我國社會組織管理體制改革的現狀與思考

一“依法自治”與“黨建引領”潛在沖突的原因分析近年來，盡管政黨和社會組織的關系研究引起了關注，但迄今為止的研究主要集中在“關系功能、策略和技術”的“連續(xù)性光譜”上。本文從“合法性”“功能性”“技術性”三個層面對社會組織與黨的關系進行梳理?！昂戏ㄐ浴敝更h建作為嵌入社會組織的一種制度是否合乎規(guī)范;“功能性”指以黨建的形式吸納社會組織的意義,社會組織對政治生態(tài)的潛在影響;“技術性”指社會組織黨建如何實現覆蓋和發(fā)揮影響力。首先,“合法性”層面,“建立現代社會組織體制”和“加強社會組織黨建”,兩者蘊含的“依法自治”和“黨建引領”可能存在潛在沖突,原因在于目前有關社會組織的法律法規(guī)中并沒有黨建的明確規(guī)定,黨建“合法性”來源于黨章的有關規(guī)定,即有三名以上正式黨員的社會組織需要成立黨組織,而對沒有黨員的社會組織是否也應當成立黨組織并無明確規(guī)定。但社會組織在注冊、備案、年檢或參加等級評估時被要求提供黨建信息,即使沒有黨員或暫不符合建立黨組織的社會組織也需要有非正式黨建聯絡員。其次,“功能性”層面,黨建作為國家與社會組織關系的重要連接,在政策宣傳、政治文化傳播、擴大政治認同、維護社會穩(wěn)定、拓寬民意表達、強化底層利益輸入等方面發(fā)揮著重要作用。社會組織黨建關涉黨與社會組織互動,可以基本演繹為三類關系:再次,“技術性”層面,黨建管理體制比較復雜,不僅各地差異性很大,而且在一個地區(qū)內部存在條塊分割、主體責任混亂、基層黨建無序等情況。地區(qū)主抓黨建的部門主要涉及組織、民政、社工黨委、業(yè)務主管單位和基層黨建等部門,容易產生推卸問題和“黨建業(yè)建”兩張皮的問題?？傮w而言,現有關于社會組織黨建的研究較為豐富,既有對社會組織黨建的脈絡梳理,也有對地區(qū)黨建經驗的歸納和比較,更有采用“政治社會化”等分析框架進行的總體性分析。但相關探索性議題涉獵廣泛但問題聚焦不足,經驗研究較為細致但理論解釋歸納不足,分析框架相對合理但研究視角較為單一。本研究以行業(yè)協會商會脫鉤后黨建為例,并先后對S市社會工作黨委進行了三次訪談,獲取了截至2016年行業(yè)協會商會黨建的總體數據,并對S市社會組織管理體制中存在的問題進行了多次研討。二s市行業(yè)協會商會黨建的實踐探索我國行業(yè)協會商會基本形成了覆蓋國民經濟各個門類、各個層次的體系,但行業(yè)協會商會多數從政府部門內產生,政府行政機構和行業(yè)協會商會邊界模糊。一方面,過度“行政化”背離行業(yè)協會商會市場化、民間化本質屬性,影響其獨立地位,不利于其功能發(fā)揮,部分行業(yè)協會商會尚未建立起現代社會組織制度。另一方面,“行政化”導致行業(yè)協會商會依附于政府部門,引發(fā)攤派會費、亂評比、亂表彰等亂象,甚至存在利益關聯,引發(fā)尋租等違規(guī)行為。2015年《行業(yè)協會商會與行政機關脫鉤總體方案》要求推進政社分開,厘清行政機關與行業(yè)協會商會的職能邊界,加強綜合監(jiān)管和黨建工作。行業(yè)協會商會與行政機關脫鉤目的是為了消除“二政府”和“紅頂中介”,切斷行業(yè)協會商會與行政機關之間的利益關聯。2016年,S市納入脫鉤的市級行業(yè)協會商會共有440家,其中252家建立黨組織。建立黨組織的252家中,獨立建立黨組織的有160家,聯合黨組織覆蓋62家,活動型黨組織30家,其中獨立組建的160家有黨委10家、黨總支5家、黨支部145家。188家未建黨組織的行業(yè)協會商會中有75家黨員分散在不同的黨組織,有31家有明確的黨建聯絡員,有4家有黨建指導員,有36家統(tǒng)一參加掛靠單位的黨組織活動,有42家無黨員。建立黨組織的252家共有黨員1590名,252家中的11家隸屬區(qū)縣、街鎮(zhèn)黨組織,241家隸屬條口黨組織,其中108家隸屬黨政機關,涉及38個黨政部門,7家異地商會隸屬各地駐滬辦黨組織,14家隸屬事業(yè)單位黨組織,73家隸屬市工經聯黨委,19家隸屬市商聯會黨委,20家隸屬企業(yè)黨組織。440家市級行業(yè)協會商會黨建隸屬關系十分復雜,其中大部分行業(yè)協會商會的黨建隸屬大口黨委管理范圍內。這就涉及S市社工黨委與大口黨委(如機關黨委、建交黨委、金融黨委、經信黨委、科技黨委、教衛(wèi)黨委等)、隸屬區(qū)縣、街鎮(zhèn)黨組織、樞紐型社會組織黨委等的結構性關系問題。三結構性關系說社會組織黨建包涵黨建責任主體、協同主體、傳送中介、社會組織等相互關系,這就需要完整地研究社會組織黨建體制的結構性關系,研究領導體制和發(fā)包、協同、傳送和保障等若干機制。(一)s市社會組織黨建存在兩種負責制S市社會工作委員會成立于2003年,是S市委派出機構,負責對全市社會團體、社會中介組織、非公經濟組織、民辦非企業(yè)單位黨的工作以及相關社區(qū)黨建工作的指導、協調、研究和督查,是S市社會組織,包括脫鉤行業(yè)協會商會黨建唯一指導單位和責任主體。S市的大口工作黨委體制建立于1983年。大口黨委將全市的政府部門和機構按照產業(yè)或行業(yè)劃分為若干大口進行歸口管理。S市委在黨的領導方式上,長期采取設置大口工作部門的方式,對市直屬各個系統(tǒng)實施歸口領導?？傮w來看,S市社會組織黨建存在兩種負責制:一種是以社工黨委為責任主體的宏觀指導責任制;一種是以歸口管理的大口黨委負責制。協調社工黨委和大口黨委之間的關系是社會組織黨建面臨的重要問題。一是信息溝通問題。主要體現在大口黨委負責制的黨建格局下,大口黨委與社會組織的黨建是相互分離的狀態(tài),大口黨委由于人力、精力等原因難以有效掌握社會組織黨建的基本信息,甚至對下屬黨組織基本情況缺乏了解。二是部門合作問題。社工黨委雖承擔面上指導職責,但沒有實際黨建管理抓手,社工黨委無法直接對社會組織進行黨建指導,因為社會組織黨建基本隸屬大口黨委負責,社工黨委和大口黨委之間缺少良性的部門合作機制。三是統(tǒng)一協調問題。由于社工黨委和大口黨委均作為市委派出機構,級別相同,導致作為市級面上黨建指導的社工黨委與同級別的大口黨委之間尚未建立有效的統(tǒng)一協調平臺。社工黨委無法直接越過大口黨委,大口黨委也沒有動力配合社工黨委黨建工作,社工黨委和大口黨委基本是相互分割獨立的。(二)從推進“三級“流轉”到運行機制的轉變明確的黨建責任主體是開展黨建脫鉤的前提,是指導社會組織黨建工作的組織基礎。黨建責任主體不僅要實現脫鉤黨建的無縫銜接,還要統(tǒng)籌推進全市社會組織黨建工作。雙重管理體制下的社會組織遵循“誰主管、誰負責”的原則,開展黨建工作;直接登記的社會組織和脫鉤行業(yè)協會商會,缺乏明確的黨建責任主體。S市社會組織管理體制實行的是多主體聯動協同機制,涉及黨委組織部門、社會工作黨委、社團局、行業(yè)歸口黨組織、社會組織黨建樞紐、社會組織黨組織。社會組織黨建形成多種運行機制交叉并存的局面:一是業(yè)務主管單位或業(yè)務指導單位領導的社會組織黨建工作;二是社會組織所在地黨組織領導的黨建工作;三是多個單位和部門共同領導的黨建工作;四是行政主管部門領導的社會組織黨建工作;五是社工黨委指導協調和研究的黨建工作。實際情況是,大口黨委承擔至少60%的市級社會組織黨建工作。在大口黨委負責制下,存在三級“轉包”現象,即大口黨委先將社會組織黨建發(fā)包給對應的政府部門組織處,組織處根據各業(yè)務處室的對口管理情況,再次將黨建轉包給業(yè)務處室,而業(yè)務處室直接或間接管理社會組織黨建工作(參看圖1)。這種“轉包”現象實際上造成了較為嚴重的黨建脫節(jié)和空心化問題。大口黨委和社會組織間存在多層級轉包、發(fā)包關系,導致大口黨委無法掌握社會組織黨建真實情況。而業(yè)務處室既不重視黨建工作,也不具備開展黨建的專業(yè)工作能力。這就一定程度上解釋了為什么各地社會組織黨建的基本情況難以掌握,部分社會組織黨組織日益渙散、黨建凝聚力逐漸下降等問題?？偟膩碚f,無論基于數據還是經驗觀察,由于黨建的層層轉包、脫節(jié)和監(jiān)管缺位,社會組織黨建趨于空心化。(三)級聯動協同缺乏規(guī)范現階段社會組織黨建協同機制趨于形式化,對黨建資源的垂直整合和橫向整合難以發(fā)揮實效。S市在市級層面雖建立了社會組織聯席會議,但基本流于形式,缺乏正式的黨建部門協調機構或專項制度,也沒有在社工黨委內部成立聯系各部門的黨建聯絡機構,更沒有超越層級的黨建機構,這給部門協同、信息共享和綜合監(jiān)管帶來很大困難。社會組織黨建涉及市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級聯動協同問題,S市各區(qū)縣雖建立了黨建工作機構,但在機構名稱、職能定位、人員配置、工作方式等方面缺乏規(guī)范,這給市區(qū)街鎮(zhèn)上下對應、區(qū)與區(qū)之間的協同帶來很大問題,不利于黨建工作的深入開展。黨建工作的開展,不僅要求市級層面有健全的領導機制,更需要執(zhí)行力強的上下科層結構。其它地區(qū)在垂直整合方面,如北京市編制管理委員會專門下發(fā)《關于區(qū)縣組建社會組織建設工作機構的通知》,明確要求區(qū)縣機構與市級機構在名稱、機構設置、職能等一一對應。全市16個區(qū)縣均成立了區(qū)委社會工委、區(qū)社會辦,各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立區(qū)域社會工作黨委。在橫向整合方面,廣東省實行市級委員制,市縣對應的機構設置。廣東省的44個政府工作部門和群眾團體,各派出一名副廳級以上領導作為委員,極大地強化了社工委的決策能力。同時,在市縣建立相應社會組織黨建機構,確保社會組織黨建決策有效執(zhí)行。目前S市行業(yè)協會商會脫鉤單位大部分是市級所屬,但有一部分隸屬區(qū)縣和街鎮(zhèn)黨組織。考慮到以后社會組織黨建的整體推進,有必要重新梳理并規(guī)范三級黨建機構設置,并在市級層面健全溝通協調機制。(四)黨建工作機制不健全樞紐型社會組織是指同類別、同性質、同領域的社會組織,在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用,在行業(yè)中處于領頭位置、在管理上承擔行業(yè)規(guī)范和服務職能的聯合性社會組織。樞紐型社會組織,自上可以承接黨建部分工作職能,對下可以輸送意識形態(tài)、擴大黨建覆蓋,以樞紐式組織結構發(fā)揮“泵”的輸送作用。以樞紐型社會組織作為社會組織黨建載體,是發(fā)端于S市并被其他地方學習借鑒的成熟的黨建工作機制。如北京市委社會工委、社會辦認定市總工會、團市委、市婦聯、科協、殘聯、文聯、僑聯、紅十字會、社科聯等27個市級樞紐型社會組織和9家準樞紐型社會組織,覆蓋全市約85%以上的社會組織,對社會組織黨建工作進行指導。S市樞紐型社會組織的建設雖起步早,但發(fā)展慢,目前還不成體系。S市整合了市工經聯、市商聯會和部分行業(yè)協會等社會組織,但尚未正式吸收工青婦為代表的人民團體和群眾團體,在數量上尚未形成規(guī)模,在形式上處于初級形態(tài)。目前雖探索了如聯合會黨建、聯席會議黨建、社會組織服務中心黨建、孵化園黨建等工作模式,但由于缺乏強有力的激勵措施,樞紐型社會組織黨建仍參差不齊,缺乏影響力。另外,社工黨委和樞紐型社會組織之間的整體框架搭建、管理辦法、工作聯絡機制都尚未建立,這進一步限制了樞紐型社會組織開展黨建業(yè)建和以社管社的作用。脫鉤的行業(yè)協會商會中有73家隸屬市工經聯黨委,19家隸屬市商聯會黨委,這就需要健全社工黨委和樞紐型社會組織的聯絡機制,發(fā)揮樞紐型社會組織先天優(yōu)勢,試點直管+代管模式,委托樞紐型社會組織黨組織管理脫鉤行業(yè)協會商會黨建工作。(五)黨建工作的保障力度有待深化S市黨建保障機制非常薄弱,突出表現在黨建專項資金、人才隊伍建設、政府購買服務和其他配套政策等方面。首先,由于資金等因素影響,黨建激勵方式比較單一。一是借助“雙達標”活動推進黨建;二是通過分類定級,評定社會組織黨組織晉位升級推薦黨建工作;三是開展五星級社會組織黨組織推進黨建工作。其次,關于社會組織黨建人財物方面的傾斜政策基本沒有,黨建經費捉襟見肘,一定程度上影響了黨建工作縱深拓展。一方面,對樞紐型社會組織的評估認定和擴大試點等難有進展,在購買樞紐型社會組織管理脫鉤行業(yè)協會商會黨建服務方面面臨經費不足。另一方面,沒有制定專門黨建指導員管理辦法,無法調動基層黨組織和黨務工作者的積極性,也無法有效吸引規(guī)模較小、分散型社會組織主動建立黨組織和規(guī)范黨建工作。再次,行業(yè)協會商會脫鉤以后,社工黨委如何有效管理幾百家行業(yè)協會商會黨建工作,這是非常大的挑戰(zhàn)。無論是調整機構設置,實行歸口管理,還是選擇購買樞紐型社會組織黨建服務,都要面臨資金、人員配備、管理等問題。由于社會組織自身能力原因,自覺將黨建工作支出納入管理費用很困難,這就需要建立常態(tài)化的專項資金保障機制。最后,社會組織法律法規(guī)體系和其它配套政策有待完善?，F實中面臨一個首要的問題就是社團局黨建前置工作流程中建立黨組織的要求和依章程自治的關系問題。上位法規(guī)并未明確規(guī)定黨建在社會組織登記注冊的要件中,但綜合監(jiān)管的則要求成立黨組織是有三名以上黨員的社會組織登記注冊的必備要件。此外,有關行業(yè)協會商會負責人任職、社會組織黨員信息化管理等配套政策體系尚未同步確立。四重塑結構理性通過對社會組織黨建體制結構性關系的分析,需要思考如何塑造符合現代社會組織體制和強化基層黨建需要的“結構理性”。這種理性作為廣泛存在的黨建體制結構的一種抽象,并非一成不變,而是隨著社會改革和社會空間的拓展不斷變化。(一)管理體制和工作機制相結合要建立社工黨委具體指導、大口黨委協同、社團局黨建審檢的黨建管理基本格局。社工黨委作為全市社會組織的綜合協調管理機構,要對全市社會組織的建設與發(fā)展、社會組織黨建進行規(guī)劃、指導、綜合協調。一是領導機制。建議通過一定方式提升社工黨委層級,授權社工黨委統(tǒng)籌推進社會領域黨建工作,以指導大口黨委黨建工作。如依托組織部門設立辦事機構,掛靠在社工黨委或建立市社會組織黨建工作領導小組,領導小組辦公室設在社工黨委,領導小組辦公室加強對全市社會組織黨建工作的協調。二是工作機制。建議在社工黨委下面建立符合各類行業(yè)協會商會歸口的黨建機構或成立專門的黨建外事局,整合內部人員、編制等資源進行管理。建議建立以人民團體為骨干的樞紐型社會組織黨組織為抓手,采取直管代管相結合模式推進黨建工作?！皹屑~型”社會組織的黨建工作,由社工黨委統(tǒng)籌協調。在市民政部門登記注冊的其他社會組織的黨組織,分別由承擔業(yè)務主管單位職能的“樞紐型”社會組織黨組織或仍保留業(yè)務主管職責的行政部門的黨組織管理;在區(qū)(縣)民政部門登記注冊的社會組織的黨組織,由各區(qū)(縣)社會工委及街道黨工委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委)或社區(qū)黨組織管理。這種方式最大的優(yōu)點是可以實現統(tǒng)一責任主體的集中管理,便于發(fā)揮社工黨委黨建工作的專業(yè)性,有利于解決多年來“碎片化”黨建格局帶來的一系列頑疾。其最大的缺點在于黨建業(yè)建一定程度上的分離,這對創(chuàng)新黨建工作形式、發(fā)揮黨組織政治核心作用有較高的要求。(二)樞紐型社會組織黨建工作的保障機制第一,建立部門間協同機制。建立社會組織黨建聯席會議制度,由社工黨委牽頭,民政局、財政、人保等各相關部門主要領導參與,每年召開若干次會議,集中研討社會組織黨建中的新問題,加強體制內橫向整合。如加強與民政局、大口黨委等的聯絡,將黨建嵌入社會組織登記、年檢和評估的過程中,首次變更登記及年檢時同步黨員信息,將黨建納入評估指標中。建立與大口黨委的信息聯絡制度。第二,強化社會組織樞紐型黨建機制。一是加快評估認定符合條件的樞紐型社會組織。盡快吸收工青婦等人民團體和群眾團體,對符合條件的樞紐型社會組織予以認定,對有意向發(fā)展為樞紐型社會組織的予以支持,作為準樞紐型社會組織發(fā)展培育,爭取最大程度覆蓋脫鉤行業(yè)協會商會。二是制定購買樞紐型社會組織黨建服務的方案。盡快完善社會組織黨建工作資源支撐體系,建議加快制定購買樞紐型社會組織黨建服務的具體方案,通過合理論證,撥付樞紐型社會組織一定比例的黨建經費,切實做好脫鉤行業(yè)協會商會的黨建工作。三是建立樞紐型社會組織黨建聯絡會議。鼓勵樞紐型社會組織探索科學有效的黨建工作模式,鼓勵其積極擴大黨的兩個覆蓋。通過建立社工黨委、樞紐型社會組織常態(tài)黨建聯席會議,每月或每季度召開一次,就社會組織黨建工作中的難題進行研究、部署。加大黨建培訓力度?？赏ㄟ^黨校、大學等教育平臺,加大樞紐型社會組織黨務工作者尤其是黨務骨干的培訓,搭建溝通交流的平臺,提升管理水平。第三,強化第三方評估機制。建立除黨建責任主體、社會組織之外的第三方評估機制。社會組織黨建工作要有獨立的第三方進行評估,制定合理的績效評估指標。第三方評估既是對黨建工作的監(jiān)督,也可以真正發(fā)現亟需改進的問題。(三)創(chuàng)新黨組織工作方式,通過聯合“大黨委”,實現組織集聚,擴大黨的組織和社會組織的覆蓋面一是“黨”直接管“社”。黨組織直接管理或服務社會組織,這體現在微觀或中觀層面,主要是區(qū)縣、街道社區(qū)層面黨組織與社會組織之間的互動關系。一種是按照地緣(如相鄰位置)、業(yè)緣(如商圈樓宇)、社緣(如社會網絡)等標準,分類組建的區(qū)域化聯合“大黨委”,通過聯合集聚的方式實現黨的組織覆蓋和工作覆蓋。另一種是精細劃分的黨的基層組織網格。以小區(qū)、樓幢、巷弄為基礎,適當劃分小街巷樓棟黨支部規(guī)模,細化設置黨小組等方式,通過科學劃分基層組織管理網格,實現黨建、社區(qū)管理和居民自治的融合。二是“黨”借助“政”服務“社”。黨組織通過政府的行政依托,以一定的方式服務社會組織,這體現在宏觀層面,主要關注的是黨建責任主體、大口黨委、下屬委辦局、業(yè)務處室和社會組織之間的互動關系。這種類型受雙重管理體制下行業(yè)歸口管理的影響。三是“黨”依托“社”團結凝聚公眾。黨組織通過樞紐型社會組織,主要是由人民團體發(fā)起的和規(guī)模較大的行業(yè)性、公益性的社會組織來整合力量、凝聚公眾。如政治性人民團體、行業(yè)性協會商會或聯合會和綜合性社會組織等。(四)社會組織黨建的保障第一,強化黨務工作者隊伍建設。在人才隊伍建設方面,建立相關配套政策和基本生活保障政策,保障基本工資、工作津貼、社會保險,優(yōu)先推選優(yōu)秀人才擔任各級黨代會代表、人大代表、政協委員人選。第二,加大公共財政投入。中央要求建立多渠道籌措、多元化投入的黨建工作經費保障機制,規(guī)定社會組織應將黨建工作經費納入管理費用列支,可以按照有關規(guī)定據實在企業(yè)所得稅前扣除;社會組織黨員上繳的黨費全額下撥;黨委組織部門可用留存黨費給予支持;有條件的地方可采取多種方式給予必要的經費支持。但社會組織保障的相關政策僅為原則性指導,具體項目經費、活動經費的經費來源無法得到保障。由于沒有行政撥款,部分黨組織的運轉基本依靠微薄的黨費維持,導致黨建工作陷入十分被動的局面。加強黨建需要可依托的政治資源、