農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理體系的完善

一、《方案》的頂層設(shè)計為了進一步改革農(nóng)村改革，進一步提高農(nóng)村經(jīng)濟的活力，中央政府于2015年發(fā)布了《深化農(nóng)村改革綜合實施方案》（以下簡稱《方案》），相關(guān)機構(gòu)的高層設(shè)計。這是不斷鞏固和完善集體經(jīng)濟制度的必然要求，同時也是構(gòu)建現(xiàn)代化集體經(jīng)濟治理體系的重大舉措。其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理是我國集體經(jīng)濟治理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措（二、“雙層經(jīng)營”是在我國現(xiàn)行金融體制基礎(chǔ)上形成的“雙層經(jīng)營體制”為是一個資農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是在原來“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的基礎(chǔ)上形成的，呈現(xiàn)為“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合”的“雙層經(jīng)營體制”。在助推農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時，其治理也面臨諸多問題。（一）集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)和作用一，規(guī)范層級較低，尚未制定專門的法律。作為一個專屬概念，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進入立法始于1982年的《憲法》。如《憲法》第8條規(guī)定其采取雙層經(jīng)營體制。其后，這一概念為民商事法律采納并沿用至今。如《民法典》第96條將其界定為“特別法人”，并于第262條將其與村民委員會及村民小組并列為集體所有權(quán)的行使主體。但當前專門性的規(guī)范多為“條例”“辦法”和“規(guī)定”二，現(xiàn)有規(guī)范滯后于實踐，不能及時有效地指引其發(fā)展。當前，作為市場主體的集體經(jīng)濟組織建立在集體經(jīng)營性資產(chǎn)上，主要采取股份合作制的組織形態(tài)。而多年前制定的規(guī)范中對其還停留于“以原來的生產(chǎn)大隊為載體的集體經(jīng)濟組織”（三，相關(guān)主體概念界定不清。除農(nóng)村集體經(jīng)濟組織外，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展實踐過程中還存在多種組織形式，諸如經(jīng)濟合作社、股份經(jīng)濟合作、供銷合作社、信用合作社等。這些經(jīng)濟組織之間是屬種關(guān)系亦或并列關(guān)系？深層次問題是應(yīng)如何劃定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的調(diào)整對象范圍，這一問題學理界定尚未形成共識（（二）“農(nóng)民集體”和“集體經(jīng)濟組織”是同一概念，與民法典第32條相沖突一，將“農(nóng)民集體”界定為產(chǎn)權(quán)主體還是將“集體經(jīng)濟組織”界定為產(chǎn)權(quán)主體，存在立法和理論上爭議。通過解讀《民法典》第261條、第262條規(guī)定對比分析可知，“2010年中央一號文件”及國土資源部牽頭出臺的“60號文”與《民法典》第261條、第262條相沖突?！稗r(nóng)民集體”和“集體經(jīng)濟組織”是兩個彼此獨立的概念還是一體的概念？理論界同樣存在不同觀點。如二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，遺留問題較多。存續(xù)期間內(nèi)的婚喪嫁娶，升學外遷等事項導致其成員極為分散，難以準確的權(quán)屬界定。成員的高度分散加劇了集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)不明晰問題。（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員分散，治理能力不高一，村民委員會過度干預(yù)。如前所述，當下規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律制度不健全，導致其經(jīng)營管理活動處于無序狀態(tài)，實際上多由村民委員會及村民小組管控。這就導致各方主體間職能不分，集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，并逐漸“附屬于”強權(quán)的村民委員會。二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員極為分散，治理能力不高且怠于參與治理。導致集體經(jīng)濟組織成員難以對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實際運行狀況進行監(jiān)督，因缺乏有效的溝通渠道及溝通成本較高，組織成員和實際管理者信息不對稱，從而形成事實上的“內(nèi)部人控制”。管理者往往追求自身而非集體經(jīng)濟組織的利益最大化，不僅損害成員利益，還進一步降低其參與治理的積極性。（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的治理結(jié)構(gòu)和治理機制在實踐中并未發(fā)揮應(yīng)有作用，突出表現(xiàn)：一是成員（代表）大會幾乎無法召開，集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利無法得到行使。二是村民委員會過度干預(yù)，直接任免理事會成員，導致成員（代表）大會被架空。三是監(jiān)事會對其任職狀況及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實際運行無法起到應(yīng)有監(jiān)督作用。這些都使治理體系難以發(fā)揮應(yīng)有功效。另外，相關(guān)理論研究也缺乏廣度和深度。三、提供公共服務(wù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有雙重職能，一是從事集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理進而追求經(jīng)濟效益；二是提供教育、衛(wèi)生等農(nóng)村公共服務(wù)。這種職能的雙重性存在歷史上的合理性，但如今已成為制約其進一步發(fā)展的癥結(jié)所在。分類改革背景下應(yīng)將其塑造為以營利性為主的市場經(jīng)濟主體，并抓住《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》制定的契機，明確相關(guān)主體規(guī)范。（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在公共服務(wù)供給中的問題農(nóng)村集體經(jīng)濟組織于人民公社時期開始承擔公共服務(wù)職能。這一時期其既是生產(chǎn)組織，也是基層政權(quán)，呈現(xiàn)出“政社合一”和集體統(tǒng)一經(jīng)營的特征。這一制度設(shè)計于1978年在《憲法》上被進一步明確。作為基層行政組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被賦予經(jīng)濟、行政及公共服務(wù)等職能。1982年《憲法》就人民公社原來的“政社合一”體制進行改革，實行“政社分設(shè)”體制，分別成立了鄉(xiāng)人民政府及鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟聯(lián)合組織；同時以生產(chǎn)大隊為基礎(chǔ)設(shè)立自然村及村民委員會。經(jīng)上述改革之后，原有的行政管理職能交由村民委員會行使，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍需承擔提供公共服務(wù)的職能。從發(fā)展視角看，由其承擔公共服務(wù)職能存在一定合理性。建國初期，國家經(jīng)濟實力薄弱，必須率先實現(xiàn)工業(yè)化。因此，政府將國家的資源主要用于工業(yè)和城市發(fā)展，農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品所需資金則由農(nóng)民自行籌集、攤派。如為支付鄉(xiāng)村教育、公益事業(yè)等開支實行“三提五統(tǒng)”制度。但這種城市和工業(yè)優(yōu)先于農(nóng)村的差異化發(fā)展戰(zhàn)略導致農(nóng)村公共服務(wù)存在供給不足、質(zhì)量不高等問題。說明政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給上存在長期的失位與缺位（（二）拓展了公共服務(wù)供給主體與方式就職能改革問題，當前主要存在兩種思路：一是兼顧經(jīng)濟職能和公共服務(wù)職能；二是逐漸剝離其承擔的公共服務(wù)功能。而后者較為可取，原因如下。一是合乎歷史的發(fā)展趨勢。當前，國家采取一系列改革舉措加快推進從“城市和工業(yè)優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略往“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。如2006年《農(nóng)業(yè)稅條例》被廢除；2014年國務(wù)院公布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，為城市和鄉(xiāng)村教育、文化、社會保障等基本公共服務(wù)均等化的推進掃清了制度障礙。另外，《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》進一步明確政府要持續(xù)擴大國家財政在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的支出。農(nóng)村公共產(chǎn)品服務(wù)供給逐漸向政府為主導的多元強供給和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的高質(zhì)量供給轉(zhuǎn)變（二是契合改革實踐需求。按照頂層制度設(shè)計，作為市場主體的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要以集體經(jīng)營性資產(chǎn)為基礎(chǔ)設(shè)立，且主要采取股份合作制的組織形態(tài)。對于非經(jīng)營性資產(chǎn)，要采取分類改革的思路，根據(jù)投資來源和有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一運行管護，不適宜折股量化到戶進行股份合作制改革。換言之，分類改革背景下新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不但擁有經(jīng)營性物質(zhì)基礎(chǔ)，還具備高度市場化的組織形態(tài)，正在朝著以營利性為主的市場化主體方向發(fā)展。三是符合市場經(jīng)濟運行規(guī)律。一方面，公共服務(wù)產(chǎn)品的“公共性”決定了相應(yīng)供給主體不應(yīng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而應(yīng)是政府。另一方面，工業(yè)化和城市化已逐步實現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提供公共服務(wù)的初衷逐步完成。同時，功能定位的雙重性導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在市場經(jīng)濟競爭中存在多元化治理目的，但卻沒有共同的治理評價標準。若仍求其承擔公共服務(wù)職能，便會導致集體經(jīng)濟組織的權(quán)責利配置失衡，束縛集體經(jīng)濟進一步發(fā)展。（三）確立集體經(jīng)濟組織成員權(quán)一是制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，采取企業(yè)法的立法模式。鑒于集體經(jīng)濟組織在組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)形態(tài)、責任機制等方面存在與公司不同的差異性，其主體規(guī)范適宜采取《民法典》規(guī)定的企業(yè)法人模式，且應(yīng)該以社區(qū)型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為調(diào)整對象二是將成員規(guī)定為治理主體而非承包經(jīng)營戶（農(nóng)戶）。一方面，從法律規(guī)范角度看，農(nóng)戶概念的內(nèi)涵與外延都不明確。與之相比，集體經(jīng)濟組織成員屬于民法中的自然人，這是一個內(nèi)涵和外延都十分明確的法律概念，便于識別身份并進行立法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系構(gòu)建。另一方面，將成員規(guī)定為治理主體可降低法律規(guī)范設(shè)計的復雜性。因為農(nóng)戶是由多個家庭成員組成的，若將其規(guī)定為集體經(jīng)濟組織的治理主體，勢必穿透到“戶”至最終的家庭成員，從而需要家庭成員率先就相關(guān)事項進行表決，確定農(nóng)戶意思。這種“農(nóng)戶”內(nèi)部的二次治理，會導致治理主體不穩(wěn)定及決策成本過高。三是確立以成員權(quán)為核心的組織法規(guī)范。從國家當前出臺的政策文件看，股份合作制的組織形態(tài)是改革采取的主要路徑。值得注意的是，“股份制”功能于集體經(jīng)濟組織而言，是確權(quán)而非對外募集資金。份額享有者即集體經(jīng)濟組織成員，依法享有和行使成員權(quán)。成員權(quán)可劃分為自益權(quán)和他益權(quán)（亦稱之為共益權(quán)），是一種綜合性權(quán)利，可進一步劃分為土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、其他集體財產(chǎn)收益權(quán)以及優(yōu)先權(quán)、知情權(quán)、撤銷權(quán)、參與管理權(quán)、選舉權(quán)與被選舉權(quán)、獲得救濟權(quán)等（綜上，從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展與演變的歷史進程看，其職能逐漸從原來強化集體公有制形態(tài)的互助功能，轉(zhuǎn)向彰顯市場主體的經(jīng)濟功能（四、公有產(chǎn)權(quán)形態(tài)下的授權(quán)經(jīng)營機制論證產(chǎn)權(quán)關(guān)系是把握組織治理的關(guān)鍵所在。作為極具中國特色的市場主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采取的是一種基于公有產(chǎn)權(quán)形態(tài)構(gòu)建的授權(quán)經(jīng)營機制，農(nóng)民集體——產(chǎn)權(quán)主體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織——經(jīng)營主體之間的關(guān)系宜解讀為信托法律關(guān)系。（一）農(nóng)民集體與集體所有權(quán)的形態(tài)公有產(chǎn)權(quán)形態(tài)是理解“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”與“農(nóng)民集體”之間關(guān)系的突破口。農(nóng)民集體作為極具中國特色的概念，是帶有政治目的的一種制度設(shè)計，對其解讀不能套用西方傳統(tǒng)的法權(quán)理論，因為后者建立在私有制產(chǎn)權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上。換言之，農(nóng)民集體與集體所有權(quán)創(chuàng)設(shè)的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的公有制。公有制使集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員共享生產(chǎn)資料，同時避免私有產(chǎn)權(quán)形態(tài)下主體清晰界定帶來的土地等主要生產(chǎn)資料的排他性獨占，繼而解決土地等主要生產(chǎn)資料的兼并和剝削問題。在此問題上，個別學者認為股改后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞萁?jīng)濟合作社，使得農(nóng)村集體資產(chǎn)從共同共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)榘捶莨灿械漠a(chǎn)權(quán)制度（（二）集體培訓組織是經(jīng)營主體農(nóng)民集體只能作為靜態(tài)的主體承載集體所有權(quán)，不能也不宜直接進入市場從事交易活動（如（三）授權(quán)經(jīng)營機制的性質(zhì)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“代表”農(nóng)民集體行使所有權(quán)。這里的“代表”既不能被理解為代理關(guān)系，更不宜被解讀為代表關(guān)系，闡釋為信托關(guān)系為宜。一方面，代表關(guān)系中不存在兩個獨立人格。代表關(guān)系通常出現(xiàn)于法人制度之中。原則上，代表人自身為法人內(nèi)部的成員或者組成機關(guān)，故代表人的行為便被視為法人自身行為。如上所述，農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織卻是彼此獨立的兩個主體。另一方面，存在間接代理學說。雖然其可詮釋獨立人格的問題，但難以隔斷經(jīng)營風險，因為間接代理中代理人法律行為導致的法律后果最終都要由被代理人承擔。若將農(nóng)民集體和集體經(jīng)濟組織間解讀為代理關(guān)系，則會存在因集體經(jīng)濟組織經(jīng)營不善致使農(nóng)民集體存在資不抵債的破產(chǎn)問題，如此集體所有的土地會面臨償債風險（應(yīng)該置于公有產(chǎn)權(quán)形態(tài)下解讀“代表”。體系解釋角度，《民法典》第246條第2款規(guī)定的“國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)”與《民法典》第262條規(guī)定的“屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)……”均使用“代表”一詞。因此，農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織間就集體財產(chǎn)采取的經(jīng)營機制應(yīng)當與全民（國家）和政府之間就國有資產(chǎn)采取的授權(quán)經(jīng)營機制為同種機制，兩者在目的、法律構(gòu)造和權(quán)利狀態(tài)等方面存在相似性。具體而言，農(nóng)民集體在這一機制中承擔委托人的角色，受托人的角色則由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔，集體經(jīng)濟組織成員則作為這種授權(quán)經(jīng)營機制中的受益人。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在這種授權(quán)經(jīng)營機制中享有對集體資產(chǎn)的管理、使用、收益等權(quán)利。但農(nóng)民集體并沒有放棄對這部分交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營的集體資產(chǎn)的最終控制權(quán)和所有權(quán)，類似信托法“雙重所有權(quán)”的二元權(quán)利結(jié)構(gòu)。換言之，集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利稱為“衡平法上的所有權(quán)”，屬于大陸法系中的“受益權(quán)”；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體財產(chǎn)享有的權(quán)利為“普通法上的所有權(quán)”，可管理和處分集體財產(chǎn)。這種授權(quán)經(jīng)營機制本質(zhì)是一種信托法律關(guān)系。五、授權(quán)經(jīng)營機制的微觀治理明確了集體經(jīng)濟組織營利性為主的市場主體地位及圍繞公有產(chǎn)權(quán)形態(tài)實行的授權(quán)經(jīng)營機制之后，需要進一步構(gòu)建微觀治理體系，包括治理結(jié)構(gòu)及治理機制，涵蓋決策、執(zhí)行與監(jiān)督等方面。（一）決策系統(tǒng)是最重要的環(huán)節(jié)權(quán)力機構(gòu)或者決策機制的設(shè)計，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理首要關(guān)注的問題。1.采用科學的決策機制目前，法律層面并未規(guī)定集體經(jīng)濟組織的決策機構(gòu)。學界主要存在兩種觀點，即成員代表大會以及成員大會（對于選擇哪一種決策機構(gòu)模式，應(yīng)具體問題具體分析，要考慮某一個集體經(jīng)濟組織的成員規(guī)模、民主自治要求及代理成本等要素后進行選擇?；谏鲜隹紤]，《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》（以下簡稱《示范章程》）規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在設(shè)置成員大會的基礎(chǔ)上，視情況可自行選擇是否設(shè)置成員代表大會進行經(jīng)營管理。設(shè)置成員代表大會的，其代表以戶為單位選出，且要另選婦女成員代表。2.決策能力的要求，主要有符合以下條件一要具備成員資格。按照《示范章程》的規(guī)定，集體經(jīng)濟組織成員資格認定要本著“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”的原則，統(tǒng)籌考慮成員的戶籍關(guān)系、承包關(guān)系及對集體積累的貢獻等因素。二要具備一定的能力。決策權(quán)是一種共益權(quán)，必須本著對集體經(jīng)濟組織利益負責的原則行使。這就要求決策的人員要具備基本的民事行為能力和權(quán)利能力。對此，可援引《民法典》的規(guī)定，對于未達到法定年齡及權(quán)利能力受到限制的集體經(jīng)濟組織成員，由其法定代理人（一般是父母）或者委托代理人代行決策權(quán)。3.集體決策事項根據(jù)決策事項類型的不同，集體經(jīng)濟組織決策包括與集體經(jīng)濟組織發(fā)展密切相關(guān)的戰(zhàn)略決策，以及側(cè)重于日常性、程序性事項的決策。其中，關(guān)乎集體經(jīng)濟組織發(fā)展的戰(zhàn)略決策可稱之為重要決策，主要包括審議、修改集體經(jīng)濟組織章程和規(guī)章制度；審議、決定集體經(jīng)濟組織成員身份的獲得與注銷；選任、考核、罷免理事會及監(jiān)事會成員；審議、批準集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、業(yè)務(wù)經(jīng)營計劃、年度財務(wù)預(yù)算方案和決算方案、年度收益分配方案及重大資產(chǎn)處置事項等。上述所列舉的重要決策事項，原則上都要由成員大會審議決定。對于那些日常性、程序性的事項，可根據(jù)集體經(jīng)濟組織自身治理情況將其交由理事會、管理層去行使。值得注意的是，按照《示范章程》規(guī)定設(shè)置成員代表大會的，成員代表大會可享有除“審議、修改集體經(jīng)濟組織章程”之外的其他所有成員大會的職權(quán)。（二）集體經(jīng)營和組織之間的關(guān)系理事會由成員大會選任，并受其監(jiān)督。按照《示范章程》的規(guī)定，其主要履行如下職責：召集、主持成員（代表）大會，并向成員（代表）大會匯報工作；執(zhí)行成員（代表）大會的決議；擬訂集體經(jīng)濟組織章程修改草案及內(nèi)部重要的經(jīng)營、管理制度等；擬定每年的財務(wù)預(yù)算方案和決算方案、擬定每年的收益分配方案；提出集體經(jīng)濟組織主要經(jīng)營管理人員及其薪酬建議、決定上述人員的聘任或解聘。另外，成員大會可授權(quán)理事會行使部分職權(quán)?；谏鲜雎殭?quán)配置的分析可知