美國(guó)農(nóng)業(yè)支持體系的實(shí)證研究

華爾街金融危機(jī)后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)恢復(fù)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從2009年的3.53%增加到2012年的2.16%。勞動(dòng)力市場(chǎng)呈現(xiàn)緩慢恢復(fù)和整體價(jià)格水平上升的趨勢(shì)。盡管美國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比例較低,但是農(nóng)業(yè)不僅對(duì)其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮重要作用,而且在世界農(nóng)業(yè)中也占有舉足輕重的地位。2011年美國(guó)農(nóng)業(yè)增加值僅占GDP的1.2%,但農(nóng)業(yè)產(chǎn)值高達(dá)3723億美元,農(nóng)產(chǎn)品出口額為1448億美元,居世界首位。由于美國(guó)既是世界上最重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國(guó)之一,也是世界最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó),因此美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整和支持水平的變化將對(duì)世界農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響,未來(lái)農(nóng)業(yè)政策改革的取向也倍受各國(guó)關(guān)注。中國(guó)有不少學(xué)者對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了研究,主要分析美國(guó)農(nóng)業(yè)政策演變(王鵬等,2010;西愛(ài)琴,2010;王世群,2013)、現(xiàn)行補(bǔ)貼措施及其影響和啟示(王維芳,2008;胡國(guó)珠等,2009;劉彥博,2013)、政策改革的趨勢(shì)(彭超,2012)以及美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的國(guó)際比較(徐婉迪,2011)。還有學(xué)者分別從金融支持政策、科技研發(fā)推廣模式、信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等層面研究美國(guó)農(nóng)業(yè)政策措施及其借鑒(余學(xué)軍,2012;王麗等,2013;于洋,2012)。這些研究大多數(shù)是對(duì)農(nóng)業(yè)政策的形成和影響進(jìn)行理論分析,目前還需要對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)支持水平的量化研究以及政策改革新動(dòng)向的分析。因此,基于OECD的指標(biāo)衡量美國(guó)農(nóng)業(yè)支持水平和結(jié)構(gòu),分析農(nóng)業(yè)支持政策體系以及政策改革,借鑒美國(guó)農(nóng)業(yè)支持的成功經(jīng)驗(yàn),對(duì)于完善中國(guó)農(nóng)業(yè)政策、提高農(nóng)業(yè)支持水平具有重要現(xiàn)實(shí)意義。美國(guó)歷來(lái)重視對(duì)農(nóng)業(yè)的政策支持。從1933年第一個(gè)農(nóng)場(chǎng)法案《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》實(shí)施以來(lái),美國(guó)通過(guò)不斷完善立法對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行保護(hù)和支持,實(shí)現(xiàn)增加農(nóng)民收入、穩(wěn)定糧食供應(yīng),為農(nóng)業(yè)提供安全保障的政策目標(biāo)。為了解決農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩,1933年到二次世紀(jì)大戰(zhàn)結(jié)束期間,美國(guó)農(nóng)業(yè)政策主要以價(jià)格支持和產(chǎn)量限制為主。1956年農(nóng)業(yè)法提出建立土地銀行,通過(guò)變動(dòng)生產(chǎn)用地調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品供給。20世紀(jì)60年代到80年代美國(guó)減少了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的財(cái)政補(bǔ)貼,開(kāi)始注重農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。20世紀(jì)80年代里根政府制定了《1985年食品保障法》,減少對(duì)農(nóng)業(yè)的干預(yù),降低政府對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼,制定土地儲(chǔ)備保護(hù)計(jì)劃。1996年農(nóng)業(yè)法進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程,提出用基于歷史產(chǎn)量的直接補(bǔ)貼代替價(jià)格支持和供給控制項(xiàng)目。21世紀(jì)初期國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌、國(guó)內(nèi)財(cái)政盈余使美國(guó)強(qiáng)化和完善了農(nóng)業(yè)支持政策,2002年和2008年農(nóng)業(yè)法案不僅實(shí)行直接支付、反周期支付和收入補(bǔ)貼政策以及信貸和風(fēng)險(xiǎn)管理措施,而且加強(qiáng)對(duì)水資源和土地的管理,采取促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的舉措。一、衡量美國(guó)農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)基于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)開(kāi)發(fā)的農(nóng)業(yè)支持水平測(cè)算方法,本文運(yùn)用農(nóng)業(yè)支持總量(TSE)及其占GDP的比例(%TSE)、生產(chǎn)者支持估計(jì)值(PSE)及其占農(nóng)場(chǎng)總收入的比率(%PSE)、消費(fèi)者支持估計(jì)值(CSE)和一般服務(wù)支持估計(jì)值(GSSE)等指標(biāo)衡量美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平及農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)。(一)美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的支持美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量呈上升趨勢(shì),盡管支持總量占GDP的比例不足1%,但是農(nóng)業(yè)支持的相對(duì)強(qiáng)度高于歐盟和中國(guó)。農(nóng)業(yè)支持總量(TSE)衡量從納稅人和消費(fèi)者轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)的所有價(jià)值,是生產(chǎn)者支持估計(jì)值(PSE)、一般服務(wù)支持估計(jì)值(GSSE)和納稅人對(duì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者的轉(zhuǎn)移支付之和。美國(guó)農(nóng)業(yè)支持總量增加主要原因在于政府逐漸加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)研發(fā)、產(chǎn)品促銷、基礎(chǔ)設(shè)施和質(zhì)量控制等一般服務(wù)支持力度。進(jìn)入21世紀(jì),2000年美國(guó)TSE為923.99億美元。2008年TSE突破千億美元后,近五年快速上漲,2012年達(dá)到1563.56億美元,年均增長(zhǎng)8.35%(見(jiàn)圖1)。對(duì)農(nóng)業(yè)一般性服務(wù)支出的提高是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)支持總量上升的主要原因。這些政策對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響較低,是世界貿(mào)易組織規(guī)則允許實(shí)行的農(nóng)業(yè)政策。除了個(gè)別年份(2007年)外,2000—2012年一般服務(wù)支持估計(jì)值(GSSE)逐年上升,2012年GSSE高達(dá)814.46億美元,比2000年增長(zhǎng)2.64倍。2000—2012年美國(guó)TSE占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例均低于1%,其中2010—2012年占GDP的平均比例為0.97%。但是,從農(nóng)業(yè)支持的相對(duì)強(qiáng)度看,美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持高于歐盟和中國(guó)。如果用%TSE/農(nóng)業(yè)占GDP的比例來(lái)衡量農(nóng)業(yè)支持的相對(duì)強(qiáng)度,2011年美國(guó)農(nóng)業(yè)支持強(qiáng)度為0.83,歐盟為0.41,中國(guó)為0.20。政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼呈現(xiàn)下降的態(tài)勢(shì),近幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲使這一趨勢(shì)更加明顯,美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持遠(yuǎn)低于OECD的平均水平,由此降低了農(nóng)業(yè)政策對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和價(jià)格的干預(yù)程度。生產(chǎn)者支持估計(jì)值(PSE)是消費(fèi)者和納稅人轉(zhuǎn)移給生產(chǎn)者的貨幣價(jià)值。2000—2012年政府對(duì)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼逐漸減少,2000年P(guān)SE達(dá)522.78億美元,占農(nóng)場(chǎng)總收入的比例(%PSE)為23.29%,2006年P(guān)SE減少到305億美元,%PSE降低到11.23%。2010—2012年生產(chǎn)者支持平均估計(jì)值進(jìn)一步下降到299.13億美元(見(jiàn)圖1),占農(nóng)場(chǎng)總收入的平均比率(%PSE)為8%,比同期OECD和歐盟平均%PSE低11%,不足OECD國(guó)家和歐盟對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼水平的1/2。與其他發(fā)達(dá)國(guó)家比較,美國(guó)%PSE比加拿大少7%,比日本低46%。由于美國(guó)的反周期支付、貸款差額支付等農(nóng)業(yè)支持政策與價(jià)格變化密切相關(guān),近幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上漲降低了政府預(yù)算支出和市場(chǎng)價(jià)格支持,因此對(duì)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼出現(xiàn)明顯下降。美國(guó)農(nóng)業(yè)政策對(duì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者的影響,由21世紀(jì)初向消費(fèi)者隱性征稅轉(zhuǎn)變?yōu)橹饾u提高對(duì)消費(fèi)者的補(bǔ)貼。OECD用消費(fèi)者支持估計(jì)值(CSE)衡量轉(zhuǎn)移給農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者的貨幣價(jià)值。2000年美國(guó)CSE為-4.86億美元,2002年由向農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者征稅變成向其提供補(bǔ)貼,CSE首次為正數(shù),達(dá)到38.23億美元。此后除個(gè)別年份外(2007年),政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者補(bǔ)貼金額逐年增加,2012年CSE高達(dá)409.58億美元,比2002年增長(zhǎng)了9.71倍(見(jiàn)圖1)。(二)美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼1.生產(chǎn)者支持估計(jì)值結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)。按照OECD的分類標(biāo)準(zhǔn),美國(guó)生產(chǎn)者支持估計(jì)值(PSE)分為基于產(chǎn)品產(chǎn)出的支持、基于投入使用的支持、基于生產(chǎn)所需的現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益的支持、基于非生產(chǎn)所需的非現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益的支持、基于非商品標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付五類。21世紀(jì)以來(lái)美國(guó)財(cái)政對(duì)基于產(chǎn)出的支持大量減少,對(duì)基于農(nóng)業(yè)投入的補(bǔ)貼和基于生產(chǎn)所需的現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益的支持上升,而非生產(chǎn)所需的現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益的支持和非商品標(biāo)準(zhǔn)支持基本保持穩(wěn)定(見(jiàn)圖2)。其中基于產(chǎn)品產(chǎn)出的平均補(bǔ)貼從2000—2002年的238.14億美元減少到2010—2012年的37.05億美元,同期占PSE的平均比例由49.14%下降到12.43%,表明農(nóng)業(yè)政策對(duì)生產(chǎn)的干預(yù)程度逐漸減少;在基于產(chǎn)出的補(bǔ)貼中,對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的平均市場(chǎng)價(jià)格支持(MPS)從2000—2002年的166.33億美元大幅度減少到2010—2012年的33.82億美元,同期占PSE的平均比例由34.74%下降到11.30%;基于投入使用的補(bǔ)貼從2000—2002年的75.64億美元上升到2010—2012年的98.69億美元,同期占PSE的平均比例由16.02%提高到33.05%。但是在基于投入使用的支持中,對(duì)生產(chǎn)扭曲程度高的非約束可變投入支持略有下降,2010—2012年基于非約束可變投入的平均補(bǔ)貼達(dá)26.98億美元,比2000—2002年的平均補(bǔ)貼量減少2.25億美元;對(duì)生產(chǎn)所需的現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益的支持由2000—2002年的56.55億美元上升到2010—2012年的78.40億美元,同期占PSE的平均比例由12.16%提高到26.05%。政府對(duì)基于非生產(chǎn)所需的非現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益支持和基于非商品標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼波動(dòng)較小。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)支持中,美國(guó)重點(diǎn)對(duì)乳品、糖以及玉米、小麥、大豆等大宗糧食作物生產(chǎn)實(shí)行補(bǔ)貼。2010—2012對(duì)牛奶和糖的年均補(bǔ)貼總額分別為16.01億美元和11.57億美元,分別占單一產(chǎn)品生產(chǎn)補(bǔ)貼總額的18.24%和11.60%;同期玉米生產(chǎn)的平均補(bǔ)貼額高達(dá)24.21億美元,占農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補(bǔ)貼的24.26%;對(duì)小麥、大豆的年均補(bǔ)貼總額分別為10.05億美元和13.65億美元,分別占單一農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼總額的10.07%和13.68%1。2.一般服務(wù)支持估計(jì)值結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)。美國(guó)重視對(duì)農(nóng)業(yè)一般性服務(wù)的支持。在一般性服務(wù)中,對(duì)農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷的補(bǔ)貼額最高,其后依次是基礎(chǔ)設(shè)施、研發(fā)和檢驗(yàn)服務(wù)。2010—2012年用于營(yíng)銷和促銷的平均支出達(dá)659.16億美元,占一般服務(wù)平均支持量的88.74%,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支出為28.97億美元,占3.90%,農(nóng)業(yè)研究和開(kāi)發(fā)年均支出為24.33億美元,占3.28%,公共儲(chǔ)備支持為866.67萬(wàn)美元。(三)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)價(jià)格美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開(kāi)放程度提高。2000—2012年生產(chǎn)者名義保護(hù)系數(shù)(NPC)和消費(fèi)者名義保護(hù)系數(shù)呈下降趨勢(shì),近三年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)價(jià)格與農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)價(jià)格略高于世界市場(chǎng)價(jià)格(見(jiàn)圖3)。2010—2012年平均生產(chǎn)者NPC為1.01,表明國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格比國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格高1%,低于2000—2002年的平均值1.13;近三年平均消費(fèi)者保護(hù)系數(shù)為的1.02,即國(guó)內(nèi)消費(fèi)者購(gòu)買農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格比國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格高2%,低于2000—2002年的平均值1.11。政府降低了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和價(jià)格的保護(hù)程度。二、新農(nóng)業(yè)法的出臺(tái)2008年食品、環(huán)境保護(hù)和能源法為2008—2012年美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施提供了基本的法律依據(jù)和框架。2013年美國(guó)國(guó)會(huì)和白宮農(nóng)業(yè)委員會(huì)分別提出不同版本的農(nóng)業(yè)法案,盡管兩套法案在削減食品券政策、直接支付和環(huán)保政策的預(yù)算支出等方面形成共識(shí),但是對(duì)如何構(gòu)建農(nóng)業(yè)安全體系和各項(xiàng)政策的適用標(biāo)準(zhǔn)上存在分歧,因此在無(wú)法協(xié)調(diào)兩套法案的情況下,美國(guó)政府未出臺(tái)新農(nóng)業(yè)法。2013年初國(guó)會(huì)通過(guò)了美國(guó)稅收削減法案(AmericanTax-payerReliefAct,ATRA),該財(cái)政法案中的農(nóng)業(yè)政策基本延續(xù)了2008年農(nóng)業(yè)法的規(guī)定,成為新農(nóng)業(yè)法出臺(tái)前的過(guò)渡性文件。美國(guó)以成熟的市場(chǎng)體系和發(fā)達(dá)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為依托,形成了覆蓋范圍廣泛和日臻完備的農(nóng)業(yè)支持政策體系。農(nóng)業(yè)支持政策主要包括農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格和收入支持、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、國(guó)內(nèi)食品援助、環(huán)境保護(hù)政策和貿(mào)易政策等措施。(一)反周期補(bǔ)貼政策1.直接支付。直接支付是與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、價(jià)格不掛鉤的補(bǔ)貼政策。生產(chǎn)小麥、玉米、大麥、高粱、燕麥、高地棉、大米產(chǎn)品的農(nóng)戶獲得以歷史種植面積和歷史單產(chǎn)為基礎(chǔ)的補(bǔ)貼資金。直接支付額是支付面積、單產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品的支付率的乘積。2008年農(nóng)業(yè)法規(guī)定,支付面積為基期面積(1998—2001年平均種植面積)的85%,支付單產(chǎn)使用1996年確定的單產(chǎn)水平,農(nóng)產(chǎn)品支付率由政府根據(jù)不同的農(nóng)產(chǎn)品而制定。小麥、玉米、大麥、大米的直接支付率分別為0.52美元/蒲式耳、0.35美元/蒲式耳、0.24美元/蒲式耳、2.35美元/百磅,花生、大豆的支付率為36美元/噸、0.44美元/蒲式耳。由于按照歷史種植面積和單產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼,因此直接支付金額基本穩(wěn)定,每年約為50億美元。2.反周期支付。反周期支付是以當(dāng)期價(jià)格和歷史產(chǎn)量為基礎(chǔ)的補(bǔ)貼。對(duì)于小麥、玉米、水稻、豆類和花生、大豆等油料作物,反周期支付的補(bǔ)貼總額是單位農(nóng)產(chǎn)品反周期支付額、支付面積和支付單產(chǎn)的乘積。其中支付面積按照1998—2001年的平均值計(jì)算。單位農(nóng)產(chǎn)品的反周期支付額由該農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格與有效價(jià)格的差額決定。目標(biāo)價(jià)格由政府制定,2008年美國(guó)提高了大部分農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格。農(nóng)產(chǎn)品的有效價(jià)格是該農(nóng)產(chǎn)品銷售年度12個(gè)月的全國(guó)平均市場(chǎng)價(jià)格或全國(guó)平均貸款率(取二者數(shù)值較大者)與農(nóng)產(chǎn)品的直接支付率之和。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的有效價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí),農(nóng)戶獲得政府提供的反周期補(bǔ)貼。2008年還實(shí)行了靈活耕種試點(diǎn)項(xiàng)目,使反周期補(bǔ)貼的商品范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到部分蔬菜。由于近幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上漲使大部分反周期支付范圍內(nèi)的產(chǎn)品價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格,因此反周期補(bǔ)貼額出現(xiàn)下降的趨勢(shì),補(bǔ)貼額從2005年的48億美元的峰值下降到2010年的1700萬(wàn)美元。3.營(yíng)銷支持貸款和貸款差額支付。營(yíng)銷支持貸款和貸款差額支付是政府為農(nóng)產(chǎn)品提供的價(jià)格支持措施。參與營(yíng)銷支持貸款和貸款差額支付計(jì)劃的農(nóng)民,可以用未來(lái)生產(chǎn)的農(nóng)作物作為抵押,按照政府規(guī)定的貸款率申請(qǐng)貸款。在農(nóng)作物收獲后,如果市場(chǎng)價(jià)格高于貸款率,農(nóng)民可以按照市場(chǎng)價(jià)格銷售農(nóng)產(chǎn)品,還本付息并獲得利潤(rùn);如果市場(chǎng)價(jià)格低于貸款率,農(nóng)戶可以將抵押的農(nóng)產(chǎn)品交給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司,也可以在銷售農(nóng)產(chǎn)品后,按照低于貸款率的市場(chǎng)價(jià)格償還政府的貸款,還可以歸還貸款并獲得貸款率和市場(chǎng)價(jià)格之間的差額。農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格與貸款率之間的差額是政府承擔(dān)的損失,也是政府向農(nóng)民提供的補(bǔ)貼。貸款率實(shí)質(zhì)上是農(nóng)產(chǎn)品的最低保護(hù)價(jià),在市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的情況下,起到穩(wěn)定農(nóng)民收入的作用。與2002年農(nóng)業(yè)法比較,2008年農(nóng)業(yè)法不僅提高了一些產(chǎn)品的貸款率,而且擴(kuò)大了營(yíng)銷貸款適用的農(nóng)產(chǎn)品范圍。2010—2012年提高了小麥、分級(jí)羊毛、蜂蜜、小扁豆的貸款率,并將大鷹嘴豆納入貸款差額支付的補(bǔ)貼范圍。與反周期補(bǔ)貼類似,近幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升使用于營(yíng)銷支持貸款和貸款差額支付的財(cái)政支出減少,2011年該項(xiàng)補(bǔ)貼僅為100萬(wàn)美元,只有羊毛一種產(chǎn)品符合補(bǔ)貼條件。4.平均農(nóng)作物收入選擇補(bǔ)貼。平均農(nóng)作物收入選擇補(bǔ)貼(ACRE)是2008年農(nóng)業(yè)法制定的一項(xiàng)新的農(nóng)產(chǎn)品收入支持政策。農(nóng)戶可以在反周期支付和平均農(nóng)作物收入項(xiàng)目中間選擇其中一項(xiàng)。同時(shí)作為參加ACRE計(jì)劃的機(jī)會(huì)成本,農(nóng)戶的直接支付減少20%,營(yíng)銷支持貸款率下降30%。近幾年美國(guó)參加平均農(nóng)作物收入選擇補(bǔ)貼計(jì)劃的農(nóng)戶沒(méi)有顯著增加,與2009年7.8%的農(nóng)戶參加該計(jì)劃,占基期種植面積的13%相比較,2011年8.3%農(nóng)戶參加,占基期面積13.8%。當(dāng)產(chǎn)量下降或者農(nóng)產(chǎn)品的平均市場(chǎng)價(jià)格降低時(shí),政府實(shí)施ACRE計(jì)劃。即如果種植農(nóng)作物使州的實(shí)際收益小于ACRE保障收益和農(nóng)場(chǎng)實(shí)際收益小于農(nóng)場(chǎng)基準(zhǔn)收益時(shí),生產(chǎn)者獲得平均農(nóng)作物收入補(bǔ)貼,補(bǔ)貼量根據(jù)過(guò)去5年的平均產(chǎn)量和過(guò)去2年的平均價(jià)格進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。ACRE不僅避免了在反周期補(bǔ)貼政策下忽視單產(chǎn)水平變化而出現(xiàn)偏離政策目標(biāo)的情況,而且有利于農(nóng)戶提高生產(chǎn)率。(二)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷經(jīng)70多年,逐步形成了政府支持和監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、私營(yíng)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展模式,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為風(fēng)險(xiǎn)管理和保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)是成立于1996年的風(fēng)險(xiǎn)管理局(RMA)。風(fēng)險(xiǎn)管理局負(fù)責(zé)制定或批準(zhǔn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率,管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼資金,資助風(fēng)險(xiǎn)管理研究和推廣項(xiàng)目。美國(guó)政府不僅為農(nóng)戶提供保費(fèi)收入補(bǔ)貼,而且補(bǔ)償保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用。通常政府根據(jù)產(chǎn)量和收益保險(xiǎn)計(jì)劃和保障水平進(jìn)行補(bǔ)貼,隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平的提高,政府逐漸降低保費(fèi)收入的補(bǔ)貼比例,平均補(bǔ)貼比例為保費(fèi)收入的30%。美國(guó)政府還為保險(xiǎn)公司補(bǔ)貼20%的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用。2007—2011年農(nóng)作物保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼金額呈增長(zhǎng)趨勢(shì),從2007年的38.23億美元增長(zhǎng)到2011年的74.58億美元。為了分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn),美國(guó)政府通過(guò)國(guó)家建立的聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司向私營(yíng)保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)。除了再保險(xiǎn)以外,當(dāng)保險(xiǎn)公司遭受巨災(zāi)沖擊而無(wú)法賠償農(nóng)戶的損失時(shí),可以向農(nóng)業(yè)部申請(qǐng)信貸資金以及發(fā)行財(cái)政部許可的定期票據(jù)或債券以籌措賠償資金。(三)食品援助計(jì)劃國(guó)內(nèi)食品援助是美國(guó)財(cái)政支出金額最大的政策,主要通過(guò)補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃(SNAP)為低收入家庭和個(gè)人發(fā)放食品券,提高其對(duì)營(yíng)養(yǎng)食品的購(gòu)買力。美國(guó)食品援助支出穩(wěn)步增長(zhǎng),從2004年的459億美元增加到2010年的949億美元。兒童、老人和殘疾人是國(guó)內(nèi)食品援助計(jì)劃服務(wù)的主要對(duì)象。2010年1836.9萬(wàn)戶家庭領(lǐng)取食品券,其中有兒童的家庭占48.7%,老年人家庭占15.5%,殘疾人家庭占19.8%。(四)提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的土地,支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)保護(hù)環(huán)境日益成為美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的重要內(nèi)容。為了保護(hù)受侵蝕的土地、濕地、森林和草原等資源。保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目(CRP)通過(guò)和農(nóng)民簽訂10~15年的長(zhǎng)期合同,為農(nóng)民提供租金和成本補(bǔ)貼。濕地保護(hù)項(xiàng)目(WRP)通過(guò)農(nóng)業(yè)部購(gòu)買長(zhǎng)期和永久地役權(quán)和向在農(nóng)地上進(jìn)行保護(hù)試點(diǎn)的生產(chǎn)者分?jǐn)偝杀?促進(jìn)濕地的恢復(fù)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中,政府鼓勵(lì)農(nóng)戶采用保護(hù)環(huán)境的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)方式,通過(guò)環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目(EQIP)向生產(chǎn)者提供改善生態(tài)環(huán)境的技術(shù)幫助、資金支持和成本補(bǔ)助。該項(xiàng)目還為在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中保護(hù)和改善環(huán)境的創(chuàng)新方法提供資金補(bǔ)助,并加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)用水的保護(hù)。(五)美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口支持服務(wù)出口計(jì)劃主要包括棉美國(guó)主要運(yùn)用關(guān)稅和配額保護(hù)國(guó)內(nèi)乳制品、糖等特定農(nóng)產(chǎn)品。2012年農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口平均關(guān)稅為8.5%,略低于前兩年的關(guān)稅水平,也低于WTO的其他成員國(guó)。進(jìn)口關(guān)稅較高的產(chǎn)品是煙葉、糖、花生、乳品,其次分別是牛肉、棉花和蘑菇等蔬菜。乳制品、糖、含糖制品、含乳成分的產(chǎn)品和棉花實(shí)行進(jìn)口關(guān)稅配額制,其中乳制品和食糖制品的進(jìn)口配額較高,棉花的進(jìn)口配額較低。美國(guó)是世界最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)。為促進(jìn)產(chǎn)品出口,政府實(shí)行出口提升計(jì)劃(EEP)和乳制品出口促進(jìn)計(jì)劃(DEIP),以出口量為基礎(chǔ),向農(nóng)產(chǎn)品出口商提供現(xiàn)金補(bǔ)貼。出口提升計(jì)劃補(bǔ)貼的商品包括小麥、面粉、米、冷凍家禽,大麥、大麥芽、植物油,乳制品出口促進(jìn)項(xiàng)目適用的商品是奶粉、黃油和各種奶酪。在出口信貸支持方面,美國(guó)主要實(shí)行出口信貸保障計(jì)劃(GSM-102)和設(shè)備保障計(jì)劃(FGP)。在出口信貸保障計(jì)劃下,商品信貸公司向美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的出口方提供期限為三年的信貸資金。2011年出口信貸保障資金達(dá)41億美元,主要用于出口小麥、玉米、大豆和棉花。而在設(shè)備保障計(jì)劃(FGP)中,為促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的在國(guó)外進(jìn)行銷售,商品信貸公司為進(jìn)口國(guó)建立倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸和加工設(shè)施提供貸款。三、美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的啟示由于近幾年美國(guó)財(cái)政資金緊張、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲和農(nóng)民收入提高,政府內(nèi)部要求降低農(nóng)業(yè)財(cái)政預(yù)算資金的呼聲高漲。國(guó)會(huì)和白宮農(nóng)業(yè)委員會(huì)對(duì)出臺(tái)新農(nóng)業(yè)政策展開(kāi)的激烈爭(zhēng)論為推進(jìn)農(nóng)業(yè)支持政策的改革提供了契機(jī),未來(lái)的農(nóng)業(yè)政策將注重提升農(nóng)業(yè)部門的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)公平和加強(qiáng)多邊貿(mào)易合作。為了削減高額的財(cái)政赤字和緩解財(cái)政危機(jī),美國(guó)未來(lái)將會(huì)降低對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼水平,優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策結(jié)構(gòu),提高財(cái)政資金使用效率。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在重疊和交叉部分,如平均農(nóng)作物收入選擇補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的收益保障產(chǎn)品都為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格或產(chǎn)量下降造成的收益損失提供保障,農(nóng)業(yè)政策的重疊為削減補(bǔ)貼開(kāi)支提供了空間。同時(shí),近幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升使農(nóng)民收入提高,農(nóng)場(chǎng)資產(chǎn)負(fù)債率降低,這使農(nóng)戶對(duì)減少農(nóng)業(yè)支持和優(yōu)化結(jié)構(gòu)有一定的承受能力。從國(guó)會(huì)和白宮委員會(huì)對(duì)新農(nóng)業(yè)法案達(dá)成的一些共識(shí)和政策改革思路來(lái)看,美國(guó)一方面可能會(huì)大幅度削減國(guó)內(nèi)食品援助計(jì)劃、直接支付和環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的財(cái)政預(yù)算;另一方面可能將調(diào)整國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策結(jié)構(gòu),降低甚至取消反周期補(bǔ)貼和收入支持政策的支出,保留貸款差額支付,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)支持政策中的作用,使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為優(yōu)先采用的支持政策。隨著美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移到大農(nóng)場(chǎng)主手中,而生產(chǎn)規(guī)模小的農(nóng)戶獲得的補(bǔ)貼較少,從而影響了農(nóng)業(yè)政策的公平性。2009年一半的商品計(jì)劃項(xiàng)目支付給家庭收入超過(guò)8.95萬(wàn)美元的農(nóng)場(chǎng),1/4付給了經(jīng)營(yíng)收入超過(guò)20.9萬(wàn)美元和10%支付給了收入至少在42.5萬(wàn)美元的家庭農(nóng)場(chǎng)。未來(lái)美國(guó)農(nóng)業(yè)政策可能將關(guān)注小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益,提高政策的公平性。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中保護(hù)生態(tài)環(huán)境和資源,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)之一。在減少環(huán)境保護(hù)預(yù)算的情況下,未來(lái)美國(guó)將加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃的監(jiān)測(cè)和評(píng)估,將有限的資金運(yùn)用于環(huán)境效益高的項(xiàng)目,提高財(cái)政資金的使用效率,以保護(hù)和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。預(yù)計(jì)在過(guò)渡性法案到期后,新農(nóng)業(yè)法的出臺(tái)將為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和投資形成穩(wěn)定的預(yù)期,促進(jìn)農(nóng)業(yè)部門提高競(jìng)爭(zhēng)力。美國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)政策體系和未來(lái)的政策改革對(duì)保護(hù)和促進(jìn)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展發(fā)揮了顯著的作用。相對(duì)而言,中國(guó)農(nóng)業(yè)支持不僅規(guī)模較小,而且在支持內(nèi)容方面也還不夠完善。因此,美國(guó)農(nóng)業(yè)支持的成功經(jīng)驗(yàn),對(duì)于完善中國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策、提高農(nóng)業(yè)支持水平具有重要借鑒意義。1.國(guó)家通過(guò)立法不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)支持的力度。美國(guó)政府十分重視對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù),通過(guò)經(jīng)濟(jì)立法,把各種農(nóng)業(yè)政策規(guī)定都形成法律條款,為政府不斷調(diào)整和加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持提供法律保障。農(nóng)業(yè)支持政策法律化,確立了政府的行為準(zhǔn)則,使政府有法可依,避免了政策執(zhí)行過(guò)程的隨意性。美國(guó)立法過(guò)程具有公開(kāi)性,公民可以聽(tīng)證國(guó)會(huì)法案討論,有機(jī)會(huì)了解國(guó)會(huì)對(duì)法案討論的全部過(guò)程和全部情況。同時(shí),由于每一部法案都制定了對(duì)農(nóng)業(yè)支持的詳盡而具體的措施和量化規(guī)定,從而使農(nóng)民能夠依據(jù)農(nóng)業(yè)法規(guī)定估算出自己所得的補(bǔ)貼,不僅增加了農(nóng)業(yè)支持政策的透明度,而且提高了農(nóng)業(yè)支持政策的績(jī)效。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái),實(shí)施了一系列對(duì)農(nóng)業(yè)支持的政策措施,極大地促進(jìn)了中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展,提高了農(nóng)民收入。但中國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)支持的政策多以政府文件形式發(fā)布,一些重大支農(nóng)政策的形成過(guò)程缺乏必要的透明度,不少政策規(guī)定缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性,不僅增加了地方政府執(zhí)行政策的難度和隨意性,而且農(nóng)民對(duì)政策的認(rèn)可度不高,影響了政策的貫徹執(zhí)行。因此,今后國(guó)家有必要逐步通過(guò)經(jīng)濟(jì)立法,把農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和支持措施法律化,形成保護(hù)農(nóng)業(yè)的法律體系,并且在法律框架下,國(guó)家不斷調(diào)整、完善和加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度。2.提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平,完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。目前美國(guó)實(shí)行直接支付、反周期支付、貸款差額支付和收入選擇補(bǔ)貼政策,不僅對(duì)產(chǎn)量和價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)貼,而且對(duì)價(jià)格波動(dòng)造成的收益下降實(shí)行支持。這些補(bǔ)貼措施對(duì)于提高農(nóng)民收入、穩(wěn)定糧食供應(yīng)和提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)揮顯著作用。近年來(lái),中國(guó)實(shí)行糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和種子、化肥為主的多項(xiàng)補(bǔ)貼政策,加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度,但相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō),農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平較低。2010—2012年中國(guó)生產(chǎn)者支持量占農(nóng)業(yè)收入的平均值為15%,盡管高于2007—2009年平均8%的水平,但低于同期OECD平均19%的支持水平。同時(shí),中國(guó)的生產(chǎn)補(bǔ)貼基本屬于固定補(bǔ)貼,沒(méi)有反映價(jià)格的波動(dòng)和收益的變化。因此,中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持水平,以提高農(nóng)民收入和促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度,建立靈活多樣的補(bǔ)貼政策,根據(jù)歷史產(chǎn)量、收入確定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼量,簡(jiǎn)化政策補(bǔ)貼環(huán)節(jié),提高財(cái)政資金的利用效率。3.加強(qiáng)和完善中國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)。美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式被認(rèn)為是一種相對(duì)比較完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系,被許多國(guó)家學(xué)習(xí)和借鑒。美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最突出的特點(diǎn),