我國國土資源開發(fā)利用現(xiàn)狀與問題分析

在慈海，資源定義是資源的來源，并強調(diào)一般自然源的來源。廣義的國土資源是一個國家領(lǐng)土主權(quán)范圍內(nèi)所有自然資源、經(jīng)濟資源和社會資源的總稱。狹義的國土資源是指一個主權(quán)國家管轄范圍內(nèi)全部疆域(包括領(lǐng)土、領(lǐng)海和領(lǐng)空,從地面到地下,從陸地到海洋)內(nèi)所有自然資源的總稱。目前,我國國土資源行政管理僅限于狹義的國土資源,主要包括對土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的管理。一、土壤資源管理現(xiàn)狀1.國土資源管理的持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略我國國土資源管理曾經(jīng)處于部門分割分散管理狀態(tài),隨著人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾日益尖銳,人們對于傳統(tǒng)的發(fā)展觀不斷進行反思和否定,各國紛紛將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為本國社會經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略。政府在管理社會的同時,加大了對于國土資源管理體制的改革力度?？v觀世界國土資源管理體制的變化,相對集中統(tǒng)一的管理越來越成為一些國家尤其是資源大國的國土資源管理的一大特色。2.國土資源管理體制障礙建國以來,我國對于國土資源的配置手段由單一的計劃配置階段轉(zhuǎn)變?yōu)橛媱澟c市場并重的資源配置階段。國土資源管理變?yōu)橛媱澟c市場并重管理。市場機制逐步在國土資源配置和管理中發(fā)揮著越來越大的作用。但是市場不是萬能的,市場機制的負面作用在國土資源配置和管理上也逐步暴露了出來,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(1)中央政府與地方政府的“條塊結(jié)合,以塊為主”的管理體制導(dǎo)致全國缺乏對于國土資源綜合統(tǒng)一的宏觀配置,各地方政府、各資源管理部門分別出臺自己的資源配置計劃,相互統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠。(2)雙軌并存的經(jīng)濟體制使資源配置區(qū)域出現(xiàn)“真空”地帶。我國現(xiàn)階段正處在計劃經(jīng)濟體制與市場經(jīng)濟體制共同發(fā)生作用的階段,資源價格上存在著雙重價格,在資源分級管理工作上,中央與地方分工不明確,出現(xiàn)可資源市場配置機制失靈與政府宏觀調(diào)控機制失控現(xiàn)象同時發(fā)生,(3)國土資源區(qū)域配置特色不明顯。全國很多地區(qū)都在追求“大而全,小而全”的目標(biāo)下開展此項工作的,資源的區(qū)域間優(yōu)勢互補、合理流動的配置方案少,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的特色不明顯。綜上,國土資源配置的分散管理模式與地方政府的割據(jù)管理使得我國整個國土資源的開發(fā)管理處于重復(fù)建設(shè)、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的現(xiàn)狀之下。二、土壤資源管理的區(qū)域發(fā)展1.棉紡棉紡生產(chǎn)基地糧食生產(chǎn)基地主要是松嫩平原、三江平原、黃淮海平原、江淮平原、江漢平原、洞庭湖平原、鄱陽湖平原、四川盆地、關(guān)中平原、內(nèi)蒙古河套灌區(qū)、甘肅河西走廊、寧夏等。棉花生產(chǎn)基地主要集中分布于三大區(qū)域:北方黃河棉區(qū),長江流域棉區(qū),西北內(nèi)陸棉區(qū)。油料生產(chǎn)基地:油料生產(chǎn)的空間布局與糧食集中產(chǎn)區(qū)基本一致,但區(qū)域間品種分異明顯。其中,東北以葵花籽和大豆為主,華北以花生和棉花為主,南方以油菜籽為主。畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地:山東、河南為全國兩大牛羊肉生產(chǎn)基地;長江上游的四川、湖北、湖南為重要的豬肉生產(chǎn)基地;內(nèi)蒙古為全國最大的綿羊毛和羊絨生產(chǎn)基地。木材生產(chǎn)基地:海南和云南是全國兩大橡膠生產(chǎn)基地。2.我國油氣資源開發(fā)現(xiàn)狀煤炭工業(yè)基地。主要分布在東北地區(qū)、黃河中下游地區(qū)、長江中下游地區(qū)、西南和華南部分地區(qū)以及西北地區(qū)的煤炭生產(chǎn)基地。石油天然氣工業(yè)基地。主要基地建設(shè)布局是,東北地區(qū)、黃河中下游地區(qū)、西北地區(qū)、長江中下游地區(qū)、華南部分地區(qū)。此外,東海和南海也將是油氣開發(fā)的重點。黑色冶金工業(yè)基地。我國鋼鐵工業(yè)的布局大體是:環(huán)勃海鋼鐵工業(yè)圈,長江干流鋼鐵工業(yè)走廊,以及珠江三角洲鋼鐵基地、西北能源鋼鐵基地。有色金屬工業(yè)基地。鋁工業(yè)基地主要包括黃河流域鋁工業(yè)走廊、西南鋁工業(yè)基地;銅工業(yè)基地主要是長江中游工業(yè)基地、川西南和滇東北銅工業(yè)基地,西北銅工業(yè)基地等;鉛鋅工業(yè)基地主要是南嶺地區(qū)等。建材工業(yè)基地。水泥工業(yè)基地主要是長江沿岸地帶,黃河沿岸和西北地區(qū),西南和華南部分地區(qū);玻璃工業(yè)基地,東部地區(qū)建成沈陽、秦皇島、上海、廣東4個玻璃深加工和新品種玻璃生產(chǎn)基地,中西部地區(qū)建成洛陽和四川兩個玻璃深加工基地。其他非金屬工業(yè),主要是在東部沿海地區(qū)的江蘇、浙江、山東、福建等省。3.遼寧、江蘇、福建、廣東海洋漁業(yè)。我國的海水養(yǎng)殖主要集中分布在沿海的遼寧、江蘇、福建、山東、和廣東。海洋運輸業(yè)。目前我國已初步形成了以大連、秦皇島、天津、青島、上海、寧波和廣州為中心的海洋運輸體系。三、土壤資源管理的區(qū)域發(fā)展的主要問題1.礦產(chǎn)資源潛在價值不平衡由于國土資源,特別是土地資源和礦產(chǎn)資源流動性極差,故國土資源開發(fā)利用活動是資源指向性最明顯的產(chǎn)業(yè)。我國的國土資源開發(fā)利用布局,雖然充分考慮了資源的空間分布,但總體上來看,兩者之間仍存在著嚴(yán)重錯位。根據(jù)對各地區(qū)自然資源綜合優(yōu)勢的評價,自然資源綜合優(yōu)勢度居全國前10位的,西部地區(qū)有7個。而從經(jīng)濟總量來看,GDP居全國前10位的,東部地區(qū)有7個。這種狀況在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用上表現(xiàn)得更為明顯。我國礦產(chǎn)資源在空間上的分布,呈西豐東貧。從礦產(chǎn)資源潛在價值來看,全部礦產(chǎn)資源保有儲量潛在價值在東、中、西三大地帶的分布為10.24%,39.31%和50.45%,西東不平衡差為79.7%;45種主要礦產(chǎn)資源保有儲量潛在價值在東、中、西三大地帶的分布為9.54%、39.65%和50.81%,西東不平衡差為81.2%我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用活動在空間上的分布。從總量、規(guī)模等方面來看,呈東重西輕,且東西不平衡差距在逐步擴大。1997年全國礦業(yè)經(jīng)濟總量在東、中、西三大地帶的分布為38.47%,43.73%和17.80%,東西不平衡差為53.73%,較1985年擴大了1.49個百分點;與礦業(yè)相關(guān)的后續(xù)產(chǎn)業(yè)在三大地帶的分布為60.57%,27.3%和12.13%,東西不平衡差為79.97%,較1985年的77.31%擴大了2.66個百分點。2.逆向分工的始終存在,“小而全”導(dǎo)致“虛度高化”在國土資源區(qū)域開發(fā)利用的過程中,各地區(qū)都在一定程度上偏離了根據(jù)地區(qū)比較優(yōu)勢所實施的發(fā)展目標(biāo)、方向和結(jié)構(gòu)選擇,而在局部利益的沖動下,把目光都集中于某些類型的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品上,追求“大而全”、“小而全”,從而造成了地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重趨同,致使逆向分工行為始終存在。這種由于逆向分工的始終存在而導(dǎo)致的地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同,并不是在生產(chǎn)力高度發(fā)展的基礎(chǔ)上、在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化方向上的趨同,而是一種低層次上的結(jié)構(gòu)趨同或是在“虛度高化”上的趨同,它背離了地區(qū)分工規(guī)律和發(fā)揮優(yōu)勢的原則,其后果是既浪費了寶貴的建設(shè)資金,又喪失了獲取區(qū)際分工效益、規(guī)模效益和集聚效益的機會。區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的一個直接后果就是,各地區(qū)往往采取各種行政手段,實施地方保護,阻止本地資源、特別是稀缺資源的流出和外地產(chǎn)品的流人,影響了地區(qū)經(jīng)濟、國民經(jīng)濟的持續(xù)、健康發(fā)展。3.區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與資源集約利用的手段規(guī)劃仍不匹配我國的國土資源在空間分布上具有明顯的區(qū)帶性。一些區(qū)帶,土地資源、礦產(chǎn)資源和水資源等多種資源都比較豐富。但是,在開發(fā)利用的過程中,把各種資源進行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)利用的程度比較低,這主要表現(xiàn)在以下2個方面。從資源配置的主要手段規(guī)劃來看,土地資源開發(fā)利用規(guī)劃、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃以及能源基地、原材料基地、農(nóng)副產(chǎn)品基地等的建設(shè)規(guī)劃,都是比較孤立地考慮某種資源的條件,忽視了土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源是一個有機的整體。因此,在經(jīng)濟發(fā)展的過程中,使各業(yè)、各種經(jīng)濟活動相互爭奪某些資源、部門分割的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。從具體實踐來看,區(qū)域國土資源開發(fā)利用“單打獨斗”的現(xiàn)象較為普遍,一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一,地域經(jīng)濟抗風(fēng)險能力弱,發(fā)展?jié)摿τ邢?這也正是我國主要礦業(yè)城市當(dāng)前面臨的主要困難。據(jù)統(tǒng)計,我國12個主要礦業(yè)城市的工業(yè)產(chǎn)值在國民經(jīng)濟收入中的比重高達80.8%,較全國城市平均高20個百分點,而農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)、商業(yè)合計所占比重僅為19.2%,較全國城市平均水平低20個百分點。四、國土資源開發(fā)利用規(guī)劃的職能和機制綜上,國土資源區(qū)域劃分管理與發(fā)展是國土資源宏觀統(tǒng)籌配置的最大障礙之一。各地方政府與部門的分割管理以及在各自局部利益上形成的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國土資源配置機制不但沒有發(fā)揮市場機制所應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用,使得區(qū)域間國土資源的比較優(yōu)勢作用大大減弱,造地方經(jīng)濟割據(jù)勢力逐漸變大、部門利益日益膨脹,嚴(yán)重阻礙社會主義市場經(jīng)濟資源配置體系的構(gòu)建、延緩中央關(guān)于國土資源統(tǒng)一規(guī)劃的步驟、影響到了我國市場經(jīng)濟進步一步完善與發(fā)展?？墒?一方面隨著市場經(jīng)濟高速發(fā)展,國土資源的產(chǎn)品性和商品化和它與生俱來的稀缺性、非均衡分布性使得其區(qū)域開發(fā)和發(fā)展中的競爭與合作不可避免。另一方面生產(chǎn)力的發(fā)展造成社會生產(chǎn)的專門化以至于商品生產(chǎn)各個階段的專業(yè)化,這就說明了區(qū)域發(fā)展是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果,問題就從要不要區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)到了如何更好的處理區(qū)域內(nèi)部發(fā)展和區(qū)域與總體之間發(fā)展的問題上來。明確區(qū)域的職能和合理的區(qū)域間分工成為了問題的關(guān)鍵。各區(qū)域的職能和發(fā)展方向主要是通過政府職能部門制定各種規(guī)劃來體現(xiàn)的。國土資源開發(fā)利用規(guī)劃,就是要充分履行政府職能,在識別出各區(qū)域國土資源優(yōu)勢的基礎(chǔ)之上,明確各區(qū)域國土資源在全國地域分工中的職能,明確各區(qū)域國土資源開發(fā)利用的發(fā)展方向,形成合理的國土資源開發(fā)布局。國土資源開發(fā)利用規(guī)劃的基本指導(dǎo)思想是:實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和全國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,市場調(diào)節(jié)對資源配置起基礎(chǔ)性作用,利用區(qū)內(nèi)區(qū)外、國內(nèi)國外兩種資源和兩個市場。規(guī)劃的基本框架,從橫向來看,分全國性、區(qū)域性和區(qū)域內(nèi)3個層次;從縱向來看,分綜合性國土資源開發(fā)利用規(guī)劃,土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源、海洋資源開發(fā)利用規(guī)劃,但在進行分類資源開發(fā)利用規(guī)劃的過程中,必須從各種資源是一個有機聯(lián)系的整體這一基本點出發(fā)