方性法規(guī)關(guān)于工傷保險事務(wù)的規(guī)定,不可避免某些勞動保障行政部門在處理工傷認(rèn)定案件時依然予以適用。我們認(rèn)為,無論是從法律效力層面分析,還是從法制統(tǒng)一角度來看,在國務(wù)院關(guān)于工傷保險事務(wù)的最新行政法規(guī)出臺以后,各地勞動保障行政部門沒有理由再適用舊的部門規(guī)章或地方性法規(guī)來處理工傷保險事務(wù),法院也應(yīng)當(dāng)以<工傷保險條例>作為審理工傷認(rèn)定行政案件的法律依據(jù)。當(dāng)然,如果各級政府或人大以及有關(guān)部委在法律授權(quán)的范圍內(nèi),為了執(zhí)行<工傷保險條例>而制定的補充性規(guī)定或?qū)嵤┘?xì)則,依然能夠作為行政機關(guān)和法院處理工傷認(rèn)定案件的參照。2、有關(guān)規(guī)定未窮盡之工傷情形的法律適用。<工傷保險條例>第十四條、十五條列舉了十種可認(rèn)定為工傷或視同工傷的情形,而第十六條列舉了三種不能作工傷認(rèn)定的情形。一般而言,絕大多數(shù)的職工傷亡情形要么符合第十四條、十五條的肯定性規(guī)定,且不在第十六條排除性規(guī)定之列,可認(rèn)定為工傷;要么雖然符合第十四條、十五條的肯定性規(guī)定,但在第十六條排除性規(guī)定之列,則不認(rèn)定為工傷;要么不符合第十四條、十五條的肯定性規(guī)定,卻符合第十六條排除性規(guī)定,則亦不認(rèn)定為工傷?？墒?審判實踐中常常遇到另一種情況,即勞動保障行政部門經(jīng)調(diào)查取證后發(fā)現(xiàn),職工的傷亡情形既不符合第十四、十五條的肯定性規(guī)定,也不屬于第十六條的排除情形,比如職工在下班途中不慎滑倒摔至重傷,當(dāng)其申請工傷認(rèn)定時,就找不到法律規(guī)定的對應(yīng)之情形,那么對該傷亡事故究竟作何認(rèn)定以及適用哪一法律條款就成為困擾行政機關(guān)的問題。大多數(shù)勞動保障行政部門認(rèn)為,既然職工的傷亡事故不符合條例第十四、十五條規(guī)定的情形,則不論其是否符合第十六條的規(guī)定,都應(yīng)認(rèn)定為非工傷。我們認(rèn)為,認(rèn)定為工傷或認(rèn)定為非工傷都必須有相應(yīng)的法律條文來適用,如果職工的傷亡事故既不符合認(rèn)定為工傷的肯定性規(guī)定,也不符合認(rèn)定為非工傷的排除性規(guī)定,則勞動保障行政部門不妨作出駁回當(dāng)事人工傷認(rèn)定申請的處理決定更為適宜。(四)工傷認(rèn)定的證據(jù)調(diào)查問題1、調(diào)查證據(jù)的主體。任何行政行為都要遵循”先取證后裁決”的行政法治原則,工傷認(rèn)定也不例外。對于勞動保障行政部門調(diào)取的證據(jù)的真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性以及是否能支持其所作出的工傷認(rèn)定結(jié)論,法院能夠依照行政訴訟證據(jù)規(guī)則的要求進(jìn)行審查判斷。在勞動保障行政部門據(jù)以作出工傷認(rèn)定的事實證據(jù)中,有許多并不是該部門的工作人員制作的,比如詢問筆錄,該證據(jù)多為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的勞動管理站、社?；鸸芾碚净虬踩a(chǎn)辦公室的工作人員調(diào)查制作。當(dāng)事人在訴訟中認(rèn)為這些詢問筆錄不是出自勞動保障行政部門,因而不能作為其工傷認(rèn)定的事實證據(jù)。對于這些爭議問題,我們認(rèn)為,首先應(yīng)分清調(diào)查取證的主體與證據(jù)產(chǎn)生的主體是兩個不同概念。法律規(guī)定行政機關(guān)作出具體行政行為必須要調(diào)查取證,該調(diào)查取證行為既包括行政機關(guān)制作產(chǎn)生新的證據(jù),也包括收集取得業(yè)已存在的證據(jù),不論這些證據(jù)的制作主體是誰,只要符合證據(jù)的三性原則,都能夠作為行政機關(guān)作出具體行政行為的事實證據(jù)。在工傷認(rèn)定行政行為的證據(jù)材料中,諸如疾病診斷證明、傷殘鑒定、傷亡事故報告書以及當(dāng)事人身份證明等材料,都不是勞動保障行政部門制作的,但都能夠由其調(diào)取并作為工傷認(rèn)定的事實證據(jù)。2、證據(jù)缺失的處理。行政訴訟法要求,具體行政行為必須認(rèn)定事實清楚、證據(jù)確鑿充分。勞動保障行政部門作出工傷認(rèn)定或非工傷認(rèn)定,應(yīng)有充分的事實證據(jù)予以支持,否則就可能被法院作出否定性裁判。但在審判實踐中常常出現(xiàn)這樣一種情況,由于傷亡職工的客觀工作條件所致,其受傷的過程和原因經(jīng)行政機關(guān)多方調(diào)查后仍無法認(rèn)定或證實,因工受傷的可能和非因工受傷的可能都無法完全肯定或排除,則行政機關(guān)將面臨無論作何工傷認(rèn)定結(jié)論都會被法院以證據(jù)不足為由判決撤銷的尷尬局面。對于上述情形,一種意見認(rèn)為,既然法律要求具體行政行為必須有充分的證據(jù)支持,則法院只需審查工傷認(rèn)定結(jié)論是否事實清楚、證據(jù)充分,如果主要證據(jù)不足,就可判決撤銷并責(zé)令重作。可是該類案件的客觀情況表明,無論行政機關(guān)怎樣重作,都不可能作出正確的行政行為,只會造成當(dāng)事人的訴累,因為主要證據(jù)缺失的問題并不能得到解決。另一種意見認(rèn)為,能夠參照刑事審判中”疑罪從無”的做法,既然當(dāng)事人向行政機關(guān)申請認(rèn)定工傷,而行政機關(guān)經(jīng)調(diào)查后無法取得認(rèn)定工傷的主要證據(jù),即使缺乏認(rèn)定其屬非工傷的證據(jù),也只能作出非工傷認(rèn)定,或者作出駁回當(dāng)事人工傷認(rèn)定申請的決定。我們比較贊同第二種意見。(五)工傷認(rèn)定在民事與行政訴訟上的沖突問題職工在工作中發(fā)生傷亡事故后,能夠向人民法院提起民事訴訟,要求用人單位承擔(dān)人身損害賠償責(zé)任。法院在審理該類民事案件中,往往把勞動保障行政部門作出的工傷認(rèn)定結(jié)論作為判定民事責(zé)任分擔(dān)的主要依據(jù)。而如果用人單位或傷亡職工對工傷認(rèn)定結(jié)論的合法性有異議,又必須經(jīng)過行政訴訟的途徑來解決。這樣一種訴訟格局在實踐中會產(chǎn)生兩個弊端:第一、容易造成傷亡職工權(quán)利救濟的遲延。行政訴訟對工傷認(rèn)定結(jié)論的審查,只是對其合法性予以判定,并不能直接解決傷亡職工的人身損害賠償問題。而傷亡職工最急需得到經(jīng)濟賠償,是經(jīng)過民事訴訟來實現(xiàn)的,對于那些未依法繳納工傷保險費的用人單位的職工來說更是如此。如果在民事訴訟之前或民事訴訟之中,用人單位對工傷認(rèn)定結(jié)論不服而提起行政訴訟,則民事訴訟將無法進(jìn)行或中止進(jìn)行,職工的傷亡救濟就會被遲延。現(xiàn)實生活中,用人單位為了拖延承擔(dān)責(zé)任而惡意行政訴訟的現(xiàn)象時有發(fā)生。第二、容易造成行政裁判與民事裁判的不協(xié)調(diào)。當(dāng)法院的行政審判人員對勞動保障行政機關(guān)的工傷認(rèn)定作出了最終裁判后,在當(dāng)事人提起的人身損害賠償訴訟中,如果民事審判人員在進(jìn)行證據(jù)審查時認(rèn)為該工傷認(rèn)定與事實不符,意見與行政裁判結(jié)論相佐時,則將會出現(xiàn)同一法院對同一事實作出不同判定的尷尬局面。對于上述兩個問題,我們認(rèn)為,既然在工傷事故的民事訴訟中,法院要對作為證據(jù)的工傷認(rèn)定結(jié)論予以審查,則不妨把行政訴訟對工傷認(rèn)定合法性的審查職能放在民事訴訟中實現(xiàn)。正如在交通事故損害賠償?shù)拿袷略V訟中,法院要對交通事故責(zé)任認(rèn)定進(jìn)行審查一樣。當(dāng)法院認(rèn)為勞動保障行政部門的工傷認(rèn)定結(jié)論真實、合法、有效時,則予以采信,否則不予采信,直接按照法院查證的事實進(jìn)行責(zé)任判定。這樣既能夠減少當(dāng)事人的訴累,縮短傷亡職工獲得權(quán)利救濟的時間,又可避免行政裁判與民事裁判的矛盾和沖突。(六)工傷認(rèn)定條件的理解問題1、關(guān)于應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷或視同工傷的法條理解。在<工傷保險條例>第十四、十五條的規(guī)定中,工作時間、工作場所、工作原因是出現(xiàn)頻率較高的幾個法律術(shù)語,也是傷亡職工認(rèn)定工傷的幾個重要條件,但在審判實踐中,勞動保障行政部門和法院之間以及不同法院之間對這幾個詞的法律理解分歧也最大。一種意見認(rèn)為,工作時間、工作場所、工作原因應(yīng)作嚴(yán)格理解不能太廣義。工作時間就是用人單位規(guī)定的上班時間或安排的加班時間;工作場所就是職工從事本職工作的區(qū)域;工作原因就是與職工本職工作相關(guān)的原因。另一種意見認(rèn)為,工作時間、工作場所、工作原因應(yīng)作廣義理解不能太狹隘,否則不利于傷亡職工的權(quán)益保護。工作時間應(yīng)理解為職工開展工作的時間,既包括用人單位規(guī)定和臨時安排的時間,也包括職工自己延長或提前的時間,只要職工是在工作過程中受傷,都應(yīng)理解為在工作時間內(nèi),除非用人單位有特別的工作規(guī)程要求,而職工明知卻違反;工作場所應(yīng)指用人單位的所有辦公區(qū)域,并不限于職工從事本職工作的車間或廠房;工作原因應(yīng)指與用人單位各項工作事務(wù)和職工本職工作所衍生事務(wù)相關(guān)的原因,不能僅僅局限在與職工本職工作相關(guān)的范圍內(nèi)。職工傷亡情形是千變?nèi)f化的,原因也復(fù)雜多樣,有的是在私自加班過程中受傷,有的是在廁所或去車間的通道上受傷,有的是在自行幫助別人或從事有利于用人單位但并非其職責(zé)的事務(wù)中受傷等等,如果我們對工作時間、工作場所、工作原因作狹義理解的話,很多傷亡職工將得不到工傷認(rèn)定和保險救濟,這對作為社會弱勢群體的她們是很不公平的。因此,我們比較贊同第二種意見。另外,條例第十四條第(六)規(guī)定:在上下班途中,受到機動車事故傷害的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。上下班途中如何理解?一種意見認(rèn)為,既然國務(wù)院的條例取消了部門規(guī)章和地方性法規(guī)關(guān)于上下班途中時間和路線的限制性規(guī)定,則上下班途中應(yīng)理解為職工離開用人單位到回到家中或離開家中到回到用人單位的全部過程。我們認(rèn)為,上下班途中不應(yīng)作過于寬泛的理解,應(yīng)指職工在合理的時間與路線上離開用人單位回到家中或離開家中回到用人單位的過程,如果其在中途去了其它地方辦理其它事務(wù),而該事務(wù)與其工作或回家沒有必然聯(lián)系的話,則該過程就不應(yīng)認(rèn)定為上下班途中。比如職工下班后先與朋友聚會或去逛商場購物然后再回家,則其在去與朋友聚會或到商場途中以及之后的回家途中,就不屬于上下班途中。當(dāng)然,如果職工在上班途中先去吃早餐,或下班后順便買菜回家等等,由于該事務(wù)是其日常工作生活的必須要求,而且符合一般常理,應(yīng)作上下班途中理解。值得注意的是,本條規(guī)定上下班途中受到機動車事故傷害才能認(rèn)定為工傷,那么非機動車事故傷害就不能認(rèn)定為工傷了,這與以前部門規(guī)章及地方性法規(guī)所規(guī)定的”發(fā)生非本人主要責(zé)任交通事故傷害”是不同的。當(dāng)然,在理解機動車事故傷害時,我們認(rèn)為只要事故各方當(dāng)事人中有一方駕駛機動車,則該傷害就屬于機動車事故傷害。2、關(guān)于不得認(rèn)定為工傷或視同工傷的法條理解。<工傷保險條例>第十六條規(guī)定了三種不得認(rèn)定為工傷或視同工傷的情形,首先,如何理解”因犯罪或者違反治安管理傷亡”。我們認(rèn)為,因犯罪或者違反治安管理傷亡是指傷亡職工自身存在犯罪或違反治安管理的行為,且該行為與職工的傷亡存在必然聯(lián)系或者是造成其傷亡的原因,否則職工的傷亡只要符合條例第十四、十五條的規(guī)定,仍應(yīng)認(rèn)定為工傷。另外,職工是否存在犯罪或違反治安管理的行為,應(yīng)以職權(quán)部門作出明確的認(rèn)定為依據(jù),勞動保障行政部門在處理工傷案件時無權(quán)自行認(rèn)定。第二,如何理解”醉酒導(dǎo)致傷亡”?，F(xiàn)實生活中,由于人的個體差異,何種程度屬于醉酒以及該醉酒行為在多大程度上導(dǎo)致了傷亡事故的發(fā)生往往因人而異,很難有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度來把握與鑒別,即使能夠進(jìn)行酒精含量測試,但該測試多在傷亡事故發(fā)生之后,很難準(zhǔn)確反映事故發(fā)生之時的真實情況。為了便于操作,我們認(rèn)為只要在發(fā)生事故時,其它知情人對傷亡職工是否喝了酒能明顯的感知,則可認(rèn)定為醉酒導(dǎo)致傷亡。第三,如何理解”自殘或者自殺”。由于自殘和自殺很大程度上是要靠對傷亡職工主觀思想的判斷來認(rèn)定的,雖然主觀思想的能夠從客觀行為中反映,但一般來說很難準(zhǔn)確認(rèn)定,而且認(rèn)定行為本身就是一種從外部行為到內(nèi)心思想的主觀推斷。因此我們認(rèn)為,除非有很充分、明顯的證據(jù)表明傷亡職工存在自殘或自殺行為,一般不宜適用該條款來認(rèn)定非工傷。(七)工傷認(rèn)定司法審查的局限問題行政訴訟能夠?qū)崿F(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的審查與監(jiān)督,但司法權(quán)不能超越和代替行政權(quán)。在工傷認(rèn)定的行政訴訟中,法院能夠作出維持和撤銷工傷認(rèn)定的判決,但卻不能代替行政機關(guān)作出工傷認(rèn)定,對于應(yīng)當(dāng)判決撤銷的工傷認(rèn)定只能責(zé)令行政機關(guān)重新作出具體行政行為。前面我們已經(jīng)提到,由于對工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的法律理解分歧較大,行政機關(guān)的認(rèn)定結(jié)論雖然被撤銷,但其在重新認(rèn)定時往往依然堅持自己的理解,作出與撤銷結(jié)論相同的認(rèn)定,而當(dāng)事人只能再次提起訴訟。當(dāng)然,即使行政機關(guān)按照法院的理解改變了工傷認(rèn)定結(jié)論,而另一方當(dāng)事人也會不服而提起行政訴訟。如此重復(fù)循環(huán),使得傷亡職工的工傷保險救濟或工傷損害賠償?shù)拿袷略V訟遲遲不能進(jìn)行,社會矛盾難以及時化解。我們認(rèn)為,對于工傷認(rèn)定中司法審查的權(quán)力局限能夠用制度變化來解決。正如我們在前面談到工傷認(rèn)定行政訴訟與民事訴訟的沖突問題時所論述的,將對工傷認(rèn)定的合法性審查職能放在民事訴訟中進(jìn)行,當(dāng)法院認(rèn)為作為證據(jù)的工傷認(rèn)定結(jié)論真實、合法、有效時,則予以采信,并作為判定工傷賠償責(zé)任分擔(dān)的依據(jù),否則不予采信,直接按照法院查證的事實進(jìn)行責(zé)任判定。三、建議和對策(一)從源頭上減少工傷事故的發(fā)生工傷認(rèn)定行政案件的快速增長意味著工傷事故在大量產(chǎn)生,而工傷事故的產(chǎn)生無論是對傷亡職工自己及其家庭,還是對用人單位和社會來說,都是不幸和災(zāi)難。工傷認(rèn)定的行政訴訟和工傷賠償?shù)拿袷略V訟僅僅是事后的權(quán)利救濟,其審理的公正與高效固然重要,但都不如從源頭上減少工傷事故的發(fā)生更有積極的社會意義。我們認(rèn)為,減少工傷事故的發(fā)生能夠從兩個方面著手:首先,用人單位和職工應(yīng)當(dāng)共同提高安全生產(chǎn)意識。用人單位要加大對安全生產(chǎn)的投入,采取強有力的安全防范措施,改進(jìn)工作環(huán)境和工作條件,加強對職工的技術(shù)培訓(xùn)和安全生產(chǎn)教育,消除安全隱患。職工則要不斷提高安全生產(chǎn)和自我保護的意識,加強安全學(xué)習(xí),確保持證上崗,按章操作,最大限度地降低工傷事故的發(fā)生率。其次,勞動保障行政部門要切實履行管理職責(zé)。一方面,勞動保障行政部門要督促用人單位建立安全生產(chǎn)的各項規(guī)章制度并把其落到實處,同時要加強勞動監(jiān)察,加大工傷保險金的收繳力度,確保用人單位按時、足額地為職工交納工傷保險金,使工傷保險救濟能切實兌現(xiàn)。另一方面,勞動保障行政部門要及時、準(zhǔn)確、合法地作出工傷認(rèn)定結(jié)論,落實工傷保險待遇,避免不必要的訴訟案件發(fā)生。(二)充分發(fā)揮法院的審判職能,保護傷亡職工的合法權(quán)益客觀來說,工傷事故不可能絕對避免,那么一旦發(fā)生工傷事故之后,法院的工傷認(rèn)定行政訴訟和工傷賠償民事訴訟,對保護傷亡職工的合法權(quán)益,及時實現(xiàn)權(quán)利救濟就顯得尤為重要了。前面我們已經(jīng)談到,當(dāng)前工傷認(rèn)定行政案件的審理在諸多方面存在諸多問題,這些問題的存在,給勞動保障行政部門對工傷事故的處理和法院對工傷案件的審理造成了混亂和不協(xié)調(diào),也阻卻了傷亡職工的權(quán)利救濟。在對有關(guān)工傷認(rèn)定法律的理解分歧尚未有效地統(tǒng)一和規(guī)范之前,我們認(rèn)為,對工傷認(rèn)定案件的處理應(yīng)當(dāng)把握一個原則,即在沒有確鑿、充分、明顯的證據(jù)表明職工的傷亡屬于非工傷時,一般應(yīng)作工傷認(rèn)定。這樣有利于實現(xiàn)社會整體公平,減少不安定因素。當(dāng)然,我們在把握這一原則時要注意正確處