論當(dāng)代中國(guó)地方政府的法律定位王浦劬2023-1-2520:05:28來(lái)源：《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2023年第6期一、當(dāng)代中國(guó)地方政府法律

政府本質(zhì)上是一社會(huì)公共權(quán)力組織。在現(xiàn)代法治國(guó)家，公共權(quán)力組織的法律地位，通常是由公法規(guī)定的，換言之，政府的法律定位，是以公法作為法律淵源的。因此，本文采用制度分析方法，進(jìn)行當(dāng)代中國(guó)地方政府的法律定位的論述，其分析依據(jù)是中國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)憲法》（1982年），《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》（修正本）（1986年），《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》（1982年），《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》（修正本）（1983年），《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（修正本）（1983年），《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（1984年），《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（修正本）（1986年），《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（1990年），《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》（1993年）。

按照《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分是，全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)?！稇椃ā吠瑫r(shí)規(guī)定，省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府。因此，當(dāng)代中國(guó)地方政府，即是指在這些行政區(qū)域劃分基礎(chǔ)上設(shè)立的權(quán)力機(jī)關(guān)。限于篇幅，本文論述的地方政府，是針對(duì)這些不同層級(jí)的政府的共性而確定的，而不對(duì)這些不同層級(jí)的政府的個(gè)性作逐一具體的分類分析。

相對(duì)于一國(guó)的公共權(quán)力來(lái)說(shuō)，地方政府是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的層級(jí)權(quán)力設(shè)置。由于一國(guó)的公共權(quán)力是按照國(guó)家政治制度規(guī)定形成和運(yùn)行的，因此，作為層級(jí)權(quán)力設(shè)置的地方政府，它必然是在國(guó)家政治制度的總體框架內(nèi)形成和運(yùn)行的。就此而言，一國(guó)的政治制度，構(gòu)成了地方政府權(quán)力形成和運(yùn)行的制度基礎(chǔ)和制度約束，因此，要明確地方政府的法律地位，必須首先明確法定的政治制度框架。

從中國(guó)現(xiàn)行政治制度來(lái)看，直接影響和決定地方政府法律地位的制度主要有人民代表大會(huì)制度，國(guó)家政權(quán)組織的民主集中制，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的單一制度，民族區(qū)域自治制度以及特別行政區(qū)制度。

二、當(dāng)代中國(guó)一般地方政府的法律地位

當(dāng)代中國(guó)地方政府的法律地位正是在中國(guó)政治制度的基本框架中確定的。在這些政治制度作用下，當(dāng)代中國(guó)地方政府的法律地位，可以確定為一種基本類型，即中國(guó)政治制度下的地方政府；三種實(shí)踐模式，即一般地方政府模式，民族地區(qū)地方政府模式和特別行政區(qū)地方政府模式。出于分析的方便，我們論述地方政府法律地位，將遵循從一般到特殊的思路，即首先厘清一般地方政府的法律地位，爾后論及特殊地區(qū)地方政府的法律地位。

地方政府的法律定位，通常是通過(guò)法律對(duì)于地方政府權(quán)力性質(zhì)、權(quán)力形成、權(quán)力范圍和職能以及權(quán)力約束和監(jiān)控的規(guī)定來(lái)體現(xiàn)的。因此，我們論述和分析地方政府的法律定位，將根據(jù)現(xiàn)行法律，就地方政府權(quán)力的這些方面展開進(jìn)行。

1.地方政府權(quán)力來(lái)源的法律確定

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，這就表明，中華人民共和國(guó)的一切政府權(quán)力來(lái)源于人民，中華人民共和國(guó)政府具有人民主權(quán)特性。由此可知，中國(guó)地方政府的權(quán)力來(lái)源于人民，是人民主權(quán)在區(qū)域公共秩序維護(hù)和公共事務(wù)管理方面的體現(xiàn)。

由于地方政府具有區(qū)域性特點(diǎn)，由此產(chǎn)生的進(jìn)一步的問(wèn)題是，地方政府的權(quán)力是來(lái)源于其區(qū)域范圍內(nèi)的人民，還是來(lái)源于國(guó)家范圍內(nèi)的全體人民？

從《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法》、《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》等法律的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，當(dāng)代中國(guó)地方政府的權(quán)力來(lái)源于全國(guó)人民的權(quán)力。《憲法》規(guī)定，中國(guó)“地方人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)”。［1］這些規(guī)定確定了地方政府的性質(zhì)，即地方政府的憲法定位是地方性的國(guó)家權(quán)力，或者說(shuō)是國(guó)家權(quán)力在地方的配置。由于國(guó)家權(quán)力來(lái)源于全體公民，因此，憲法對(duì)于地方政府權(quán)力性質(zhì)的這一定位，表明地方政府權(quán)力來(lái)源于國(guó)家全體公民。

此外，《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法》還規(guī)定，地方政府若干權(quán)力要素形成的決定權(quán)在中央權(quán)力，這些權(quán)力要素包括地方政府權(quán)力區(qū)域的建置，［2］地方政府職權(quán)內(nèi)容和范圍的確定，［3］地方政府權(quán)力運(yùn)行的價(jià)值限度，［4］地方政府權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則［5］以及特別行政區(qū)域的設(shè)置及其制度規(guī)定。［6］因此，地方政府的權(quán)力是全體公民權(quán)力在特定區(qū)域管理上的權(quán)力授予和委托，它來(lái)源于國(guó)家全體公民。

對(duì)于特定區(qū)域范圍的人民來(lái)說(shuō)，由于國(guó)家全體人民中同時(shí)包含著該區(qū)域范圍的人民在內(nèi)，因此，確定地方政府的權(quán)力來(lái)源于全體人民的權(quán)力，也就表明，地方政府的權(quán)力來(lái)源于包含該區(qū)域人民在內(nèi)的全體人民的權(quán)力。另一方面，特定區(qū)域范圍內(nèi)的人民除了形成全體人民權(quán)力，從而作為地方政府權(quán)力賦予者的構(gòu)成群體成員之外，在中央權(quán)力授權(quán)的前提下，特定區(qū)域范圍內(nèi)的人民還具有以選舉方式選擇地方政府權(quán)力執(zhí)掌者的權(quán)利。按照《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，地方政府權(quán)力經(jīng)由特定區(qū)域內(nèi)人民通過(guò)直接或者間接選舉產(chǎn)生，并對(duì)他們負(fù)責(zé)。［7］

不過(guò)，這一過(guò)程形成的地方政府權(quán)力實(shí)際是過(guò)程性權(quán)力而不是本源性權(quán)力，它是在本源性權(quán)力基礎(chǔ)上對(duì)于特定的權(quán)力執(zhí)掌者的選擇和委托過(guò)程，所以不能視為地方政府的權(quán)力來(lái)源。關(guān)于地方政府權(quán)力來(lái)源的法律規(guī)定，既是國(guó)家政權(quán)組織實(shí)行民主集中制和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式實(shí)行單一制的法理淵源，也是這些制度的法律體現(xiàn)。

2.地方政府產(chǎn)生的法律依據(jù)

地方政府的產(chǎn)生具有兩方面的法律規(guī)定，一方面是國(guó)家權(quán)力對(duì)于地方政府基本權(quán)力要素的決定，在《中華人民共和國(guó)憲法》和相關(guān)法律中，關(guān)于這些決定權(quán)都有實(shí)在法的規(guī)定。［8］另一方面是特定區(qū)域公民對(duì)于地方政府權(quán)力的代表者和執(zhí)掌者的選擇和權(quán)力委托，在《憲法》和相關(guān)法律中，這種選擇和權(quán)力委托及其規(guī)則是以程序法來(lái)規(guī)定的。鑒于在地方政府權(quán)力來(lái)源中已論述了國(guó)家權(quán)力對(duì)于地方政府權(quán)力的授予權(quán)和決定權(quán)，因此，在此，我們著力從程序規(guī)則的角度論述地方政府產(chǎn)生的法律確定。

從《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律規(guī)定來(lái)看，在特定區(qū)域范圍內(nèi)，地方政府的產(chǎn)生具有兩類選舉和兩次委托的規(guī)則特點(diǎn)。

所謂兩類選舉，是指不同區(qū)域范圍的人民按照直接和間接兩種不同的方式，選舉產(chǎn)生地方政府。按照《中華人民共和國(guó)憲法》和相關(guān)法律規(guī)定，這種直接和間接的劃分，以縣級(jí)作為基本界限，“省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)的代表由下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉”。［9］

所謂兩次委托，是指特定區(qū)域的人民在把自己的權(quán)力委托給人民代表以后，地方人民代表大會(huì)的代表以選舉的形式，把由此形成的公共權(quán)力中的行政權(quán)、審判權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)委托給特定公職人員。《中華人民共和國(guó)憲法》和相關(guān)法律就此規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)分別選舉相應(yīng)級(jí)別的行政正職和副職。同時(shí)，由于在縣以上地方才設(shè)置法院和檢察院，因此，法律規(guī)定，縣以上各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生相應(yīng)級(jí)別的法院院長(zhǎng)和檢察長(zhǎng)。不過(guò)，需要特別指出的是，由于法律監(jiān)督權(quán)的特殊性，有關(guān)法律特別規(guī)定，在縣級(jí)以上人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生檢察長(zhǎng)以后，必須報(bào)上級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。［10］

關(guān)于地方政府產(chǎn)生的這些規(guī)則的法律規(guī)定，集中體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力實(shí)行的人民代表大會(huì)制度，體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民，人民權(quán)力高于一切其他權(quán)力的原則，同時(shí)，也確定了國(guó)家組織實(shí)行民主集中制和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式實(shí)行單一制的法理前提。

3.地方政府職權(quán)的法律確定

在《中華人民共和國(guó)憲法》和相關(guān)法律中，地方政府的職權(quán)是按照立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和法律檢察機(jī)關(guān)的分類，通過(guò)列舉法來(lái)規(guī)定的。從研究的角度著眼，我們可以從職權(quán)區(qū)域范圍、職權(quán)的價(jià)值原則、職權(quán)權(quán)項(xiàng)等方面分析地方政府職權(quán)，以凸顯地方政府法定職權(quán)的基本特點(diǎn)。

（1）地方政府職權(quán)的區(qū)域范圍。

《中華人民共和國(guó)憲法》和相關(guān)法律對(duì)于地方政府職權(quán)的規(guī)定，一般是將地方政府職權(quán)的區(qū)域范圍限定在其管轄區(qū)域之內(nèi)，或者換言之，地方政府的法定職權(quán)行使范圍，是自己的轄區(qū)，其管轄的事務(wù)一般也是自己轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)。不過(guò)，從法律的規(guī)定來(lái)看，在特定的事務(wù)方面，地方政府的職權(quán)也及于其轄區(qū)之外，如對(duì)于上一級(jí)人民代表大會(huì)的選舉，使得地方政府的職權(quán)及于更大行政區(qū)域范圍的公共事務(wù)代表的產(chǎn)生。［11］又如地方政府應(yīng)當(dāng)援助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進(jìn)行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策，［12］這就使得地方政府權(quán)力管理事務(wù)和對(duì)象超出了區(qū)域范圍。

（2）地方政府職權(quán)的價(jià)值原則。

《中華人民共和國(guó)憲法》和相關(guān)法律對(duì)于地方政府職權(quán)的價(jià)值原則有兩個(gè)相互聯(lián)系的確定。其一，價(jià)值限度性規(guī)定。即地方政府立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定的一切地方性法規(guī)和行政性規(guī)章，都必須以“不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸”為基本價(jià)值前提，這就表明，與全國(guó)性法律規(guī)定“不抵觸”，是地方政府職權(quán)及其行使的基本價(jià)值尺度。［13］其二，價(jià)值取向性規(guī)定。即地方政府的職權(quán)不僅在于行使中與全國(guó)性法律不抵觸，而且必須保證全國(guó)性法律在本行政區(qū)域內(nèi)達(dá)到遵守和執(zhí)行，［14］保證上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令得到執(zhí)行。［15］這就說(shuō)明，貫徹全國(guó)性法律和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)意志，也是地方政府職權(quán)的重要價(jià)值尺度。

（3）地方政府職權(quán)的權(quán)項(xiàng)。

第一、地方立法機(jī)關(guān)職權(quán)權(quán)項(xiàng)

①限定立法權(quán)。中華人民共和國(guó)實(shí)行兩級(jí)立法，即全國(guó)人大和特定的地方人大擁有立法權(quán)。不過(guò)，地方人大的立法權(quán)是限定立法權(quán)，這種限定主要體現(xiàn)在：在立法層次上，1982年《憲法》限定在“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)”，1984年《中華人民共和國(guó)地方人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》則擴(kuò)大到“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)”；在立法價(jià)值原則上，省、直轄市的立法“不同憲法、法律、行政性法規(guī)相抵觸”，而省和自治區(qū)政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的立法除此以外，還不得與本省、自治區(qū)地方性法規(guī)相抵觸；在立法形式上，地方立法只有法規(guī)形式，沒(méi)有法律形式；在立法權(quán)限上，省、直轄市的立法要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，而省和自治區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的立法，須報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施，并由省、自治區(qū)人大常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。［16］

②地方重要事項(xiàng)的決定權(quán)。地方各級(jí)人大討論和決定本行政區(qū)域內(nèi)重大和重要公共事務(wù)；審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行情況的報(bào)告；改變和撤消本級(jí)人大常委會(huì)和本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和命令。［17］

③保障權(quán)。地方人民代表大會(huì)有權(quán)保障在本行政區(qū)域內(nèi)，憲法、法律、行政法規(guī)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行，保障國(guó)家計(jì)劃和預(yù)算的執(zhí)行。同時(shí)，它有權(quán)保護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)公有制的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的自主權(quán)，保障少數(shù)民族的權(quán)利；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等權(quán)利。［18］

④選舉和罷免權(quán)。地方人大的選舉職權(quán)一方面是對(duì)于上級(jí)人大代表的選舉權(quán)，另一方面，是對(duì)于本級(jí)行政機(jī)關(guān)的正、副職首長(zhǎng)，本級(jí)審判機(jī)關(guān)即法院法院院長(zhǎng)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)即檢察院院長(zhǎng)的選舉權(quán)。不過(guò)，選舉出的檢察院院長(zhǎng)需報(bào)經(jīng)上級(jí)檢察院提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。地方人大的罷免權(quán)針對(duì)本級(jí)人大選舉產(chǎn)生的這些民意代表和公職人員而設(shè)。與檢察長(zhǎng)的任命同樣，罷免本級(jí)檢察院院長(zhǎng)也需經(jīng)過(guò)選舉任命報(bào)批的同一程序。［19］

⑤監(jiān)督權(quán)。地方人大有權(quán)監(jiān)督本級(jí)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的工作，［20］縣以上人大有權(quán)監(jiān)督本級(jí)人大選舉產(chǎn)生的上級(jí)人大代表。［21］同時(shí)，各級(jí)地方人大有權(quán)監(jiān)督本行政區(qū)域一切組織和公民遵守國(guó)家憲法、法律和行政法規(guī)和本行政區(qū)域法規(guī)。

第二、地方行政機(jī)關(guān)職權(quán)權(quán)項(xiàng)

①特定行政立法權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，還可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，制定規(guī)章”。［22］這就說(shuō)明，地方行政機(jī)關(guān)有特定的立法權(quán)。其特定性在于，它是一般性授權(quán)立法權(quán)，它是立法機(jī)關(guān)委托給行政機(jī)關(guān)的特定立法權(quán)；它僅僅授予省級(jí)和特定的市的行政機(jī)關(guān)；它形成的是只適用于本行政區(qū)域的行政性規(guī)章；它的立法重要依據(jù)是國(guó)家法律和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)。

②行政執(zhí)行權(quán)。即執(zhí)行本級(jí)人大及其常委會(huì)的決議，執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的其它事項(xiàng)。

行政領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作，改變或者撤消所屬各工作部門和下級(jí)行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q議、命令和指示。管理本行政區(qū)域內(nèi)的公共行政事務(wù)和行政工作，依法管理國(guó)家機(jī)關(guān)行政工作人員。

③保障權(quán)。保護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)公有制的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的自主權(quán)，保障少數(shù)民族的權(quán)利；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等權(quán)利。

第三、地方審判機(jī)關(guān)職權(quán)權(quán)項(xiàng)

地方審判機(jī)關(guān)即地方人民法院由三級(jí)構(gòu)成，即基層人民法院、中級(jí)人民法院和高級(jí)人民法院。地方人民法院擁有法律規(guī)定的獨(dú)立審判權(quán)。按照層級(jí)不同，地方人民法院有不同的職權(quán)權(quán)項(xiàng)。

第四、地方檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)權(quán)項(xiàng)

中國(guó)的地方檢察院分為三級(jí)，即省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院，省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院分院和自治州、省轄市人民檢察院，縣、市、自治縣和市轄區(qū)人民檢察院。地方檢察院按照法律獨(dú)立行使檢察權(quán)，其職權(quán)包括：

①重大案件的檢察權(quán)。即對(duì)于叛國(guó)、分裂國(guó)家和嚴(yán)重破壞國(guó)家政策、法律、法令、政令統(tǒng)一行使的犯罪案件行使檢察權(quán)。

②公訴權(quán)和抗訴權(quán)。有權(quán)對(duì)于刑事案件提起公訴，對(duì)于認(rèn)為有錯(cuò)誤的本級(jí)法院的判決和裁定，按照上訴程序抗訴，對(duì)于發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤的下級(jí)法院已生效的判決和裁定，按照審判監(jiān)督程序抗訴。

③審查監(jiān)督權(quán)。有權(quán)審查公安機(jī)關(guān)偵查的案件，決定是否逮捕、起訴和免予起訴。監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法。監(jiān)督法院的審判是否合法。監(jiān)督刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所和勞改機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法。

④保障權(quán)。保障公民對(duì)于違法的國(guó)家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利和其它權(quán)利的人的法律責(zé)任。

4.地方政府受約束和監(jiān)督的法律規(guī)定

就《中華人民共和國(guó)憲法》和相關(guān)法律的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，中國(guó)地方政府權(quán)力受到的約束和監(jiān)控，可以從兩個(gè)維度上來(lái)分析和把握。一是縱向的維度，這主要是從地方政府權(quán)力與特定區(qū)域公民的關(guān)系，與中央權(quán)力和上級(jí)權(quán)力的關(guān)系來(lái)分析和把握地方政府權(quán)力受到的約束和監(jiān)控。二是從橫向的維度，這主要是從地方政府內(nèi)部立法機(jī)關(guān)與行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系來(lái)分析和把握地方政府權(quán)力受到的約束和監(jiān)控。

第一、對(duì)于地方政府權(quán)力的縱向雙重約束和監(jiān)控

按照《中華人民共和國(guó)憲法》和相關(guān)法律的規(guī)定，地方政府的權(quán)力在縱向上受著公民權(quán)利、下級(jí)權(quán)力和全國(guó)性權(quán)力、上級(jí)權(quán)力的雙重約束和監(jiān)督。

公民權(quán)利對(duì)于地方政府權(quán)力的約束和監(jiān)督，一方面體現(xiàn)在公民擁有對(duì)于地方人民代表的法定選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)。定期的選舉，尤其是縣以下的直接選舉，使得選舉過(guò)程形成了對(duì)于人民代表以及地方政府的監(jiān)督和審查過(guò)程。在人民代表產(chǎn)生后，選舉單位和選民有權(quán)監(jiān)督這些代表，并且可以按照法律規(guī)定罷免代表。［23］另一方面，也體現(xiàn)在公民擁有對(duì)于地方國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的法定批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)。［24］1989年4月4日，全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，進(jìn)一步明確具體地規(guī)定了公民、法人和其它組織對(duì)于包括地方政府在內(nèi)的政府行為的約束。

下級(jí)權(quán)力對(duì)于上級(jí)地方政府權(quán)力的約束和監(jiān)督，主要體現(xiàn)在下級(jí)人民代表大會(huì)擁有對(duì)自己選舉產(chǎn)生的上級(jí)人民代表大會(huì)的代表的監(jiān)督、撤換或者罷免權(quán)。［25］

公民權(quán)利和下級(jí)權(quán)力對(duì)于地方政府權(quán)力的約束和監(jiān)督，是對(duì)于地方政府權(quán)力的自下而上的約束和監(jiān)督。另一方面，地方政府權(quán)力還受著自上而下的約束和監(jiān)督，即中央權(quán)力和上級(jí)權(quán)力對(duì)于地方政府權(quán)力的約束和監(jiān)督。

中央權(quán)力和上級(jí)權(quán)力對(duì)于地方政府權(quán)力的約束和監(jiān)督因地方政府權(quán)力機(jī)關(guān)的不同而有所不同。按照法律規(guī)定，對(duì)于地方和下級(jí)立法機(jī)關(guān)的約束和監(jiān)督是一種權(quán)力要素的約束和行為規(guī)則的約束和監(jiān)督。如前所述，中央權(quán)力掌握著地方政府立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生和運(yùn)行規(guī)則的制定權(quán)，設(shè)置特別行政區(qū)的批準(zhǔn)權(quán)及其實(shí)行制度的規(guī)定權(quán)，要求地方政府實(shí)行憲法、法律和行政法規(guī)的要求權(quán)。同時(shí)，地方上級(jí)立法機(jī)關(guān)對(duì)于下級(jí)立法機(jī)關(guān)也具有在相應(yīng)行政區(qū)域范圍和層次的這些權(quán)力，而且省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。［26］

對(duì)于地方和下級(jí)行政機(jī)關(guān)的約束和監(jiān)督是一種行政性領(lǐng)導(dǎo)、管理和行政規(guī)則的約束和監(jiān)控。中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，全國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)都在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，都服從國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院具有縣級(jí)以上地方行政區(qū)域劃分和設(shè)置的批準(zhǔn)權(quán)，有對(duì)于地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，有規(guī)定中央和省級(jí)行政機(jī)關(guān)之間工作職權(quán)的劃分權(quán)，有對(duì)于地方行政各級(jí)行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)拿詈蜎Q定的改變和撤銷權(quán)，有審定行政機(jī)構(gòu)編制，依法任免、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)勵(lì)行政人員的權(quán)力等，［27］這些權(quán)力都是對(duì)于地方政府的法定約束和監(jiān)督。1997年5月9日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》，使得中央行政機(jī)關(guān)對(duì)于包括地方行政機(jī)關(guān)和工作人員在內(nèi)的政府機(jī)關(guān)和工作人員的行政監(jiān)察更加具體。地方政府的上級(jí)行政機(jī)關(guān)亦在相應(yīng)行政區(qū)域范圍和層次上擁有對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)的這些行政約束權(quán)。［28］

對(duì)于地方和下級(jí)審判機(jī)關(guān)的約束和監(jiān)控是一種雙重業(yè)務(wù)性約束和監(jiān)督，一重是法院系統(tǒng)本身的約束。法律規(guī)定，最高法院有權(quán)解釋審判過(guò)程中應(yīng)用的法律、法令；地方下級(jí)法院的審判工作受上級(jí)法院監(jiān)督。［29］最高法院和地方上級(jí)法院有權(quán)對(duì)于發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤的地方各級(jí)法院的已生效判決和裁定進(jìn)行提審或者指令下級(jí)法院再審；地方上級(jí)法院可以改變下級(jí)法院一審判決和裁定。另一重是檢察系統(tǒng)的約束，最高檢察院發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)法院，上級(jí)檢察院發(fā)現(xiàn)下級(jí)法院判決和裁定確有錯(cuò)誤，擁有按照審判監(jiān)督程序的抗訴權(quán)。［30］

對(duì)于地方和下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的約束和監(jiān)控則是工作領(lǐng)導(dǎo)和人事的約束和監(jiān)督。最高檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)檢察院的工作，上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院的工作。［31］地方各級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)由同級(jí)人大選舉和罷免，但是，其任免的批準(zhǔn)，則需要上級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)報(bào)請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。［32］

第二、對(duì)于地方政府行政、審判和檢察權(quán)的橫向約束和監(jiān)控

地方政府行政、審判和檢察機(jī)關(guān)除了受縱向約束和監(jiān)控之外，還受到橫向的約束和監(jiān)控。從有關(guān)法律規(guī)定來(lái)看，這種橫向的約束和監(jiān)督也有兩重：

一重是受地方立法機(jī)關(guān)的約束和監(jiān)督。地方行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)地方人大負(fù)責(zé)，［33］受地方人大的約束和監(jiān)督。地方人大對(duì)于同級(jí)行政機(jī)關(guān)正、副職首長(zhǎng)，法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)有選舉權(quán)和罷免權(quán)，對(duì)于行政、審判和檢察機(jī)關(guān)工作有監(jiān)督權(quán)。［34］

另一重是檢察權(quán)對(duì)于行政權(quán)、審判權(quán)的約束和監(jiān)督。檢察院對(duì)于行政機(jī)關(guān)中的公共安全部門的工作具有法律監(jiān)督權(quán)。［35］對(duì)于同級(jí)或者下級(jí)法院審判有抗訴權(quán)，對(duì)于法院判決有監(jiān)督權(quán)。［36］

從對(duì)于地方政府權(quán)力約束和監(jiān)督的法律規(guī)定可以看出，地方政府外部受著縱向的雙重約束，這其中，公民權(quán)利的約束和中央權(quán)力及上級(jí)權(quán)力的約束是相當(dāng)強(qiáng)的，而下級(jí)權(quán)力對(duì)于上級(jí)權(quán)力的約束則相對(duì)較弱。地方政府內(nèi)部立法權(quán)對(duì)于行政、審判和檢察權(quán)具有橫向的強(qiáng)約束，而檢察權(quán)對(duì)于行政、審判權(quán)則具有業(yè)務(wù)性約束的特點(diǎn)。

三、民族自治區(qū)域自治機(jī)關(guān)的法律地位

民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)指的是民族區(qū)域的自治區(qū)、自治州和自治縣，不包括這些區(qū)域的鄉(xiāng)級(jí)政府。

民族區(qū)域自治自治機(jī)關(guān)的法律地位，是《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》在一般地方政府法律地位的基礎(chǔ)上，針對(duì)民族區(qū)域特點(diǎn)而確定的一種民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)法律地位實(shí)踐模式。民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)的法律地位在國(guó)家基本制度前提和上述地方政府一般法律地位的諸方面，與一般地方政府都是相同的。而兩者的不同之處，在于民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)享有法定的自治權(quán)，這些自治權(quán)主要包括：

1.制定自治條例和單行條例的自治權(quán)。民族區(qū)域自治地方的人大有權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)，制定自治條例和單行條例；自治區(qū)的自治條例和單行條例報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效；自治州、自治縣的自治條例和單行條例報(bào)省或自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。民族區(qū)域自治地方政府可以根據(jù)本地情況貫徹執(zhí)行國(guó)家法律和政策，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如不適合當(dāng)?shù)厍闆r，這些地方自治政府可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或停止執(zhí)行。

2.人事的自治權(quán)。民族區(qū)域自治地方的人大常委會(huì)中應(yīng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或副主任；民族區(qū)域自治地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任；自治地方政府工作人員應(yīng)盡量配備首先區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族人員；自治地方政府應(yīng)從當(dāng)?shù)孛褡逯信囵B(yǎng)干部和專業(yè)技術(shù)人員。

3.財(cái)政的自治權(quán)。自治地方政府有管理地方財(cái)政的自治權(quán)，凡是依照國(guó)家財(cái)政體制屬于民族自治地方的財(cái)政收入，都由該自治機(jī)關(guān)自主安排使用；自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行預(yù)算過(guò)程中，有權(quán)自行安排使用收入的超收和支出的節(jié)余資金；自治機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)本地方的各項(xiàng)開支標(biāo)準(zhǔn)、定員、定額，可根據(jù)國(guó)家規(guī)定的原則結(jié)合本地實(shí)際制定補(bǔ)充規(guī)定和具體辦法，但須報(bào)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)備案或批準(zhǔn)。在執(zhí)行稅法時(shí)，除應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一審批的減免項(xiàng)目外，對(duì)使用地方財(cái)政收入的某些需要從稅收上加以照顧和鼓勵(lì)的，自治機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)行減稅或者免稅，但須報(bào)上級(jí)政府批準(zhǔn)。

4.安排和管理本地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和教育等事務(wù)的自治權(quán)。這方面的自治權(quán)涉及廣泛，主要有自治機(jī)關(guān)有權(quán)依照國(guó)家的軍事制度和當(dāng)?shù)貙?shí)際需要，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，組織本地維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)；有權(quán)在國(guó)家計(jì)劃指導(dǎo)下，自主安排和管理地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)；有權(quán)自主管理隸屬于本地的企事業(yè)單位，并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理體制的改革；有權(quán)依照國(guó)家法律，保護(hù)和管理本地各種自然資源；有權(quán)自主發(fā)展民族地方教育、文化和科學(xué)事業(yè)。［37］

由此可見，就民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)的法律地位來(lái)講，其基本屬性在于，它們是中國(guó)民族地區(qū)地方政府。這一屬性決定了，一方面，中華人民共和國(guó)的基本政治制度對(duì)于這些自治機(jī)關(guān)具有完全的適用性，這些自治機(jī)關(guān)對(duì)于中央政府具有從屬性，它們具有中國(guó)一般地方政府法律地位的基本特征。另一方面，它們又是民族自治區(qū)域的地方自治機(jī)關(guān)，根據(jù)民族自治地方的特點(diǎn)，這些自治機(jī)關(guān)又具有法定的自治權(quán)。

四、特別行政區(qū)地方政府的法律地位

特別行政區(qū)地方政府的基本性質(zhì)，是根據(jù)特別行政區(qū)的基本屬性確定的。

特別行政區(qū)是在中華人民共和國(guó)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一和至上的前提之下，按照“一國(guó)兩制”的方針和香港、澳門等特別地區(qū)的實(shí)際情況，由全國(guó)人民代表大會(huì)確定其設(shè)立及其制度的地方行政區(qū)域。《中華人民共和國(guó)憲法》和兩個(gè)《基本法》根據(jù)特別行政區(qū)的這一性質(zhì)，規(guī)定特別行政區(qū)地方政府是在中華人民共和國(guó)統(tǒng)一主權(quán)和中央權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)下，由中央權(quán)力授權(quán)、管轄和監(jiān)督，遵行《中華人民共和國(guó)憲法》、法律和中央權(quán)力，在全國(guó)人民代表大會(huì)制度和單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下運(yùn)行，同時(shí)享有高度自治權(quán)的地方區(qū)域型權(quán)力。

《中華人民共和國(guó)憲法》和兩個(gè)《基本法》對(duì)于特別行政區(qū)政府性質(zhì)和法律地位的這些規(guī)定，決定了它在權(quán)力來(lái)源方面于內(nèi)地地方政府并無(wú)不同，而在特別行政區(qū)政府的產(chǎn)生、職權(quán)和所受約束和監(jiān)督等方面，與內(nèi)地地方政府都有所不同，這些不同主要體現(xiàn)在：

1.在政府產(chǎn)生方面，特別行政區(qū)的行政官員和法院院長(zhǎng)任免有特別的法律確定。內(nèi)地地方政府實(shí)行人民代表大會(huì)制度和民主集中制，在中央政府授權(quán)下，地方政府的行政、審判和法律監(jiān)督首長(zhǎng)和機(jī)關(guān)均產(chǎn)生于立法機(jī)關(guān)，并由立法機(jī)關(guān)罷免。而特別行政區(qū)不實(shí)行地方人民代表大會(huì)制度和民主集中制，其行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)選舉或者協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命，行政機(jī)關(guān)的主要官員由行政長(zhǎng)官提名或建議，由中央政府任免。［38］特別行政區(qū)法院的法官，根據(jù)當(dāng)?shù)胤ü俸头山缂捌渌矫嬷耸拷M成的獨(dú)立委員會(huì)推薦，由行政長(zhǎng)官任命，而特別行政區(qū)的終審法院（在香港包括高等法院）的首席法官則在此基礎(chǔ)上要報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。［39］香港特別行政區(qū)法院的法官在無(wú)力履行職責(zé)或行為不檢的情況下，行政長(zhǎng)官可根據(jù)終審法院首席法官任命的不少于三名當(dāng)?shù)胤ü俳M成的審議庭的建議，予以免職。香港特別行政區(qū)終審法院的首席法官在無(wú)力履行職責(zé)或行為不檢的情況下，行政長(zhǎng)官可任命不少于五名當(dāng)?shù)胤ü俳M成的審議庭進(jìn)行審議，并可根據(jù)其建議，依照法定程序，免去其職務(wù)。［40］澳門特別行政區(qū)法官在無(wú)力履行其職責(zé)或行為與其所任職務(wù)不相稱的情況下，行政長(zhǎng)官才可根據(jù)終審法院院長(zhǎng)任命的不少于3名當(dāng)?shù)胤ü俳M成的審議庭的建議，予以免職。終審法院法官的免職由行政長(zhǎng)官根據(jù)澳門立法會(huì)議員組成的審議委員會(huì)的建議決定。終審法院法官的任命和免職須報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。［41］

2.在政府職權(quán)權(quán)項(xiàng)和程度方面，對(duì)于特別行政區(qū)政府有特別的法律確定。按法律規(guī)定，特別行政區(qū)政府具有高度的自治權(quán)，其主要是：

（1）行政管理的自治權(quán)。除了《基本法》規(guī)定的外交、國(guó)防防務(wù)、緊急狀態(tài)決定等權(quán)力之外，特別行政區(qū)政府有權(quán)處理該行政區(qū)的一切其他行政事務(wù)。

（2）立法權(quán)。特別行政區(qū)具有廣泛的立法權(quán)。在《中華人民共和國(guó)憲法》中直接適用于特別行政區(qū)的有關(guān)規(guī)定和《基本法》附件三規(guī)定的在特別行政區(qū)實(shí)施的全國(guó)性法律之外，特別行政區(qū)具有對(duì)該區(qū)一切事務(wù)的立法權(quán)。特別行政區(qū)所立法律需要報(bào)全國(guó)人大常務(wù)委會(huì)備案，但是，備案不影響有關(guān)法律的生效。

（3）獨(dú)立的司法和終審權(quán)。特別行政區(qū)法院獨(dú)立進(jìn)行審判，不受任何干涉。特別行政區(qū)法院除了繼續(xù)保持原有法律制度和原則對(duì)法院審判權(quán)的限制之外，對(duì)該區(qū)所有案件都有審判權(quán)，終審法院具有終審權(quán)。同時(shí)，特別行政區(qū)各級(jí)法院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)，在審理案件時(shí)對(duì)特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的條款有自行解釋的權(quán)力。按照兩個(gè)《基本法》的規(guī)定，特別行政區(qū)地方法院在審理案件時(shí)涉及中央政府事務(wù)以及中央與特別行政區(qū)關(guān)系事務(wù)條款，并且該條款的解釋又影響案件的判決，在對(duì)該案件作出不可上訴的終審判決前，由特別行政區(qū)終審法院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)解釋?！髡咦?/p>

（4）自行處理有關(guān)對(duì)外事務(wù)的權(quán)力。特別行政區(qū)有參加外交談判、國(guó)際會(huì)議、國(guó)際組織，簽訂國(guó)際協(xié)議、與外國(guó)設(shè)立官方、半官方機(jī)構(gòu)、簽發(fā)特區(qū)護(hù)照和旅行證件的權(quán)力。

3.在政府權(quán)力受約束和監(jiān)督方面，對(duì)于特別行政區(qū)政府有特別的法律規(guī)定。從約束和監(jiān)督機(jī)制來(lái)看，特別行政區(qū)地方政府權(quán)力也受著縱橫兩個(gè)方向的約束和監(jiān)督。

在縱向上，特別行政區(qū)居民依法以選舉權(quán)、被選舉權(quán)和起訴行政部門和行政人員的權(quán)利，約束和監(jiān)督地方政府，這與內(nèi)地并無(wú)不同。而中央政府對(duì)于《中華人民共和國(guó)憲法》和《基本法》的制定、修正權(quán)，對(duì)于特別行政區(qū)設(shè)置及其制度的規(guī)定權(quán)，對(duì)于適用于特別行政區(qū)的全國(guó)法律的規(guī)定權(quán)，對(duì)于特別行政區(qū)政府的授權(quán)，對(duì)于有關(guān)事務(wù)涉及的《基本法》條款的最高解釋權(quán)，對(duì)于特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官和主要行政官員的任命權(quán)等等這些對(duì)于特別行政區(qū)政府的約束和監(jiān)督，則不同于中央對(duì)于內(nèi)地地方政府的約束和監(jiān)督。

在橫向上，特別行政區(qū)地方政府權(quán)力內(nèi)部具有行政與立法的相互制衡。內(nèi)地實(shí)行人民代表大會(huì)制度，行政、審判和法律監(jiān)督權(quán)都產(chǎn)生于同級(jí)人民代表大會(huì)，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。立法權(quán)與其他權(quán)力之間是產(chǎn)生被產(chǎn)生，監(jiān)督被監(jiān)督的關(guān)系，由此形成了立法主導(dǎo)的權(quán)力關(guān)系。而特別行政區(qū)實(shí)行立法與行政相互制衡、司法獨(dú)立的體制。行政與立法的相互制衡，一方面表現(xiàn)在行政長(zhǎng)官對(duì)于立法會(huì)有制衡權(quán)，立法會(huì)通過(guò)的法案須經(jīng)行政長(zhǎng)官簽署、公布才能生效；在基本法規(guī)定的條件和程序下，行政長(zhǎng)官可以拒絕簽署立法會(huì)通過(guò)的法案，并可在3個(gè)月內(nèi)將法案發(fā)回立法會(huì)重議；如果行政長(zhǎng)官拒絕簽署立法會(huì)再次通過(guò)的法案或立法會(huì)拒絕通過(guò)政府提出的財(cái)政預(yù)算案或其它重要法案，經(jīng)協(xié)商仍不能取得一致意見，行政長(zhǎng)官可以解散立法會(huì)，但在其任期內(nèi)只能解散一次。另一方面，這種制衡表現(xiàn)為立法會(huì)對(duì)于行政長(zhǎng)官的制衡，行政長(zhǎng)官發(fā)回重議的法案，如獲立法會(huì)以不少于全體議員2/3多數(shù)再次通過(guò)，行政長(zhǎng)官必須在一個(gè)月內(nèi)簽署公布，否則行政長(zhǎng)官可以解散立法會(huì)。而立法會(huì)可以在兩種情況下迫使行政長(zhǎng)官辭職：一是行政長(zhǎng)官因兩次拒絕簽署立法會(huì)通過(guò)的法案而解散立法會(huì)，重選的立法會(huì)仍以全體議員的2/3多數(shù)通過(guò)所爭(zhēng)議的原案，而行政長(zhǎng)官仍然拒絕簽署；二是行政長(zhǎng)官因立法會(huì)拒絕通過(guò)財(cái)政預(yù)算案或其他重要法案而解散立法會(huì)，而重選的立法會(huì)繼續(xù)拒絕通過(guò)所爭(zhēng)議的原案。此外，如果行政長(zhǎng)官有嚴(yán)重違法或?yàn)^職行為，立法會(huì)可以按照法定程序提出彈劾，報(bào)中央政府決定。立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的這種相互制衡，形成了不同于內(nèi)地地方政府的對(duì)于政府權(quán)力的橫向約束和監(jiān)控。

五、結(jié)論

以上筆者在當(dāng)代中國(guó)人民代表大會(huì)等五項(xiàng)政治制度的基本前提和框架內(nèi)，按照當(dāng)代中國(guó)地方政府權(quán)力的來(lái)源、地方政府的產(chǎn)生、地方政府的職權(quán)以及地方政府權(quán)力所受的約束和監(jiān)控等方面，對(duì)于地方政府的法律地位進(jìn)行了分析和論述。通過(guò)以上分析和論述，可以得到以下結(jié)論：

1.就其基本性質(zhì)來(lái)說(shuō)，當(dāng)代中國(guó)地方政府是在國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一和中央權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)下的地方行政區(qū)域性權(quán)力，中央政府獨(dú)立行使國(guó)家主權(quán)，并授權(quán)地方政府行使特定區(qū)域的管理權(quán)。在國(guó)家主權(quán)的形成、授予和權(quán)力規(guī)則的制定和實(shí)施等方面，各地方政府具有共同的民主基礎(chǔ)，因此，地方政府具有中國(guó)政治制度條件下的基本共同特征，正是這些共同基本特征，使得當(dāng)代這個(gè)地方政府都屬于單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式中的地方政府這一基本類型。

2.由于不同地區(qū)的差異性，使得中國(guó)地方政府在基本類型下具有三種實(shí)踐模式，即一般地方政府模式，民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)模式和特別行政區(qū)地方政府模式，從而形成了不同地方政府模式在其權(quán)力諸方面的法律規(guī)定和法律定位的差異。就這些差異來(lái)看，一般地方政府模式的法律定位構(gòu)成了地方政府法律定位的基本模式，而民族自治區(qū)域地方機(jī)關(guān)和特別行政區(qū)地方政府的法律定位是在一般地方政府模式基礎(chǔ)上的衍生模式。

相比起一般地方政府模式來(lái)，民族自治區(qū)域機(jī)關(guān)模式在政府產(chǎn)生、主要職權(quán)的確定、政府所受的約束和監(jiān)督等基本方面是相同的。其改進(jìn)之處主要在于：

（1）政府公職人員任職身份的限定。即特定職位對(duì)于民族公民的專屬性和一般職位對(duì)于民族公民的傾斜性。

（2）立法權(quán)的層次下放和內(nèi)容附加。在一般地方區(qū)域，立法權(quán)限于省級(jí)人大，而民族自治區(qū)域立法權(quán)可以放到縣級(jí)人大。同時(shí)，民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)可以專門針對(duì)自治地方情況制定自治條例和單行條例。

（3）財(cái)政和行政管理權(quán)的附加。在一般地方政府職權(quán)之上，民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)附加了更多的財(cái)政和行政管理的自主權(quán)。

比起一般地方政府模式來(lái)，特別行政區(qū)地方政府模式在政府產(chǎn)生、政府職權(quán)和政府受約束和監(jiān)督等方面則有比較大的改進(jìn)：

（1）行政長(zhǎng)官、行政主要官員和法官不由立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生，而是推選基礎(chǔ)上由中央政府任命產(chǎn)生。

（2）擁有附加而廣泛的行政管理權(quán)。

（3）擁有附加而廣泛的立法權(quán)，并且有立法生效權(quán)。

（4）擁有司法終審權(quán)和對(duì)于基本法的特定解釋權(quán)。

（5）橫向權(quán)力制約的雙向存在。

3.在三種地方政府模式中，無(wú)論地方政府權(quán)力是一般既定的，還是附加而廣泛的，地方政府擁有的始終只是特定地方區(qū)域的治理權(quán)，而不擁有那怕是部分的國(guó)家主權(quán)。由于地方政府的這種治理權(quán)是國(guó)家主權(quán)授予的，因此，地方政府的這種治理權(quán)也可以看作是國(guó)家主權(quán)在特定地方區(qū)域的治理運(yùn)行權(quán)。這就是說(shuō)，國(guó)家主權(quán)的所有權(quán)專屬于中央政府，其在特定區(qū)域的治理使用權(quán)不同程度地為地方政府擁有。

4.對(duì)于地方政府權(quán)力的約束和監(jiān)督，就中央權(quán)力的約束和監(jiān)督來(lái)說(shuō)，中國(guó)“地方政府既隸屬于同級(jí)的立法機(jī)關(guān)，又隸屬于上級(jí)的行政機(jī)關(guān)，在這種隸屬關(guān)系下，地方政府實(shí)際上受雙重領(lǐng)導(dǎo)和制約?！保?2］這種雙重性實(shí)際包含了兩部分含義，一部分是對(duì)于中央劃分給地方的權(quán)力限度的約束和監(jiān)督，這部分實(shí)際內(nèi)含著中央政府與地方政府的分權(quán)范圍和權(quán)項(xiàng)；另一部分是對(duì)于地方政府權(quán)力運(yùn)行狀況的約束和監(jiān)督，這部分主要是主要對(duì)于地方權(quán)力運(yùn)行績(jī)效和遵循規(guī)則狀況的約束和監(jiān)督。

為進(jìn)一步明確這些結(jié)論，在此有必要對(duì)上文的分析和論述作幾點(diǎn)補(bǔ)充性說(shuō)明和看法：

第一、當(dāng)代中國(guó)政治制度對(duì)于地方政府法律地位具有一般適用性，但是，對(duì)于特定區(qū)域則具有選擇性的適用性。

如前所述，直接影響當(dāng)代中國(guó)地方政府法律地位的中國(guó)政治制度有五項(xiàng)，這些制度中的前三項(xiàng)對(duì)于中國(guó)一般地方政府的法律定位無(wú)疑具有普遍適用性，是這些區(qū)域地方政府法律定位的制度前提和基礎(chǔ)。對(duì)于民族自治區(qū)域來(lái)說(shuō)，除了這三項(xiàng)制度具有普遍適用性之外，第四項(xiàng)制度即民族區(qū)域自治制度適用于民族自治區(qū)域，但是，對(duì)于一般地方區(qū)域則不適用。

對(duì)于特別行政區(qū)域來(lái)講，人民代表大會(huì)制度具有其適用的一面，即特別行政區(qū)作為國(guó)家的組成部分，參加全國(guó)性事務(wù)和管理，是通過(guò)按照法定規(guī)則和程序選舉產(chǎn)生全國(guó)人民代表大會(huì)代表來(lái)進(jìn)行的，因此，全國(guó)人民代表大會(huì)制度在這個(gè)層面上對(duì)于特別行政區(qū)具有適用性。而在特別行政區(qū)的政治體制上，由于不實(shí)行人民代表大會(huì)制度，因此，地方人民代表大會(huì)制度對(duì)于特別行政區(qū)沒(méi)有適用性。

同時(shí)，由于特別行政區(qū)并不實(shí)行民主集中制和民族區(qū)域自治，因此，這兩項(xiàng)制度不運(yùn)用于特別行政區(qū)。但是，考慮到民主集中制在國(guó)家組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的具體要求，在特別行政區(qū)地方政府與中央政府的關(guān)系上，民主集中制還是有其適用的特定內(nèi)容。至于國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的單一制和特別行政區(qū)制度，則對(duì)于特別行政區(qū)具有完全的適用性。

除此之外，《憲法》和中央制定的全國(guó)性法律，除涉及到特別行政區(qū)和《基本法》附件規(guī)定的之外，其他內(nèi)容和法律基本也不運(yùn)用于特別行政區(qū)。

第二、當(dāng)代中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式仍然是單一制國(guó)家。

由于特別行政區(qū)作為具有高度自治權(quán)，甚至具有比某些聯(lián)邦制國(guó)家的地方政府更多的自治權(quán)，因此，有學(xué)者認(rèn)為，特別行政區(qū)的形成，改變了中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式來(lái)看，使得中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式具有某些聯(lián)邦制的特征，也有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式可以概括為新型復(fù)合制。［43］但是，從以上我們對(duì)于當(dāng)代中國(guó)地方政府法律地位的分析和論述來(lái)看，這種看法是不準(zhǔn)確的。實(shí)際上，特別行政區(qū)的形成，并沒(méi)有改變中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)的單一制形式。一方面，盡管學(xué)者對(duì)于聯(lián)邦制與單一制的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有不同的看法，比如認(rèn)為“區(qū)分單一制與聯(lián)邦制的主要標(biāo)準(zhǔn)，要看地方權(quán)力是源自中央授予還是地方本身固有。換句話說(shuō)，地方權(quán)力由中央授予，則屬單一制；中央權(quán)力由地方讓與，則屬聯(lián)邦制”，［44］比如認(rèn)為根據(jù)“一國(guó)國(guó)民具有統(tǒng)一國(guó)籍還是雙重或多重國(guó)籍”來(lái)區(qū)分單一制和聯(lián)邦制，如此等等，同時(shí)，學(xué)者對(duì)于兩種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的特征也有不同的概括，但是，在這些觀點(diǎn)中，以主權(quán)權(quán)力是由全國(guó)性政府獨(dú)占還是由其與區(qū)域性政府分享作為根本標(biāo)準(zhǔn)的看法，［45］是筆者贊同的觀點(diǎn)。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，由全國(guó)性政府獨(dú)享受主權(quán)權(quán)力的國(guó)家是單一制國(guó)家，由全國(guó)性政府與區(qū)域性政府分享主權(quán)權(quán)力的國(guó)家是聯(lián)邦制國(guó)家。按照《中華人民共和國(guó)憲法》和兩個(gè)《基本法》，中國(guó)特別行政區(qū)的建立，并沒(méi)有使得特別行政區(qū)地方政府與中央政府分享主權(quán)權(quán)力，國(guó)家主權(quán)仍然歸中央政府獨(dú)享和行使。特別行政區(qū)某些帶有主權(quán)特征的權(quán)力，實(shí)際上并非是特別行政區(qū)與中央政府分享的權(quán)力，而是中央政府授予或者委托特別行政區(qū)行使的權(quán)力。因此，中國(guó)仍然是單一制國(guó)家。

另一方面，聯(lián)邦制國(guó)家的成員邦一般保留退出聯(lián)邦的權(quán)利，而中國(guó)的特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)不可分離的部分，不存在退出統(tǒng)一國(guó)家的權(quán)利。就此也說(shuō)明，特別行政區(qū)的形成，并沒(méi)有改變中國(guó)單一制國(guó)家的形式。

第三、當(dāng)代中國(guó)地方政府具有受中央權(quán)力主導(dǎo)的基本特點(diǎn)。

當(dāng)代中國(guó)地方政府是具有兩重性的政府。“從政治關(guān)系的社會(huì)利益基礎(chǔ)上來(lái)講，地方權(quán)力是特定地方和區(qū)域共同利益的代表者和權(quán)力體現(xiàn)，就此而言，中央權(quán)力與地方權(quán)力的關(guān)系，是社會(huì)共同利益與各地方

區(qū)域不同利益之間關(guān)系在政治權(quán)力關(guān)系上的體現(xiàn)。另一方面，在社會(huì)政治權(quán)力形成以后和運(yùn)行過(guò)程中，地方權(quán)力又是中央權(quán)力在特定地方區(qū)域?qū)哟紊系呐渲茫痛硕?，中央?quán)力與地方權(quán)力的關(guān)系，又是社會(huì)公共權(quán)力在其權(quán)力主體內(nèi)部不同層次之間的縱向關(guān)系。這就是說(shuō)，地方政府既是中央權(quán)力在特定行政區(qū)域的配置，又是特定行政區(qū)域公共利益的代表者?！保?6］正是地方政府的這兩重性，使得地方政府權(quán)力的形成既需要中央的授予，又需要選舉產(chǎn)生具體的公共權(quán)力擔(dān)任者；地方政府既需要向中央負(fù)責(zé)，又需要向當(dāng)?shù)毓褙?fù)責(zé)；地方政府權(quán)力運(yùn)行既接受和服從中央的領(lǐng)導(dǎo)，又必須具有自己的特定職權(quán)范圍和權(quán)項(xiàng)；地方政府權(quán)力既受到中央的約束和監(jiān)督，又受到本區(qū)域公民的約束和監(jiān)督。

不過(guò)，就當(dāng)代中國(guó)地方政府一般模式和民族區(qū)域自治模式來(lái)看，地方政府特性的這兩重性以及由此引起的地方政府權(quán)力的兩重性，并不是同等并列的。在這其中，全國(guó)性利益要求要重于地方特殊利益要求；中央權(quán)力授權(quán)地方政府對(duì)于地方政府權(quán)力的形成具有首要的和前提性的意義；中央權(quán)力對(duì)于地方政府具有最高權(quán)威性的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；中央權(quán)力對(duì)于地方政府具有強(qiáng)有力的約束和監(jiān)督權(quán)。地方政府這種兩重性中的非并列性，正是中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式單一制和國(guó)家組織民主集中制的體現(xiàn)。

在中國(guó)的特別行政區(qū)，雖然地方政府具有高度廣泛的自治權(quán)，但是，關(guān)系國(guó)家主權(quán)和行政區(qū)政府設(shè)立、運(yùn)行及其規(guī)則制定和解釋的根本性權(quán)力屬于中央政府，特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官和行政主要官員的任命權(quán)在中央，對(duì)于地方立法的監(jiān)督權(quán)在中央，因此，特別行政區(qū)地方政府也是以中央政府授權(quán)的地方政府為首要特征，而不是以區(qū)域自治政府為首要特征。

［參考文獻(xiàn)］

［1］見《中華人民共和國(guó)憲法》第六十二條第（十二款）、第八十五條第（十五）款。

［2］見《中華人民共和國(guó)憲法》第八十九條第（四）款；〈中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉第八條第（一）款、第九條第（一）款。

［3］見《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第七條、第五十一條第（一）款。

［4］見《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和各級(jí)地方人民代表大會(huì)選舉法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》有關(guān)地方政府產(chǎn)生和運(yùn)行規(guī)則的規(guī)定。

［5］見《中華人民共和國(guó)憲法》（1982年）第六十二條第（十三）款。

［6］見《中華人民共和國(guó)憲法》（1982年）。

［7］見《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和各級(jí)地方人民代表大會(huì)選舉法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、見《中華人民共和國(guó)憲法》（1982年）。

［8］見《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五條；并參見《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》第二條。

［9］見《中華人民共和國(guó)憲法》（1982年）第一百零一條，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第八