環(huán)境影響評價公眾參與制度法律完善

論文摘要：目前污染導(dǎo)致群體性中毒事件頻發(fā)，嚴(yán)重危害社會公眾的切身利益，環(huán)境影響評價法規(guī)定了公眾參與環(huán)境保護評價，有利于普通公眾參與到環(huán)境保護中來，但仍有完善之處，本文分析了環(huán)境影響評價中公眾參與理論基礎(chǔ)、意義，影響公眾參與的相關(guān)因素，提出了完善公眾參與制度的具體做法。

論文關(guān)鍵詞污染環(huán)境影響評價公眾參與

《人民日報》曾報道一高校為師生的基本健康不被侵?jǐn)_，數(shù)十名教授在當(dāng)?shù)卣T前下跪，要求一家污染嚴(yán)重的企業(yè)停產(chǎn)整頓，引來輿論一片驚呼，肇事企業(yè)最終被強制停電停產(chǎn)，本來污染侵?jǐn)_可以通過正常渠道得以解決，然而師生代表先后多次向各有關(guān)部門舉報，但都毫無回音，而企業(yè)的污染問題卻日趨嚴(yán)重，眼見師生健康受害日深，下跪成了“沒有辦法的辦法”。其原因有兩點：一是環(huán)境維權(quán)渠道不暢通，公眾訴求無法及時有效得到處理。二是當(dāng)?shù)厝狈Νh(huán)境保護的責(zé)任感，缺乏維護百姓生存發(fā)展權(quán)利的意識。從這起環(huán)境污染事件折射出公眾參與環(huán)境影響評價的現(xiàn)狀。一個污染嚴(yán)重項目，為何環(huán)境影響評價當(dāng)初會通過，公眾在項目建設(shè)報批前的參與力度，可見一斑。公眾參與環(huán)境影響評價，有利于維護公眾切實利益。

一、公眾參與環(huán)境影響評價的理論基礎(chǔ)、重要意義

公眾參與理論基礎(chǔ)

“一是公民環(huán)境權(quán)理論；二是公共信托理論、利益相關(guān)者理論；三是民主理論。”根據(jù)上述理論，每個人及其后代都享有其健康和福利等要素不受侵害的環(huán)境的權(quán)利，環(huán)境資源是屬于全體公民的“公共財產(chǎn)”，政府基于全體公民的委托對環(huán)境資源進行管理、使用，而公眾參與是政府以符合社會公益的方式合理處置、使用這些公共財產(chǎn)的重要保障，也是政府行政民主化的必然路徑。現(xiàn)實中，政策是在復(fù)雜的政治和經(jīng)濟利益作用下形成的，在一些制度較弱的國家，政策被各種利益集團操縱的危險就特別大。公眾參與環(huán)境影響評價，可以形成一股制衡力量，以促使決策者更清楚地了解公眾因之在環(huán)境權(quán)益方面的犧牲，使決策者更積極地采取措施以減輕、舒緩環(huán)境影響，并對受影響公眾在其他權(quán)益方面給予合理補償；另一方面也可以加深公眾對規(guī)劃、項目的了解，使公眾在主動參與、選擇的情況下增進對規(guī)劃、項目的認(rèn)同感。

公眾參與的重要意義

強調(diào)公眾參與的重要性，從各層次擴大公民有序的政治參與，推進決策民主化，依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。公民通過自由平等的對話、討論等方式參與公眾決策和政治生活。環(huán)境影響評價中的公眾參與是促進決策民主化的手段，是民主法治理念的貫徹，公眾參與被視為政府決策民主化的一個表現(xiàn)。公眾意見的充分表達以及決策者對公眾意見的充分考慮是科學(xué)決策的保障?！碍h(huán)境影響評價的范圍和內(nèi)容，受到區(qū)位、地形和地貌、地質(zhì)等自然條件以及當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、民情、風(fēng)俗文化等人文因素的影響?！惫妳⑴c，對于開發(fā)者或決策者，有廣納信息和集思廣益的作用，可以及早發(fā)現(xiàn)問題，洞察問題的深度和廣度，掌握當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)切事項，謀取因應(yīng)對策。給予相關(guān)利害關(guān)系人表示意見的機會，可以滿足民主社會在行政程序中賦予相關(guān)當(dāng)事人“明了真相之權(quán)利”及“意見受尊重之權(quán)利”，避免決策后才發(fā)覺問題而陷入兩難之境，從而使開發(fā)活動的效率提升。從這點來看，環(huán)境影響評價的公眾參與的目的是：“通過環(huán)境影響評價的責(zé)任者與公眾之間的一種雙向交流，讓公眾了解項目，使項目建設(shè)能被當(dāng)?shù)毓娬J(rèn)可或接受，并得到公眾的支持與理解，增強項目環(huán)評的合理性和社會可接受性?！?/p>

二、影響公眾參與的相關(guān)因素

公眾參與取決于下列因素：地理位置、經(jīng)濟利益、環(huán)境利用、社會關(guān)注、價值觀等因素，參與者應(yīng)包括：開發(fā)活動所在地的民意代表。各級人民代表大會代表，廣泛參與國家的事務(wù)的管理，應(yīng)當(dāng)對自己所在區(qū)域的重大建設(shè)項目環(huán)境問題，予以高度關(guān)注，他們更能影響環(huán)境影響評價各個階段的實施。受到或者可能受到開發(fā)活動影響的團體。通常由受影響的當(dāng)?shù)孛癖娊M成，因為開發(fā)計劃或者是基于共同職業(yè)利益的結(jié)合，也有基于特殊利益或信念而有意參與。例如，“在俄羅斯吸收社會團體的代表和公民個人參加俄羅斯聯(lián)邦國家生態(tài)委員會的重要決策會議和環(huán)境保護執(zhí)法工作檢查以及對公民提供環(huán)境保護知識的普及教育或?qū)ｉT培訓(xùn)等?！痹诜▏碍h(huán)保團體除了可以依法提出反對意見和計劃外，當(dāng)行政機關(guān)認(rèn)為業(yè)者所作成的環(huán)境影響評價不完全或不正確時，往往由環(huán)保團體依法介入提供意見。同時環(huán)保團體得在行政機關(guān)授權(quán)和付費下，擬訂環(huán)境影響評價書?！笨梢娪嘘P(guān)團體在環(huán)境影響評價中可以起到重要作用。受到影響的居民。居民由于受到開發(fā)活動造成的環(huán)境影響的波及、經(jīng)濟利益受到損害、身心健康受到影響，他們大部分住在當(dāng)?shù)兀揖o鄰著預(yù)計開發(fā)的地點。他們有強烈的情緒反應(yīng)，甚至恐懼，欠缺資訊及無助感的結(jié)合。例如，在2007年廈門PX項目中，附近群眾反對項目在當(dāng)?shù)芈鋺簦J(rèn)為化工廠危害環(huán)境，影響民眾身心健康，通過各種途徑表達自己的意愿、訴求。非政府環(huán)保組織。“公眾個體的參與能力等方面存在先天不足，加上環(huán)境行政決策往往涉及高度復(fù)雜的科技知識，使得公眾個體的參與往往難以發(fā)揮有效的作用”，非政府組織具有環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域的專業(yè)人才，他們對環(huán)境問題具有較高的敏銳度和把握能力，較高的知識水平使他們能夠較好地整理和表達自己的意見，具有專家優(yōu)勢。此外，還具有資金和技術(shù)優(yōu)勢，具備了這些優(yōu)勢，環(huán)保組織就有較強的調(diào)查研究實力，可以更好地組織和代表社會公眾參與環(huán)境影響評價，提高環(huán)境影響評價的科學(xué)性和針對性，進一步提高決策科學(xué)化水平。網(wǎng)絡(luò)公眾。網(wǎng)絡(luò)參與借助先進的互聯(lián)網(wǎng)資源，為公眾和項目建設(shè)單位、環(huán)境影響評價單位以及環(huán)境保護主管部門提供了一個更直接、快捷的相互溝通方式。進行網(wǎng)絡(luò)公眾參與的項目要進行合適的媒體宣傳，可通過電視、廣播、報紙等進行多方面宣傳，引起公眾對項目的關(guān)心，可采用一定的激勵方式，鼓勵公眾通過網(wǎng)絡(luò)對項目發(fā)表自己的意見和建議。專家學(xué)者。他們具備相關(guān)的專業(yè)知識，在環(huán)境影響評價方面有相當(dāng)?shù)难芯?，投入大量的精力和心血，如高等院校的教授。他們的參與會提高環(huán)評的質(zhì)量和水準(zhǔn)，提高決策的科學(xué)性和有效性。

三、公眾參與機制的完善

1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議通過了《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》強調(diào)了公眾參與原則的重要性，明確提出：“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級別上加以處理，在國家一級，每一個人都應(yīng)能適當(dāng)?shù)孬@得公共當(dāng)局所有的有關(guān)于環(huán)境的資料，包括關(guān)于在其社區(qū)內(nèi)的危險物質(zhì)和活動的資料，并應(yīng)有機會參與各項決策進程。應(yīng)讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補償和補救程序?！蔽覈妳⑴c的深度和廣度不夠，公眾參與的意識、參與的能力、參與的范圍、及參與的渠道存在不足的地方，為此需要進行完善，可借鑒上述原則在以下方面進行：

1.將原則性條款具體化?！董h(huán)境影響評價法》第5條規(guī)定了國家鼓勵公眾參與的條款，但它缺乏具體條文的支撐，可操作性不強，因而對于公眾參與的方式、范圍、組織者的組織義務(wù)以及如何保障等還存在空白。另外，“由于實踐中，許多國家機關(guān)對公眾參與政府決策持否定或抵制態(tài)度，使得這一規(guī)定成為紙上談兵?！雹邽楸苊庠斐稍瓌t性條文無法執(zhí)行，建議在制定具體行政法規(guī)或部門規(guī)章時，列入具體措施予以落實。

2.完善參與環(huán)節(jié)。包括完善聽證制度，讓公眾真正參與聽證，優(yōu)化聽證代表的結(jié)構(gòu)?？梢越梃b發(fā)達國家的經(jīng)驗，以美國為例，美國《1987年國家環(huán)境政策法》規(guī)定了環(huán)境評價的公眾參與原則，在《1978年國家環(huán)境政策法實施條例》更是規(guī)定環(huán)境影響評價三個階段的公眾參與。一是在確定范圍階段。在此階段聯(lián)邦政府的機構(gòu)的主要任務(wù)是確定重大問題的范圍、可供選擇的方案和在環(huán)境影響報告書中應(yīng)當(dāng)考慮的影響。聯(lián)邦政府機構(gòu)還應(yīng)當(dāng)舉行范圍界定的會議，并發(fā)布會議公告，征求受影響的聯(lián)邦、州和地方政府的意見，受影響的印第安人部落意見，反對提議行動的人的意見，以及其他有興趣的公眾的意見。在我國可以采取問卷調(diào)查、座談會、專家咨詢會和論證會等形式。二是對環(huán)境影響報告書草案的參與，以便公眾進行評論。規(guī)定至少需要45天的評論期。三是環(huán)境影響評價報告的參與?！懊绹?978年國家環(huán)境政策法實施條例》規(guī)定，如果公眾對環(huán)境影響報告書草案發(fā)表了意見，準(zhǔn)備最終的環(huán)境影響報告書的機關(guān)應(yīng)當(dāng)評估和考慮來自于公民和個人或其他團體的意見，并采取一種或多種手段予以回應(yīng)?！雹?998年《奧胡斯公約》對公眾參與環(huán)境決策的初期權(quán)利作出了規(guī)定，內(nèi)容包括：擬議活動及其有待決定的申請；可能做出的決定或決定草案的性質(zhì)；負(fù)責(zé)作出決定的政府部門，公眾參與的機會、公開聽證的時間、地點；索取有關(guān)信息的部門及地點可以接受意見或建議的部門，以此保證公眾參與。根據(jù)我國具體實際，要逐步落實聽證制度，讓民眾真正有機會參與到環(huán)境影響評價中來，維護自身權(quán)益。

3.完善監(jiān)督檢查。“執(zhí)法部門可以通過向社會聘請監(jiān)督員，實行舉報違法情況的獎勵手段，來協(xié)助執(zhí)法部門執(zhí)法，查處違法行為?！雹徇@是比較好的可行方式。在項目建設(shè)運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評價，采取改進措施，并報原審批部門備案。此外環(huán)境保護行政主管部門還應(yīng)對建設(shè)項目投入生產(chǎn)或使用后所產(chǎn)生的環(huán)境影響進行跟蹤檢查，確保環(huán)境影響評價報告書的準(zhǔn)確實施。

4.保障環(huán)境公益訴訟?！盀榧哟蟓h(huán)境污染和生態(tài)破壞的懲治力度，司法應(yīng)當(dāng)逐步擴大環(huán)境訴訟的主體范圍，將公眾日趨增長的環(huán)境權(quán)益要求納入規(guī)范有序的管理。”⑩在歐盟，為了保障歐盟環(huán)境法的實施，公民可以提起司法訴訟。例如，“綠色和平組織已經(jīng)提起和進行過多次訴訟，以保障歐盟環(huán)境法規(guī)和指令的實施?！蔽覈梢越梃b，在法律層面上予以支持、保護。

5.完善信息公開制度，保障公眾的知情權(quán)。建立、健全信息公開制度，政府部門應(yīng)及時、全面公布獲得的信息，而不能隱瞞或是選擇部分信息公開。國家環(huán)?？偩钟?006年2月14日頒布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，該辦法規(guī)定，在環(huán)境敏感區(qū)建設(shè)的需要編制環(huán)境影響報告書的項目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在確定了環(huán)境影響評價機構(gòu)后7日內(nèi)，向公眾公布相關(guān)信息。