第二章稅收立法與稅收計劃本章主要內(nèi)容：第一節(jié)稅收立法第二節(jié)稅收計劃第一節(jié)稅收立法

本節(jié)主要內(nèi)容：一、稅收立法的原則

二、稅收立法機關(guān)

三、稅收立法程序

四、我國稅收立法存在的問題

一、稅收立法的原則

稅收立法的原則是指確立稅收法律體系以正確執(zhí)行稅收職能時，所應遵循的指導思想。稅收的立法必須遵循一定的立法原則來進行，以保證稅收立法的科學性、合理性和有效性。一般來說，進行稅收立法應遵循以下原則：（一）法定主義原則（二）公平主義原則

（三）效率主義原則（四）實質(zhì)課稅原則

（一）法定主義原則

法定主義原則，又稱為稅收法律主義原則或稅收法定性原則，是指由立法者決定全部稅收問題的一項立法原則。其基本內(nèi)容包括：課稅要素法定課稅要素明確納稅程序確定其核心思想是“立憲征稅、依法治稅”，即：政府的征稅權(quán)由憲法授予稅收制度以法律的形式確定稅務部門履行職責必須依法進行稅務爭訟按法定的程序解決該原則的作用在于：一方面使納稅人經(jīng)濟活動具有法律層面的穩(wěn)定性。另一方面使納稅人的經(jīng)濟活動具有法律層面的可預見性，以充分保障納稅人的各項合法權(quán)益。

（二）公平主義原則

公平主義原則，又稱為稅收的公平原則，是中外理論界和各國政府所公認的兩大稅收原則之一。公平主義原則是指在進行稅收立法時，應使納稅人承受的稅收負擔與其經(jīng)濟狀況相適應。它包含了兩方面的含義：一是對經(jīng)濟條件或納稅能力相同的人征收數(shù)額相同的稅收，即所謂的“橫向公平”。二是對經(jīng)濟條件或納稅能力不同的人征收數(shù)額不同的稅收，即所謂的“縱向公平”?？梢姡愂盏墓街髁x原則體現(xiàn)了橫向和縱向兩個方面的公平要求，是“法律面前人人平等”思想在稅收上的具體體現(xiàn)。法律上的稅收公平主義在立法方面具體體現(xiàn)為納稅人既可以要求實質(zhì)利益上的稅收公平，也可以要求程序上的稅收公平。從實踐的角度看，稅收公平原則的提出不僅具有經(jīng)濟意義，而且也具有政治、社會意義。一方面，從經(jīng)濟角度看，就稅制本身而言，稅收公平對維持稅收制度的正常運行是不可或缺的。另一方面，從政治、社會角度看，稅收所具有的調(diào)節(jié)居民收入分配、縮小貧富差距的功能對于維持政治、社會的穩(wěn)定無疑具有重要作用。因此，稅收的公平原則已成為當今世界各國進行稅收立法的首要原則。

（三）效率主義原則

效率主義原則也是中外理論界和各國政府所公認的兩大稅收原則之一。稅收效率主義原則，又稱為稅收的效率原則，是指通過稅收活動實現(xiàn)效率目標。具體包括：（1）實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置；（2）對經(jīng)濟機制運行的影響最小；（3）提高稅務行政效率，促進稅制的簡便和征收費用最少。稅收效率主義原則是經(jīng)濟學界和法學界所普遍倡導的稅收立法原則之一，在內(nèi)容上可以分解為稅收的經(jīng)濟效率原則和稅收的管理效率原則等兩個方面。稅收的經(jīng)濟效率原則要求在進行稅收實體法的立法時，要盡可能降低稅收對資源配置和經(jīng)濟機制運行的影響，從而達到稅收超額負擔最小化和稅收額外收益最大化的效率目標。稅收管理效率原則要求在進行稅收程序法的立法時，應考慮到以最小的行政費用獲得最大的稅收收入，同時降低納稅人的稅收奉行費用。資料一：征稅的經(jīng)濟影響一般來講，征稅的經(jīng)濟影響有三種可能：一是課稅數(shù)額本身保持絕對的“中性”，其影響僅限于征稅數(shù)額本身，對經(jīng)濟不產(chǎn)生額外影響。二是征稅產(chǎn)生積極有利的影響，促進了社會經(jīng)濟發(fā)展和利益增加，即產(chǎn)生了稅收的福利收益。三是征稅產(chǎn)生了消極不利的影響，干擾和阻礙了社會經(jīng)濟發(fā)展，社會利益被削弱，即產(chǎn)生了稅收的超額負擔。

因此，按照稅收效率主義原則的要求：稅收制度的設(shè)計和稅收政策的運用應著眼于如何盡可能地盡保持稅收的“中性”作用。即盡可能地降低稅收超額負擔，盡量減少稅收對市場經(jīng)濟正常運行的干擾，使市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，以獲取較大的經(jīng)濟效率。注：絕對的稅收中性是不存在的。同時，應盡量使納稅程序簡單、明確、有效，以降低征稅成本和納稅成本。（四）實質(zhì)課稅原則

實質(zhì)課稅原則也稱為“實質(zhì)重于形式”原則。其本質(zhì)含義是在確定納稅人的納稅義務和稅收負擔時，不能僅依據(jù)其外在的形式，而應深入探求其本質(zhì)。目的在于剔除納稅人面臨的一些主客觀因素的影響，對納稅人的行為和納稅義務進行實質(zhì)上的判定。

實質(zhì)課稅原則的意義

實質(zhì)課稅原則對于稅收管理具有重要的影響。例如，交易雙方以嚴重偏離公允價值的價格進行交易，稅務部門根據(jù)實質(zhì)課稅原則，有權(quán)調(diào)整其計稅價格或重新核定其應稅收入，并據(jù)以計算應納稅額。實質(zhì)課稅原則的意義在于防止納稅人避稅或逃稅，以保證稅法的嚴肅性、權(quán)威性和公平性。例如，中國新的企業(yè)所得稅法就根據(jù)實質(zhì)課稅原則專門規(guī)定了“特別納稅調(diào)整”的內(nèi)容，以制約關(guān)聯(lián)企業(yè)之間利用轉(zhuǎn)讓定價所進行避稅活動。

二、稅收立法機關(guān)

稅收立法機關(guān)是指享有稅收立法權(quán)，負責制定、修改、廢止稅法的國家機關(guān)。一個國家的稅法，主要是由享有立法權(quán)的國家機關(guān)來制定的。因此，狹義的稅法僅指稅收法律，從狹義角度看，中國的稅收立法機關(guān)僅指全國人大及其常委會。廣義的稅法除了稅收法律外，還包括稅收法規(guī)和稅收部門規(guī)章，呈現(xiàn)出多級（層）次的特征。因此，從廣義角度看，中國的稅收立法機關(guān)也呈現(xiàn)出多級（層）次的特征。

多層次的稅收立法機關(guān)全國人大及其常委會國務院地方人大及其常委會

國務院稅務主管部門地方政府稅收法律授權(quán)立法稅收行政法規(guī)地方性法規(guī)稅收規(guī)章（一）全國人大會及其常委會

根據(jù)中國憲法的規(guī)定，全國人民代表大會及其常務委員會作為中國最高權(quán)力機關(guān)，負責制定、修改、廢止全國性的稅收法律。在中國現(xiàn)行的稅法體系中，如《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《車船稅法》及《稅收征管法》等稅收法律，都是由全國人大及其常委會制定的。（二）國務院

根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，國務院負責制定稅收行政法規(guī)。此外，經(jīng)全國人大及其常委會授權(quán)，國務院還可以制定某些具有法律效力的稅收條例。1．全國人大及其常委會授權(quán)國務院制定的稅收條例在中國現(xiàn)行的稅法體系中，如《增值稅暫行條例》、《營業(yè)稅暫行條例》、《消費稅暫行條例》等，都是由全國人大及其常委會授權(quán)國務院制定的。2．國務院制定的稅收行政法規(guī)在中國現(xiàn)行的稅法體系中，如《個人所得稅法實施條例》、《企業(yè)所得稅法實施條例》及《稅收征管法實施細則》等，都是由國務院制定的稅收行政法規(guī)。

（三）地方人大及其常委會根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，地方各級人民代表大會都是地方國家權(quán)力機關(guān)。省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性稅收法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民代表大會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性稅收法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。（四）國務院稅務主管部門

根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，財政部、國家稅務總局、海關(guān)總署等國務院稅務主管部門負責制定稅收部門規(guī)章。在中國現(xiàn)行的稅法體系中，如《增值稅暫行條例實施細則》、《營業(yè)稅暫行條例實施細則》、《消費稅暫行條例實施細則》、《資源稅暫行條例實施細則》及《土地增值稅暫行條例實施細則》等，都是由財政部、國家稅務總局等國務院稅務主管部門制定的。

（五）地方政府根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性稅收法規(guī)，制定規(guī)章，報國務院和本級人大會常委會備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性稅收法規(guī)，制定規(guī)章，報國務院和省、自治區(qū)的人大會常委會、人民政府以及本級人民代表大會常務委員會備案。在中國現(xiàn)行的稅法體系中，如《房產(chǎn)稅暫行條例實施細則》就做出了各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)條例制定實施細則，或根據(jù)條例和細則的有關(guān)規(guī)定制定具體實施辦法的規(guī)定。如遼寧省人民政府制定的《遼寧省房產(chǎn)稅實施細則

》。三、稅收立法程序

——我國稅收法律的立法程序

我國稅收法律（狹義）的制定，一般要經(jīng)過以下程序：提議階段審議階段通過階段頒布階段（一）提議階段稅法草案通常由財政部稅政司或國家稅務總局草擬后，提交國務院審查。國務院法制局將稅法草案發(fā)給有關(guān)部門征求意見，修改后提交國務院審議。國務院審查通過后，提交全國人民代表大會或全國人民代表大會常務委員會審查。（二）審議階段全國人民代表大會或全國人民代表大會常務委員會的法制委員會在國務院提交稅法草案后，將稅法草案送國務院各有關(guān)單位和各省級人民代表大會征求意見，修改后提交全國人民代表大會或全國人民代表大會常務委員會審議通過。（三）通過階段全國人民代表大會或全國人民代表大會常務委員會在開會期間，要聽取國務院關(guān)于稅法草案的說明，并經(jīng)過代表或委員們的討論或辯論，以少數(shù)服從多數(shù)的方式通過稅法議案，通過的稅法，送國家主席發(fā)布。（四）頒布階段全國人民代表大會或全國人民代表大會常務委員會通過的稅法，要送國家主席并以國家主席名義簽發(fā)，公開發(fā)布實施。

四、我國稅收立法存在的問題我國稅收立法存在的問題，集中體現(xiàn)為：稅法的級次普遍較低結(jié)構(gòu)不合理資料一：我國稅收立法的級次從立法級次的上看，我國目前還沒一部統(tǒng)領(lǐng)稅收全局的稅收基本法?！读⒎ǚā纷鞒隽恕盎窘?jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律”的基本規(guī)定。但我國目前稅收立法的總體狀況與《立法法》的基本要求還相去甚遠。除了《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》、《車船稅法》和《稅收征管法》外，我國目前所實際運行的各個單行稅法的基本規(guī)范主要是人大對國務院的授權(quán)立法，在此基礎(chǔ)上通過行政法規(guī)、部門規(guī)章和大量的規(guī)范性文件對涉稅的細節(jié)性事項予以具體化。

資料二：現(xiàn)行稅法的補充性規(guī)定據(jù)不完全統(tǒng)計，針對現(xiàn)行稅法的補充規(guī)定，財政部、國家稅務總局制定的涉稅部門規(guī)章超過100多件，其他規(guī)范性涉稅文件超過1000多件，省以及省以下稅務機關(guān)制定的有關(guān)涉稅規(guī)范性文件更多、更繁雜。在此種情況下，納稅人僅僅對上述這些紛繁復雜的法規(guī)性文件進行簡單地收集都難以做到，就更談不上充分理解稅法條文并遵照稅收立法精神了。還遠未實現(xiàn)真正意義上的“立憲治稅”、“依法治稅”。

資料三：我國的稅法結(jié)構(gòu)從立法結(jié)構(gòu)上看，稅法級次的立法數(shù)量呈現(xiàn)出“金字塔”型的結(jié)構(gòu)特征，即立法級次越低，法條的數(shù)量越多，對納稅義務的規(guī)定也越為精確細致。從而導致了在稅收領(lǐng)域行政法規(guī)和規(guī)范性文件居于主導地位，而稅收法律卻退居次席的“本末倒置”局面，這種情況在世界范圍內(nèi)是也極其罕見的。

法律授權(quán)立法及行政法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件第三節(jié)稅收計劃

本節(jié)主要內(nèi)容：一、稅收計劃的概念

二、稅收收入計劃的編制三、稅收收入計劃的調(diào)整

四、對稅收計劃的評價一、稅收計劃的概念稅收計劃是稅務機關(guān)在現(xiàn)行的稅收制度條件下，根據(jù)國民經(jīng)濟計劃及其發(fā)展變化的趨勢，結(jié)合國家宏觀經(jīng)濟政策及財政稅收政策的調(diào)整變化情況，對未來一定時期內(nèi)的稅收收入進行測算而編制的收入計劃。稅收計劃是政府預算的重要組成部分，是全體稅務人員在一定時期內(nèi)的工作目標，也是檢查和考核稅收工作的重要依據(jù)。

二、稅收收入計劃的編制稅收計劃的編制要經(jīng)過幾次的反復才能完成。過去稱為“一上一下”和“兩上兩下”，現(xiàn)改為“兩下一上”。（1）國家下達收入計劃的建議數(shù)通知，包括編報的時間、原則、口徑、范圍、方法和編制要求等，此為“一下”；（2）由基層稅收管理部門根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況和計劃期國內(nèi)生產(chǎn)總值計劃規(guī)模，制定本地區(qū)收入計劃建議數(shù)，上報國家稅收管理機關(guān)，此為“一上”；（3）國家稅收管理機關(guān)在各地上報收入計劃建議數(shù)和稅源變動說明的基礎(chǔ)上，依據(jù)政府預算安排和國民經(jīng)濟發(fā)展總體計劃，經(jīng)測算、分析、平衡，下達各地區(qū)稅收收入計劃數(shù)，此為“一下”。三、稅收收入計劃的調(diào)整稅收計劃特別是年度計劃上報并被批準后，就納入了政府預算，也就進入了計劃的執(zhí)行階段，一般是不能調(diào)整的，必須保持計劃的嚴肅性和相對穩(wěn)定性。但是，由于稅收計劃只是對稅收收入的一種預計，客觀情況千變?nèi)f化，往往會出現(xiàn)某些在編制計劃時事先沒有預料到的情況，如遇到國家經(jīng)濟政策的變化、發(fā)生重大自然災害、突發(fā)事件等，就會嚴重影響收入計劃的完成，這時就要對計劃進行調(diào)整。計劃調(diào)整可分為自身調(diào)整和報請上級調(diào)整，前者不受時間限制，后者往往要在下半年才能調(diào)整。

四、對稅收計劃的評價本部分從以下幾個方面來完成對稅收計劃的評價：（一）稅收計劃的作用（二）稅收計劃的弊端

（三）對稅收計劃的整體評價

（一）稅收計劃的作用

具體來說，稅收計劃管理有以下幾方面的作用

：1．有利于調(diào)動各方面完成稅收目標的積極性2．有利于籌集資金和保證國家建設(shè)資金的需要

3．有利于考核和檢查稅收管理水平

（二）稅收計劃的弊端

稅收計劃只是一種稅收收入預測，在實踐中很難與現(xiàn)實的社會經(jīng)濟狀況完全吻合。這就可能導致稅務機關(guān)和稅務人員在稅收管理中“依計劃征稅”，而不是“依法征稅”。這與稅收法定主義原則相違背，會降低稅收管理的有效性。（三）