社會(huì)保障基金管理亟需完善

作為國家社會(huì)保障戰(zhàn)略的儲(chǔ)備，社會(huì)保障基金不僅是人們的“保障”，也是社會(huì)保障制度運(yùn)作的物質(zhì)基礎(chǔ)和核心內(nèi)容。黨和國家對(duì)此給予了高度重視。十六大報(bào)告中指出要“多渠道籌集和積累社會(huì)保障基金”,十七大進(jìn)一步提出了“采取多種方式充實(shí)社會(huì)保障基金,加強(qiáng)基金監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)保值增值”的要求。然而,近年來,社會(huì)保障基金卻屢屢遭到擠占挪用。2006年11月,國家審計(jì)署審計(jì)了29個(gè)省、直轄市、計(jì)劃單列市,查出了71.4億元的社會(huì)保障違規(guī)資金。同時(shí),多起涉案金額巨大的社保案逐漸浮出水面,尤其是2006年涉嫌挪用34.5億元的上海社?；鹨话?更是轟動(dòng)全國,成為輿論焦點(diǎn)。可見,社會(huì)保障基金的有效管理和安全穩(wěn)定運(yùn)行顯得迫在眉睫。一、相關(guān)概念的定義(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金t社會(huì)保障基金是國家為實(shí)施各項(xiàng)社會(huì)保障計(jì)劃、項(xiàng)目,通過法定程序而預(yù)先建立起來的,用以保障社會(huì)成員在遭遇社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)事故時(shí)所需的、?？顚Ｓ玫馁Y金。(P61)按其用途來說,社會(huì)保障基金分為社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫基金四大方面,而又以涵蓋“五險(xiǎn)”(即養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn))的社會(huì)保險(xiǎn)為重,一般維持在66%以上。(P1)在這“五險(xiǎn)”中,醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制,余額較少;失業(yè)保險(xiǎn)占的份額也很小,因此,在討論基金管理時(shí),嚴(yán)格意義上的社會(huì)保障基金就是指養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。而養(yǎng)老保險(xiǎn)又分成三個(gè)支柱,第一支柱是強(qiáng)制性的,第二支柱是企業(yè)年金,第三支柱是商業(yè)保險(xiǎn)。后兩個(gè)支柱屬于半私人或私人性質(zhì),遵循的是完全的市場原則,所以這里主要指第一支柱。(二)“三化”—“社會(huì)保障基金管理”的界定從廣義上說,社會(huì)保障基金管理是通過特定的組織機(jī)構(gòu)和制度安排,對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保障基金籌集、使用、投資運(yùn)營進(jìn)行全面規(guī)劃和系統(tǒng)管理和監(jiān)督,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障政策目標(biāo)的管理系統(tǒng)總稱。(P20)就嚴(yán)格意義而言,社會(huì)保障基金管理是指對(duì)第一支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理。其內(nèi)容包括基金管理體制,基金的籌集、使用和投資運(yùn)營、會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)管理以及監(jiān)控管理。本文采取的是后者的概念。二、問題分析近年來,我國社會(huì)保障基金在運(yùn)行和管理中存在著一些亟待改進(jìn)的問題,主要表現(xiàn)在:(一)基金壓力加大源原則上有國有股減持劃入的資金及股權(quán)資產(chǎn)、財(cái)政撥入的資金、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的以其它方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的資金,但從運(yùn)作的實(shí)際情況看,國有股減持由于其復(fù)雜性現(xiàn)已暫停,所以基金的來源主要是依靠財(cái)政撥款,給國家財(cái)政造成巨大的壓力。同時(shí),其來源的不穩(wěn)定,也延緩了基金規(guī)模的擴(kuò)大,使資產(chǎn)難以合理配置,從而影響了基金的投資運(yùn)營。(二)債券投資比例不合理,導(dǎo)致表面上保值困難根據(jù)《全國社保基金投資管理暫行辦法》的規(guī)定,社?；鹜顿Y只有兩個(gè)途徑:一是銀行存款,一是購買國債,且有嚴(yán)格的投資比例限制。這樣,社會(huì)保障基金由于受到銀行存款利率與全國通貨膨脹率的影響,保值尚且困難,更別說增值了。而國債雖然高于銀行存款利率,但往往發(fā)行不夠,難以購買,且也容易受到通貨膨脹率的影響,同樣面臨貶值風(fēng)險(xiǎn)。由此可見,基金的安全性與效益性的矛盾是實(shí)現(xiàn)增值的主要矛盾。(三)基金管理不力,支付標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)收支平衡是社會(huì)保障基金能夠有效運(yùn)行的保證。然而,近年來,企業(yè)拖欠職工養(yǎng)老基金的現(xiàn)象嚴(yán)重,基金征繳困難,監(jiān)管不力。但同時(shí),許多地區(qū)支付標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,且出現(xiàn)了挪用、呆賬、冒領(lǐng)等現(xiàn)象,造成了收不抵支的局面。而且,由于近年來人口老齡化的加劇和工資水平的不斷提高,導(dǎo)致養(yǎng)老金積累難以滿足高工資水平下的養(yǎng)老金支付,加劇了養(yǎng)老保險(xiǎn)支付危機(jī)。(四)社會(huì)保障法律體系不健全這是影響社會(huì)保障基金管理效率的一個(gè)重要制約因素。迄今為止,大部分社會(huì)保障法規(guī)都是由政府各部門制定,我國尚未形成統(tǒng)一的、系統(tǒng)的、完整的社會(huì)保障法律體系,這就造成標(biāo)準(zhǔn)差異較大,矛盾較多;還導(dǎo)致以政代法,政法不分。同時(shí),法制建設(shè)滯后使得社會(huì)保障基金的籌集、管理、營運(yùn)、支付等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管不力,也往往無章可循,使社會(huì)保障基金的管理和營運(yùn)處于極不安全的狀態(tài)。(五)社會(huì)保障基金收益收益高在我國目前對(duì)社會(huì)保障基金的監(jiān)管模式中,政府部門權(quán)力過大,既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的體系導(dǎo)致了制衡的失效和監(jiān)督機(jī)制的缺失,同時(shí)也導(dǎo)致基金被擠占挪用現(xiàn)象嚴(yán)重。與此同時(shí),雖然目前我國社會(huì)保障基金已經(jīng)納入財(cái)政專戶,實(shí)行收支兩條線管理,但是,在社會(huì)保障基金的收支管理上仍存在不少問題。例如,在收入方面,目前即使是一些實(shí)行了由稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收的省份,社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)仍然還保留著收入過渡賬戶,使社會(huì)保障基金不能足額及時(shí)繳入財(cái)政。在支出方面,分級(jí)撥付的支出方式造成撥款環(huán)節(jié)增多,而又由于缺乏監(jiān)督約束機(jī)制,導(dǎo)致了基金被截留、擠占、挪用和腐敗的現(xiàn)象十分突出。(六)省級(jí)統(tǒng)籌目前社?；鸬墓芾韺蛹?jí)太低,主要是以2200多個(gè)縣市級(jí)為主,即使是東北三省等試點(diǎn)也沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌。而在實(shí)際參與社會(huì)保障基金管理的機(jī)構(gòu)中,除了勞動(dòng)和社會(huì)保障部之外,還有人事、民政、金融、衛(wèi)生、計(jì)生、財(cái)政、全國總工會(huì)等部門。這種分散管理、多元管理的局面,不僅導(dǎo)致基金分散、管理容易失控,而且也造成制度不統(tǒng)一、管理成本過高,資金缺乏監(jiān)督而被各部門挪用、浪費(fèi)嚴(yán)重。三、對(duì)策與批評(píng)針對(duì)以上種種問題,筆者認(rèn)為解決措施或?qū)Σ咧饕幸韵聨追矫?(一)設(shè)立專門的財(cái)政預(yù)算其一,將社會(huì)保障基金納入財(cái)政預(yù)算管理,實(shí)現(xiàn)真正意義上的基金收支兩條線管理,即在收入方面由稅務(wù)部門將征繳到的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入直接繳入國庫,建立專門的財(cái)政預(yù)算,保證專款專用;在支出方面由財(cái)政部門按照預(yù)算規(guī)定從國庫劃入指定的商業(yè)銀行,并按社會(huì)化的發(fā)放方式向指定的受益人支付社會(huì)保障金。其二,擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面,將外資企業(yè)、私營企業(yè)等皆納入保障范圍,就能在更大范圍內(nèi)籌集基金。其三,通過社會(huì)的力量籌集基金,而不能僅靠國家、企業(yè)和個(gè)人三方的力量。例如通過減持國有股、發(fā)行社會(huì)保障彩票、社會(huì)捐獻(xiàn)等方式籌資,這樣更能從多方面應(yīng)對(duì)由于老齡化、失業(yè)嚴(yán)重造成的基金缺口。(二)修訂社會(huì)保障基金投資管理辦法當(dāng)務(wù)之急就是將社會(huì)保障基金管理納入法制化軌道,加強(qiáng)對(duì)基金運(yùn)營情況的監(jiān)督。目前,我國的《社會(huì)保障法》尚未出臺(tái),因此,應(yīng)及時(shí)修訂《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》。修訂的內(nèi)容主要包括基金的籌集、發(fā)放、營運(yùn)、監(jiān)督和違規(guī)處罰等各個(gè)方面。同時(shí),應(yīng)盡快把改革中已經(jīng)確認(rèn)的各項(xiàng)準(zhǔn)則以法律形式固定下來,明確各部門職責(zé)權(quán)限,確?；鸸芾碛蟹梢?有章可循。(三)統(tǒng)籌基金與賬戶投資相結(jié)合的投資策略在投資運(yùn)營時(shí),確?；鸬陌踩?、流動(dòng)性、盈利性和公益性是必須遵循的原則。由前述存在問題可知,“統(tǒng)賬合一”即統(tǒng)一將基金存入銀行或購買國債的方式顯然難以確?；鸬谋Ｖ翟鲋?因此,為了能更好地分散投資風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)較高的投資收益率,以解決上述諸多問題,最有效的途徑就是對(duì)統(tǒng)賬基金進(jìn)行分類投資與監(jiān)管。統(tǒng)籌與賬戶二者的性質(zhì)與規(guī)則均不一樣,為了確保高效率,投資策略也應(yīng)有所區(qū)別。統(tǒng)籌基金是社會(huì)公共的,具有“稅”的性;而賬戶資金是私人的,是私有財(cái)產(chǎn)。據(jù)此,采取不同做法:1.固定收益投資和國家投資相結(jié)合的信托基金它以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主,積累較少,并且主要強(qiáng)調(diào)安全性和流動(dòng)性。因此,可將其交予與政府相對(duì)獨(dú)立的非營利性的信托委員會(huì)進(jìn)行投資,主要投資于以固定收益投資為主的對(duì)象和國家重點(diǎn)開發(fā)項(xiàng)目,這樣能確?；鸬脑鲋敌院桶踩?。2.明確鐵路運(yùn)輸基金管理的職責(zé)和方法考慮到其以完全積累為主,賬戶規(guī)模較大且具有長期性,且更強(qiáng)調(diào)收益性與安全性的平衡,筆者認(rèn)為,應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)將其交給專業(yè)的信托公司進(jìn)行投資管理?！靶磐小奔词切湃挝?它指委托人、受托人、受益人三方之間圍繞著信托財(cái)產(chǎn)的管理處分而產(chǎn)生的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任關(guān)系。在此,委托人是指民政部、勞動(dòng)部的社會(huì)保障職能部門,受托人即信托公司,而受益人就是投保的個(gè)人。我國于2007年1月制定的《信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法》可以作為參照標(biāo)準(zhǔn)。首先,利用專業(yè)的信托公司投資基金可以理順社會(huì)保障體系中各方當(dāng)事人之間權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系,提高社會(huì)保障體制的運(yùn)行效率。其次,信托公司云集了眾多投資理財(cái)專家,通過他們專業(yè)化、技術(shù)化的管理,能較好地實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)條件下基金保值增值的目標(biāo)。再次,信托公司可以將閑散基金聚集起來,從而實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、多元化和市場化經(jīng)營。同時(shí),可以降低管理成本和交易成本。最后,利用信托公司能形成有效的監(jiān)督約束機(jī)制,克服行政化傾向,防止基金被擠占、挪用。作為受托人的信托投資機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的市場主體,不受勞動(dòng)保障職能部門的監(jiān)管。由中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)根據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》行使委托人的權(quán)利與義務(wù),監(jiān)督受托人對(duì)基金的管理與運(yùn)用,從而保證基金運(yùn)作效率。此外,必須明確的有三點(diǎn):一是建立個(gè)人賬戶基金專戶,實(shí)行統(tǒng)賬基金應(yīng)分別征收,分別存儲(chǔ),分別管理;二是應(yīng)由信托公司承擔(dān)基金保值增值的責(zé)任;三是在選擇信托公司時(shí)應(yīng)引入市