土地征收中公共利益范圍的界定【摘要】公共利益是啟動土地征收的實質(zhì)性要件，而我國立法并未對公共利益的范圍進(jìn)行清晰的界定。本文在分析我國現(xiàn)行立法、學(xué)界研究和國外相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對公共利益范圍的界定提出幾點建議，旨在完善我國的土地征收制度?！娟P(guān)鍵詞】土地征收；公共利益；范圍界定公共利益目的是世界主要國家和地區(qū)土地征收的法定條件之一。但從我國目前的土地征收立法和實踐來看，土地征收的公共利益目的并不明確，易造成土地征收權(quán)的濫用。關(guān)于土地征收的公共利益必須明確予以界定，因此探討公共利益范圍的界定對于維護(hù)被征地人的合法權(quán)益具有重要的現(xiàn)實意義。一、 土地征收中公共利益的目的一般認(rèn)為，公共利益是指有關(guān)國防、教育、科技、文化、衛(wèi)生等關(guān)系國計民生的不特定多數(shù)人的利益［1］。學(xué)界對于公共利益的理解不一致，各國或地區(qū)的立法對公共利益的界定也不完全相同。英國立法主要從目的性方面對公共利益進(jìn)行界定。德國對“公共利益”的界定使用了“社會福利”一詞［2］。日本以列舉方式具體規(guī)定了“公共利益”的范圍。我國臺灣地區(qū)以其事業(yè)所必須者為限，以列舉方式列出。筆者認(rèn)為土地征收中的公共利益是一個開放的、發(fā)展的、動態(tài)的概念，應(yīng)當(dāng)說不同國家或地區(qū)由于政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、風(fēng)俗、宗教等的不同對公共利益的界定也是不一樣，并且會隨著社會的不斷發(fā)展而變化。公共利益具有的這種不確定性，使它的概念的內(nèi)涵和外延也難有一個確切的界定；利益內(nèi)容本身也是一個價值判斷的范疇，具有很強(qiáng)的主觀性，所以也難以有個可衡量的標(biāo)準(zhǔn)［3］，并且主觀標(biāo)準(zhǔn)隨著社會的發(fā)展、時間的流逝發(fā)生一定的變化。例如，環(huán)境問題如生態(tài)平衡、自然資源等的關(guān)注都將有可能成為重要的公共利益。因此，筆者認(rèn)為與其在土地征收中公共利益在定義上作討論，不如在具體的可操作性層面對其范圍作出界定，以便征收方和被征收方都能找到可參考依據(jù)，以求達(dá)到雙方的訴訟權(quán)力地位的動態(tài)平衡。二、 土地征收中對公共利益界定的現(xiàn)狀分析筆者試圖通過兩個維度對我國征地中公共利益的界定現(xiàn)狀進(jìn)行分析。一是立法層面的界定；二是學(xué)界對立法模式的相關(guān)研究。對公共利益界定的現(xiàn)狀分析如下：（一）我國現(xiàn)行立法上對公共利益的界定2004年《憲法》修正案第20條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄段餀?quán)法》第42條第1款中規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！薄锻恋毓芾矸ā返?條第4款修改后規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第19條規(guī)定：“在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回出讓的土地使用權(quán)?！睆牧⒎▽用婵矗覈F(xiàn)行立法對于公共利益的界定只停留在概括式層面上，含糊其詞。因此筆者認(rèn)為還需要待出臺具體的法律法規(guī)或者通過司法解釋對“公共利益”進(jìn)行明確的界定和規(guī)范。（二）公共利益的立法模式在公共利益上的界定有相關(guān)實踐可供參考。主要的立法模式有以下幾種：一是概括式，即在立法中概括規(guī)定征收須出于公共利益的目的，而不指出具體事項或范圍。概括式雖能夠廣泛適應(yīng)社會發(fā)展需要，但會加重公共利益界定模糊性，賦予征地機(jī)關(guān)以更大的自由裁量權(quán)，易造成權(quán)利的濫用。二是列舉式，即詳細(xì)列舉用于征收的公共利益的范圍。對于發(fā)動土地征收權(quán)的公共利益事業(yè)較為明確，但基于社會經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展難免會出現(xiàn)遺漏或不周全之處。三是概括加列舉式，即一方面列舉公共利益的范圍，另一方面又對公共利益作出概括性規(guī)定。采用這種模式的國家地區(qū)較多。有學(xué)者認(rèn)為將兩者結(jié)合起來就能集合兩者優(yōu)勢。其實不然，在實踐中征收主體為達(dá)到征地目的在缺乏外部監(jiān)督機(jī)制的條件下可能會自然地利用到兩者的不足之處。四是列舉式加排除法［4］，即一方面最大限度的發(fā)揮立法的預(yù)見功能，制定較為詳細(xì)的公共事業(yè)范圍，另一方面利用排除法將過去的存在過的，或者將來可能出現(xiàn)的不屬于公共利益事業(yè)范圍排除在外，以達(dá)到對公共利益范圍的全面科學(xué)界定。對于以上四種模式，筆者更認(rèn)同以列舉排除法的方式闡明對公共利益范圍的界定。列舉式雖缺乏靈活性，但可以在總結(jié)我國土地征收中的教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，吸收境外經(jīng)驗，充分發(fā)揮立法的預(yù)見功能，克服靈活性不足的一面，同時發(fā)揮其易于操作的優(yōu)點。再結(jié)合排除法將過去的存在過的，或者將來可能出現(xiàn)的不屬于公共利益事業(yè)范圍排除在外，此模式是一種與時俱進(jìn)、不斷發(fā)展并且是更為明確、簡潔，易于操作的方式。三、土地征收中公共利益界定的建議（一）對公共利益范圍的界定立法可采用列舉式加排除法綜觀各國和我國目前的發(fā)展現(xiàn)狀，我國目前土地征收中公共利益的目的范圍應(yīng)包括以下幾個方面：（1）國防設(shè)施；（2）交通事業(yè)；（3）公用事業(yè)；（4）水利事業(yè)；（5）公共事業(yè)；（6）行政機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑；（7）教育、慈善事業(yè)；（8）舊城改造；（9）其他由政府興辦，以公共利益為目的事業(yè)。［5］根據(jù)公共利益的不確定性、發(fā)展性和開放性等的特點可能會引起土地征收的法定事項的設(shè)定也應(yīng)該是與時俱進(jìn)的。通過列舉排除法的方法對公共利益范圍進(jìn)行界定，最大限度的在科學(xué)的實踐調(diào)研基礎(chǔ)上發(fā)揮法律預(yù)期設(shè)想，分門別類的界定范圍。在大類劃分的基礎(chǔ)上通過科學(xué)論證和民主表決根據(jù)各地區(qū)的具體情況進(jìn)行相應(yīng)的細(xì)化擬定事項，規(guī)定出下一級子類，形成紙質(zhì)文本和電子查詢目錄。隨著社會的發(fā)展和新情況新問題的出現(xiàn)而進(jìn)行年度的不斷更新，為行政機(jī)關(guān)依法行政，司法機(jī)關(guān)依法辦案，人民群眾維權(quán)提供明確、高操作性的法律依據(jù)。（二） 界定公共利益主體的選擇在我國理論界，關(guān)于公共利益界定的主體選擇，存在以下三種觀點：一是認(rèn)為應(yīng)由立法機(jī)關(guān)作為界定主體。二是認(rèn)為應(yīng)由行政機(jī)關(guān)作為界定主體［6］。三是認(rèn)為應(yīng)由司法機(jī)關(guān)作為界定的主體［7］。對于公共利益的認(rèn)定主體學(xué)界存在不同的觀點。筆者認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)各自的職能范圍及其特點對公共利益的界定進(jìn)行相互分工合作。立法機(jī)關(guān)可以為公共利益識別提供立法范圍的界定，為行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的具體化工作確立法律規(guī)范依據(jù)；行政機(jī)關(guān)為征收權(quán)的發(fā)動提供一個目的性前提，進(jìn)行事前界定；司法機(jī)關(guān)為征收的司法審查提供裁判依據(jù)，并控制征收權(quán)的濫用，提供事后保障。（三） 完善征地補(bǔ)償規(guī)定，保護(hù)被征地人合法利益在征地程序中，公共利益與合理補(bǔ)償是相輔相成的。實踐中征地補(bǔ)償不合理是產(chǎn)生征地糾紛的直接原因，對公共利益的異議更多的是為了防止受到不公平的經(jīng)濟(jì)對待的一種保護(hù)手段。因此建議同時在補(bǔ)償機(jī)制方面加大改革力度，從而減少因為公共利益的不確定性給被征收人所帶來的損害。參考文獻(xiàn)：［1］ 王軼.論物權(quán)法的規(guī)范配置［J］.中國法學(xué)，2007（6）.［2］ 劉國臻.論我國土地利用管理制度改革［M］.北京：人民法院出版社，2006.［3］ 王利民.論征收制度中的公共利益［J］.政法論壇，2009（2）.［4］ 劉國臻.論我國土地利用管理