中國邊境貿(mào)易政策與海關(guān)的演變

考慮到中國邊境貿(mào)易政策管理存在的問題和挑戰(zhàn)，本文提出了中邊境貿(mào)易改革創(chuàng)新和開放的進步，提高了開放水平，促進了跨境貿(mào)易市場的更好發(fā)展。以及當?shù)亟?jīng)濟和社會的良好發(fā)展。中國邊疆口岸開放以及邊境海關(guān)有著悠久的歷史。中國歷史上的海關(guān)機構(gòu)，最早可以追溯到先秦時期設(shè)在內(nèi)陸邊境的“關(guān)”，唐宋以后逐漸移至沿江、沿海，又有市舶司、戶關(guān)、工關(guān)、海關(guān)等不同名稱。1861年，中國全國僅開設(shè)7處海關(guān)，隨著條約口岸的設(shè)立以及江海關(guān)模式的推廣，到19世紀90年代，全國海關(guān)已達30多處。今天，中國有國家批準的海、陸、空一類口岸253個。此外，還有省級人民政府原來批準的二類口岸近200個。邊境海關(guān)在一百多年來不止數(shù)量上發(fā)生了變化，其機構(gòu)設(shè)置、制度體制、職能職責等方方面面都在不斷變化?？诎妒且粐鴮ν忾_放的門戶、經(jīng)貿(mào)往來的橋梁、互聯(lián)互通的平臺和形象展示的窗口，自誕生之日起就始終處于對外開放最前沿。邊境口岸是指邊境上設(shè)有過境關(guān)卡或開展貿(mào)易的地點，為對出入國界的人員和交通運輸工具實施檢查和管理而設(shè)立的通道的統(tǒng)稱。中國有22800公里的內(nèi)陸邊界線，自東北鴨綠江口至北部灣北侖河河口分別與朝鮮、俄羅斯、蒙古等15個國家接壤。新中國成立后，我國與鄰國相繼簽訂了一些通商協(xié)定，當時全國邊境貿(mào)易的發(fā)展都比較平穩(wěn)，當時東北、內(nèi)蒙古的對蘇、對朝、對蒙貿(mào)易規(guī)模較大，在整個20世紀50年代中蘇貿(mào)易是中國對外貿(mào)易的重心。而在西南地區(qū)，邊境貿(mào)易主要是邊民互市貿(mào)易，貿(mào)易規(guī)模較小，少有公司經(jīng)營，中越邊境貿(mào)易規(guī)模相對較大。20世紀60年代初至70年代末，受國內(nèi)外形勢影響，我國的邊境貿(mào)易基本上處于停滯狀態(tài)，直到80年代才逐漸恢復，90年代以后有較大的發(fā)展。隨著中國對外開放的不斷擴大，我國邊境口岸的數(shù)量不斷增加，由1978年的51個增加到目前的285個，許多邊境口岸發(fā)展為現(xiàn)代化的口岸城市。邊境口岸不僅有力地支撐邊境地區(qū)外貿(mào)活動的開展，也成為國家城鎮(zhèn)化進程的一個組成部分，發(fā)揮著獨特的功能。海關(guān)是對外貿(mào)易的產(chǎn)物,是監(jiān)督管理對外貿(mào)易的國家行政機關(guān)。海關(guān)監(jiān)督管理的對象是對外貿(mào)易，這一業(yè)務特點決定了最初的海關(guān)必然是設(shè)立在國際貿(mào)易口岸上的國家行政機關(guān),即國境稅關(guān)。從海關(guān)的發(fā)展歷史來說，海關(guān)是隨著國家的產(chǎn)生和國與國之間的國際貿(mào)易和國際交往產(chǎn)生的貿(mào)易發(fā)展而產(chǎn)生的。海關(guān)受權(quán)于國家，對一切進出境事務進行監(jiān)督管理，代表國家對內(nèi)、對外行使監(jiān)督管理職權(quán)。海關(guān)監(jiān)督管理的對象是一個復雜的動態(tài)系統(tǒng)，這個系統(tǒng)的內(nèi)部各要素之間，以及系統(tǒng)與環(huán)境之間都是相互依賴、相互制約的關(guān)系，海關(guān)對邊境貿(mào)易監(jiān)督管理的實質(zhì)是一個系統(tǒng)工程，其本質(zhì)是按一定的規(guī)則或通過一定的行政、經(jīng)濟、法律等手段調(diào)控進出境環(huán)節(jié)，維護國家的根本利益。邊境地區(qū)邊境口岸對外開放的必要性在中國經(jīng)濟史研究領(lǐng)域中，邊境海關(guān)史的研究與外貿(mào)史、交通史相比，較為薄弱。在相當長的時間里，研究人員無法接觸海關(guān)檔案，邊境海關(guān)史料的搜集、整理工作也波折不斷。近代海關(guān)檔案大部分資料都是英、日文，這增加了海關(guān)歷史研究的難度。目前中國學術(shù)界對中國海關(guān)的研究以沿岸海關(guān)以及內(nèi)地研究為主流，而內(nèi)地邊疆研究卻相形失色。歷史學家閻崇年先生認為：“歷史應當受到敬畏，為什么要敬？因為吸取前人經(jīng)驗會得到寶貴的智慧；為什么要畏？因為重蹈前人錯誤要受到歷史的懲罰?！睂吘澈ｊP(guān)歷史進行深入研究，有利于吸收前人的寶貴經(jīng)驗，完善現(xiàn)有的邊境海關(guān)管理制度，促進邊境貿(mào)易便利化發(fā)展，并防止邊關(guān)歷史資料遺失。國務院在《擴大內(nèi)陸口岸對外開放支持“一帶一路”》中指出：要擴大內(nèi)陸地區(qū)口岸對外開放，完善“一帶一路”內(nèi)陸地區(qū)口岸支點布局，加快形成橫貫東中西、聯(lián)結(jié)南北方的對外經(jīng)濟貿(mào)易走廊。中國邊境陸路口岸對內(nèi)輻射內(nèi)蒙古、新疆、西藏等沿邊9省區(qū),對外直通俄羅斯、蒙古、哈薩克斯坦等12個國家和地區(qū),惠及人口約3億人,串聯(lián)區(qū)域面積超過1000萬平方公里、經(jīng)濟總量約4.5萬億美元，是我國沿邊地區(qū)對接鄰國市場、加速邊界屏蔽效應向中介效應轉(zhuǎn)換的主要依托和深入推進“一帶一路”倡議、實現(xiàn)與周邊國家互聯(lián)互通的關(guān)鍵端口,在我國實施新一輪高水平對外開放、全面構(gòu)建對外開放新格局和新時代推進西部大開發(fā)形成新格局進程中占有重要戰(zhàn)略地位。根據(jù)國家戰(zhàn)略布局，結(jié)合內(nèi)陸地區(qū)對外開放和承載產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需要，內(nèi)陸口岸擔負著提升口岸經(jīng)濟發(fā)展水平，全面推進多元經(jīng)濟發(fā)展的重要任務。邊境口岸伴隨著對外開放的進程而發(fā)展，同時也有力地促進了對外開放。1950年，我國進出口貿(mào)易總額僅有11.35億美元；1978年，我國進出口貿(mào)易總額206.4億美元，進出口貨運量7033萬噸，出入境人員566萬人次；而到2018年，我國進出口貿(mào)易總額達4.62萬億美元，進出口貨運量445290萬噸，出入境人員達6.5億人次，邊境口岸開放為我國成為世界貨物貿(mào)易第一大國做出了巨大貢獻。通過對邊疆口岸對外開放研究豐富中國口岸研究理論，進一步完善口岸經(jīng)濟相關(guān)理論。在中國邊境海關(guān)歷史發(fā)展的歷史回顧本課題以中國邊境陸路口岸為研究對象，探討邊疆口岸的對外開放和邊境海關(guān)的歷史，總結(jié)改革開放以來中國邊境口岸在對外開放中取得的成就、存在的不足，并進一步提出促進邊境口岸全方位對外開放的措施，以此完善邊境口岸管理。另外，本文注重對邊境海關(guān)的歷史研究，從制度建設(shè)、機構(gòu)設(shè)置、職責任務、開放程度等各個方面分析邊境海關(guān)在中國不同歷史時期的特征和問題，以史為鑒，為現(xiàn)今中國邊境海關(guān)建設(shè)以及改革提出有效的建議。主要領(lǐng)域包括兩個方面：一是深入分析中國邊疆口岸的對外開放狀況；二是探討中國邊境海關(guān)歷史發(fā)展變化。本文主要采用文獻分析法，對不同文獻進行歸納總結(jié)；歷史分析法，梳理不同歷史時期的中國邊境海關(guān)；個案分析法，選取個別邊境口岸為研究主題提供個案支撐；實證分析法，主要采用田野調(diào)查和深度訪談方法，實地調(diào)研部分邊境口岸的對外開放情況和海關(guān)歷史發(fā)展脈絡(luò)。本文的基礎(chǔ)研究思路是基于不同邊境口岸的跨境貿(mào)易、對外開放政策進行實例分析，用數(shù)據(jù)實證邊境口岸對外開放的現(xiàn)狀，并且深入分析其海關(guān)體制機制，探究海關(guān)在邊境開放中的不足和改進措施。另外，本文將綜合運用現(xiàn)存的文獻和視頻等相關(guān)資料，分析邊境海關(guān)的歷史，從海關(guān)的機構(gòu)、職能、人員分工、檢驗技術(shù)手段等各個方面分析中國邊境海關(guān)的歷史變化，并且以史為鑒，結(jié)合當前的中國對外貿(mào)易背景和政策環(huán)境，提出優(yōu)化邊境海關(guān)建設(shè)的建議。持續(xù)推進國家沿邊開放，持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展對外合作關(guān)系是我國政府提高國際影響力的關(guān)鍵步驟。我國海關(guān)應當緊密圍繞國家沿邊開發(fā)開放規(guī)劃安排，以提升開放水平和優(yōu)化管理制度入手，不斷改革創(chuàng)新，并通過友好交流關(guān)系、區(qū)域合作執(zhí)法等多種形式，全方位、多渠道、深層次開展合作，支持我國邊境地區(qū)經(jīng)貿(mào)發(fā)展。1.加大邊境地區(qū)口岸基礎(chǔ)設(shè)施和貿(mào)易服務支持力度由于地理位置比較特殊、區(qū)域經(jīng)濟比較落后，沿邊口岸的建設(shè)和發(fā)展對政策的依賴程度很大，受政策變化的影響也很大。邊境小額貿(mào)易增值稅減半征收的政策支持了沿邊口岸十幾年的快速發(fā)展；此項政策稍有調(diào)整，即對口岸產(chǎn)生立竿見影的影響，足見政策對沿邊口岸的意義和作用。建議將沿邊口岸及周邊區(qū)域的建設(shè)和發(fā)展，與國家能源、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和宏觀經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，進一步加大對沿邊口岸的政策扶持力度，搭建全方位的優(yōu)惠政策平臺，吸引社會各方資源和力量投入沿邊口岸，參與沿邊開放。按照國家口岸發(fā)展規(guī)劃，推動邊境地區(qū)口岸開放建設(shè)；支持與周邊國家協(xié)商開放邊境口岸，整合規(guī)范邊民通道；支持地方政府向國家有關(guān)部門爭取加大對邊境地區(qū)的口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入力度。同時，支持沿邊省區(qū)轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式，服務其吸收外資、引進先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，扶持鼓勵項目的發(fā)展，助推其特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展；對國家在沿邊地區(qū)開展的重點工程、科研項目比照暫時出境方式辦理出境的物資在擔保、通關(guān)等海關(guān)手續(xù)上提供便利。利用國家支持邊貿(mào)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付資金對省內(nèi)各口岸的海關(guān)監(jiān)管場所用地進行必要的前期規(guī)劃和投入，并對社會資本參與海關(guān)監(jiān)管場所建設(shè)和經(jīng)營給予政策扶持，鼓勵和引導民營企業(yè)在邊境口岸開展倉儲物流項目建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)支持沿邊省(區(qū))在符合條件的地區(qū)申請設(shè)立海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，發(fā)展特色加工業(yè)和服務業(yè)；充分發(fā)揮邊境地緣優(yōu)勢，研究出臺針對中國邊民自發(fā)跨境種植農(nóng)產(chǎn)品返銷國內(nèi)的優(yōu)惠政策。從推動創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、財稅金融支持、優(yōu)化營商環(huán)境三方面采取措施，支持邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，對邊境小額貿(mào)易出口試點增值稅無票免稅政策，實行出口商品簡化申報措施。加大對邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的支持力度，提高資金使用效益。支持邊境（跨境）經(jīng)濟合作區(qū)和沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)發(fā)展，將適度增加沿邊省區(qū)地方政府債券額度，用于邊境（跨境）經(jīng)濟合作區(qū)和沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先保障邊境（跨境）經(jīng)濟合作區(qū)引進項目所需建設(shè)用地指標，允許金融機構(gòu)依法合規(guī)支持上述有關(guān)園區(qū)發(fā)展。支持邊境地區(qū)建設(shè)電商平臺、邊境貿(mào)易結(jié)算中心；支持邊境貿(mào)易采用人民幣結(jié)算；支持地方落實好扶貧小額信貸政策，增加貧困邊民貿(mào)易收入。鼓勵邊境地區(qū)發(fā)展外貿(mào)綜合服務企業(yè)；完善邊境貿(mào)易商品市場展示展銷、批發(fā)零售、集聚配送功能，培育一批集聚周邊國家特色商品的商貿(mào)中心，打造一批供應周邊國家的中國特色商品商貿(mào)中心；鼓勵發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+邊境貿(mào)易”，降低交易成本，拓寬邊境貿(mào)易渠道，擴大邊境貿(mào)易規(guī)模。繼續(xù)清理規(guī)范邊境貿(mào)易進出口環(huán)節(jié)收費，促進與毗鄰國家口岸互聯(lián)互通互認，簡化邊境貿(mào)易檢驗檢疫程序，深化邊境地區(qū)反走私綜合治理。2.我國應出臺專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法目前我國對原油、成品油等商品進口實行資質(zhì)和配額管理，變更手續(xù)較為復雜，限制了上述資源類商品的進出口。建議加大對沿邊地區(qū)申請的關(guān)稅配額傾斜支持力度，適當放寬對朝鮮、老撾等地邊貿(mào)進口中藥材管制，將藥檢證的審批權(quán)適當下放，同時放寬進口口岸條件，促進優(yōu)質(zhì)藥材擴大進口。財政部按照《財政部海關(guān)總署國家稅務總局關(guān)于促進邊境貿(mào)易發(fā)展有關(guān)財稅政策的通知》(財關(guān)稅[2008]90號)的“在現(xiàn)行邊境地區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上增加資金規(guī)模，加大對邊境貿(mào)易發(fā)展的支持力度，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。2008年全年按20億元掌握，實際執(zhí)行期為兩個月；以后年度在此基礎(chǔ)上建立與口岸過貨量等因素掛鉤的適度增長機制。具體辦法由財政部會同有關(guān)部門另行制定?！本癖M快出臺專項轉(zhuǎn)移支付的管理辦法。在一般貿(mào)易項下增設(shè)“對外投資進口”監(jiān)管方式，區(qū)分境外投資企業(yè)的投資設(shè)備及投資所得的權(quán)益產(chǎn)品，對該監(jiān)管方式項下貨物進口給予“屬地申報、口岸驗放”、預審價、預歸類、原產(chǎn)地預確定等通關(guān)便利；對于在邊境地區(qū)實施的國家重點建設(shè)項目，積極開展減免稅政策指導。建議今后進一步采取措施減輕納稅人負擔，對邊境小額貿(mào)易中以代理外國企業(yè)、外國自然人方式出口的貨物，明確規(guī)定實行代理報關(guān)備案管理，即企業(yè)出口貨物前辦理備案登記手續(xù)，出口后辦理代理報關(guān)備案核銷手續(xù)，辦理過備案的貨物，不進行增值稅和消費稅的納稅、免稅申報。努力推動備案程序、手續(xù)簡便易懂、易行、易操作，全面實現(xiàn)邊境小額貿(mào)易中的廣大出口企業(yè)無需進行增值稅免稅申報，相應也不會虛增邊境小額貿(mào)易出口企業(yè)的銷售收入，不增加其企業(yè)所得稅稅收負擔。3.積極發(fā)揮中國海關(guān)作用，制定科學發(fā)展規(guī)劃，化積極推動區(qū)域海關(guān)合作海關(guān)國際合作作為國家外事工作和海關(guān)自身發(fā)展的重要組成部分，越來越多地涉及到外交、外經(jīng)貿(mào)乃至敏感復雜的國家安全和利益等問題，在經(jīng)濟全球化背景下其面臨的形勢也愈趨嚴峻。周邊國家與我息息相關(guān)，是我地緣戰(zhàn)略依托。我國要維護政治穩(wěn)定離不開周邊，促進經(jīng)濟發(fā)展更有賴于周邊。因此必須加強與周邊國家的海關(guān)合作，鞏固和加強睦鄰友好關(guān)系，以蒙古、哈薩克斯坦、巴基斯坦、越南等國為代表，形成北、西、南三面邊境合作圈，在便利通關(guān)、簡化手續(xù)等方面加強合作。針對周邊國家一些口岸通關(guān)難、貿(mào)易投資風險加大、企業(yè)經(jīng)營成本提高等問題，應逐步發(fā)揮中國海關(guān)在區(qū)域海關(guān)合作中的主導作用，建立中國海關(guān)與區(qū)域海關(guān)合作的科學發(fā)展模式，簡化和協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)海關(guān)通關(guān)制度，通過外交和海關(guān)合作方式，協(xié)調(diào)外