存款實名制問題研究

一、《反洗錢法》上的權(quán)利長期以來，中國的存款制度都實行了存款印章制度。富人可以用自己的名字或不想用自己的名字。存款實名制度是以2000年3月20日發(fā)布《個人存款賬戶實名制規(guī)定》(國務(wù)院令第285號)為起點,其第六條規(guī)定:“個人在金融機(jī)構(gòu)開立個人存款賬戶時,應(yīng)當(dāng)出示本人身份證件,使用實名。代理他人在金融機(jī)構(gòu)開立個人存款賬戶的,代理人應(yīng)當(dāng)出示被代理人和代理人的身份證件”。存款實名制的實施在保護(hù)存款人資金安全,維護(hù)國家稅收,減少貪污腐敗、金融犯罪方面起到了巨大作用。以2006年10月通過的《反洗錢法》為轉(zhuǎn)折點,存款實名制第一次在國家法律層級中有所體現(xiàn)?！斗聪村X法》第十六條規(guī)定:金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定建立客戶身份識別制度。金融機(jī)構(gòu)在與客戶建立業(yè)務(wù)關(guān)系或者為客戶提供規(guī)定金額以上的現(xiàn)金匯款、現(xiàn)鈔兌換、票據(jù)兌付等一次性金融服務(wù)時,應(yīng)當(dāng)要求客戶出示真實有效的身份證件或者其他身份證明文件,進(jìn)行核對并登記?？蛻粲伤舜磙k理業(yè)務(wù)的,金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)同時對代理人和被代理人的身份證件或者其他身份證明文件進(jìn)行核對并登記。此外,中國人民銀行還制定了《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》(中國人民銀行令[2003]第5號),對存款人申請開立個人銀行結(jié)算賬戶的有效身份證件做了進(jìn)一步詳細(xì)列舉,并規(guī)定了銀行對存款人的審查義務(wù),即應(yīng)對存款人的開戶申請書填寫的事項和證明文件的真實性、完整性、合規(guī)性進(jìn)行認(rèn)真審查。二、機(jī)構(gòu)對銀行賬戶的適用實名制不實當(dāng)前電信網(wǎng)絡(luò)違法犯罪相當(dāng)猖獗,已成為影響社會穩(wěn)定和群眾財產(chǎn)安全的突出問題。其中,一個較大的安全漏洞就是金融機(jī)構(gòu)對銀行賬戶的存款實名制落實不到位。如據(jù)人民銀行天津分行抽樣調(diào)查68081538戶個人銀行存款賬戶,除身份證(含臨時身份證)和戶口簿外,以其他證件開戶的1879609戶,占2.76%,雖然占比較小,但人員身份復(fù)雜,證件種類繁多,因核實個人身份而導(dǎo)致存款人與銀行之間的矛盾不斷發(fā)生,是全面落實個人存款賬戶實名制的主要難題(一)交流身份證件的范圍對于存款人的實名證件,根據(jù)《個人存款賬戶實名制規(guī)定》及《中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步落實個人人民幣銀行存款賬戶實名制的通知》(銀發(fā)[2008]191號)等規(guī)定,包括:居民身份證或者臨時居民身份證;戶口簿;軍人身份證件或武裝警察身份證件(包括離休干部榮譽(yù)證、軍官退休證、文職干部退休證和軍事院校學(xué)員證等);港澳居民往來內(nèi)地通行證、臺灣居民來往大陸通行證或者其他有效旅行證件;外國護(hù)照或《邊民出入境通行證》等。上述眾多的有效實名證件,除居民身份證可通過聯(lián)網(wǎng)查詢和身份證鑒別儀識別外,對于其他證件,銀行工作人員缺乏有效識別手段及求證渠道,進(jìn)而影響到存款實名制的落實。(二)公民信息系統(tǒng)欠完善,核查系統(tǒng)及可能出現(xiàn)的疑義信息難以核查一是身份證件掛失后仍能繼續(xù)使用。目前,商業(yè)銀行通過聯(lián)網(wǎng)核查公民身份信息系統(tǒng)來驗證客戶身份證真?zhèn)?但該系統(tǒng)未提供身份證有效期和證件換發(fā)情況等信息。居民身份證持有人丟失身份證后,公安機(jī)關(guān)無法對持證人已丟失的身份證信息進(jìn)行注銷,導(dǎo)致補(bǔ)辦后的身份證和已丟失的身份證具有同等效力,從而催生身份證非法買賣現(xiàn)象。二是反饋疑義信息速度較慢。通過聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)的反饋功能,如對聯(lián)網(wǎng)核查結(jié)果存在疑義,可通過核查系統(tǒng)進(jìn)行疑義信息的反饋,還可以向客戶出具聯(lián)網(wǎng)核查結(jié)果證明自行到公安機(jī)關(guān)核實。但由于公安機(jī)關(guān)對疑義信息的回復(fù)還沒有明確時間界限,銀行對疑義信息反饋較多,但反饋信息核實較少、較慢。三是聯(lián)網(wǎng)核查業(yè)務(wù)處理規(guī)定不明確。目前,人民銀行僅要求各銀行“結(jié)合實際情況決定是否辦理”,沒有對聯(lián)網(wǎng)核查業(yè)務(wù)的具體辦理標(biāo)準(zhǔn)作更明確的規(guī)定,操作人員很難把握處理尺度。(三)單位或虛假賬戶。在個人一是激勵不夠。我國《個人存款賬戶實名制規(guī)定》只規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)違反規(guī)定的懲處措施,沒有建立相應(yīng)獎勵機(jī)制對金融機(jī)構(gòu)落實存款實名制進(jìn)行適度補(bǔ)償。銀行一旦發(fā)現(xiàn)疑似假證件、假證件或虛假賬戶時,法規(guī)規(guī)定了銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)立即向公安機(jī)關(guān)和人民銀行進(jìn)行報告義務(wù),但對可能產(chǎn)生的后果并沒有免責(zé)的規(guī)定,銀行擔(dān)心處理不當(dāng)給自己帶來不好影響,因此在處理過程中相當(dāng)謹(jǐn)慎。二是約束不強(qiáng)?！秱€人存款賬戶實名制規(guī)定》第九條規(guī)定“金融機(jī)構(gòu)違反本規(guī)定第七條規(guī)定的,由中國人民銀行給予警告,可以處1000元以上5000元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,可以并處責(zé)令停業(yè)整頓,對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予紀(jì)律處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?！备鶕?jù)該條規(guī)定,個人存款賬戶實名制落實不到位不是必須處罰。(四)賬戶實名制落實難。在網(wǎng)絡(luò)支付、虛擬賬戶一是歷史遺留原因,仍有部分未核實存量賬戶。核實工作需要存款人配合,如果沒有主動發(fā)起的銀行賬戶業(yè)務(wù),很難做到主動配合銀行機(jī)構(gòu)落實賬戶實名制。如人民銀行某縣支行調(diào)查發(fā)現(xiàn),轄內(nèi)郵儲銀行對可疑賬戶核實為真實的292戶,無法核實賬戶達(dá)3154戶;該縣農(nóng)商行共有姓名與身份證號碼不匹配、身份證號碼不存在等需要核實的賬戶54829戶,可疑賬戶2460戶。二是隨著網(wǎng)絡(luò)支付、虛擬賬戶等新興業(yè)務(wù)發(fā)展,使賬戶實名制在這些領(lǐng)域未能做到有效落實。網(wǎng)絡(luò)支付、虛擬賬戶的開戶手續(xù)、流程不完善,審查標(biāo)準(zhǔn)參差不齊,使賬戶實名制難以落實。支付機(jī)構(gòu)的虛擬賬戶,其身份實名認(rèn)證往往滯后于賬戶的開立,加上客戶資料審查不規(guī)范、歷史遺留等因素,虛擬賬戶信息的真實性、完整性難以保障。中國支付清算協(xié)會發(fā)布的《中國支付清算行業(yè)運行報告2015》中顯示,目前完成實名認(rèn)證的支付賬戶共有9.45億個,占支付賬戶總量的43.07%,占比較低,網(wǎng)絡(luò)支付賬戶有超過一半都不是實名賬戶。三、關(guān)于政治建議(一)完善身份核查,確保開戶手續(xù)真實性一是統(tǒng)一實名證件種類。針對中國大陸普通居民的實名證件統(tǒng)一要求為居民身份證或臨時身份證。對于中國人民解放軍、武裝警察,根據(jù)《現(xiàn)役軍人和人民武裝警察居民身份證申領(lǐng)發(fā)放辦法》(國務(wù)院令第510號)的規(guī)定,由于其早已申領(lǐng)居民身份證并過了緩沖期,現(xiàn)也可以統(tǒng)一要求軍警人員提供居民身份證作為個人開戶實名證件進(jìn)行登記和核查。二是逐步解決歷史遺留非實名制問題。對非實名賬戶存款人的非柜面業(yè)務(wù)進(jìn)行限制,激勵存款人辦理實名制手續(xù),保證賬戶實名制的落實?？山梃b國外相關(guān)經(jīng)驗,如韓國授權(quán)金融監(jiān)督委員會在對銀行監(jiān)督檢查過程中,發(fā)現(xiàn)假名、借名賬戶時,無論數(shù)量多少,可在3年之內(nèi)進(jìn)行追查,除交罰金外,還要追究法律責(zé)任。超過3年無人認(rèn)領(lǐng)的假名、借名賬戶一律上繳國庫。三是統(tǒng)一金融實名制要求。適當(dāng)?shù)臅r候,將存款實名制與網(wǎng)絡(luò)支付、虛擬賬戶等實名制進(jìn)行統(tǒng)一立法規(guī)范。全面推進(jìn)個人賬戶分類管理制度,建立個人賬戶保護(hù)機(jī)制,有效遏制買賣賬戶和假冒開戶的行為。(二)加強(qiáng)和完善公民身份信息系統(tǒng),防范制作丟失身份證一是加快建設(shè)失效居民身份證信息系統(tǒng)。建議公安部門加快建設(shè)失效居民身份證信息系統(tǒng),解決人證一致性核查工作時難以辨別身份證是否失效,以及廣大群眾普遍關(guān)心的丟失被盜身份證容易被冒用等問題。二是將失效居民身份證信息系統(tǒng)與公民身份信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)核查,形成對居民身份證安全使用的閉環(huán)式服務(wù)管理。使銀行等用證單位及時獲取身份證掛失信息,有效防范不法分子冒用已掛失身份證的行為。三是及時更新聯(lián)網(wǎng)核查公民身份信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息,暢通疑義信息反饋機(jī)制,增加客戶身份基本信息容量,確保系統(tǒng)準(zhǔn)確性和更新頻率。(三)加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究一是強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)法律責(zé)任。鑒于存款實名制實施已有16年多,相關(guān)的技術(shù)基礎(chǔ)也愈加牢固,為此,建議在《個人存款賬戶實名制規(guī)定》中,對金融機(jī)構(gòu)違反存款實名制規(guī)定的行為,由“可以處罰”修改為“應(yīng)予處罰”,增強(qiáng)制度剛性,從而強(qiáng)化對銀行從業(yè)人員責(zé)任的追究機(jī)制,倒逼銀行賬戶實名制政策落實。二是授予金融機(jī)構(gòu)一定處置權(quán)。在制度層面賦予商業(yè)銀行對疑似假證件、假證件或虛假賬戶