關(guān)于社會保障稅費改革的爭論

社會保障稅改革的概念自古以來就存在。在多年來的關(guān)于社會保障稅和稅改革的討論中，財政一直占主導(dǎo)地位，甚至存在“對立”現(xiàn)象。從主張征稅的文章中可以了解到人們對稅收方式的有著充分的自信和認同,甚至對其產(chǎn)生了一種強烈的傾向性,顯然這不利于人們冷靜的思考?；趯δ壳敖?jīng)濟社會發(fā)展條件和社保制度框架的分析,筆者不主張我國現(xiàn)階段社會保障實行費改稅。一、社會保障基金欠繳問題從社會保障制度運行的現(xiàn)實情況出發(fā)可以發(fā)現(xiàn),社會保障費稅之爭源于社會保障征費方式運行效率的低下,即現(xiàn)行社保費征繳及管理中所存在的突出問題,是社會保障費稅之爭存在并不斷發(fā)展的現(xiàn)實原因。首先是社會保障費的法律強制力不夠,社保資金征繳困難。社會保險基金專項治理活動啟動至今已2008年7月,人保部、財政部等九部門聯(lián)合開展了社會保險基金專項治理活動,重點清查社?；鹫骼U、支付、管理、存儲等環(huán)節(jié),以強化基金征繳、保證基金安全。截至目前各地已回收糾正擠占挪用、違紀違規(guī)等歷史遺留問題基金14億元、追繳社會保險欠費49億元。社會保障基金欠繳原因主要有以下幾個方面:一方面社會保障有關(guān)制度宣傳到位難,相當多的企業(yè)對社會保障的認識還存在一定的盲區(qū),對社會保障法律、法規(guī)知道甚少,只知道成立企業(yè)必須依法納稅,不知道繳納社會保險費與納稅同等重要,認為繳納社會保障費會增加企業(yè)負擔(dān)、影響企業(yè)發(fā)展,因而想方設(shè)法地逃避繳費;另一方面則是與社會保障制度缺乏強制性有很大的關(guān)系。其次是資金管理缺乏制約機制。挪用社保資金的現(xiàn)象時有發(fā)生,社保資金被非法擠占和挪用的現(xiàn)象較為嚴重。我國目前以統(tǒng)籌繳費方式獲得的社保資金,管理水平較低、資金管理權(quán)責(zé)不清,缺乏有效的監(jiān)督,非法擠占、挪用社保資金現(xiàn)象時有發(fā)生。究其原因,主要是我國社會保障基金的管理制度重收入輕支出,把重點放在擴大覆蓋面和提高收繳率上,卻忽視有關(guān)支出管理的制度規(guī)定,給社會保障基金的違規(guī)支出、挪用、擠占甚至是貪污等問題留下了空間。再次是社會保障費稅務(wù)征管體制不順。就社會保險費征收程序而言,“參保登記、申報保費、社保核定、稅務(wù)征收”的模式,程序煩瑣、工作量大;同時信息在相關(guān)部門之間傳遞不及時、資料未能充分共享,往往導(dǎo)致社保征收和管理工作的前后脫節(jié),造成了稅務(wù)部門無法真實地掌握費源情況,并采取有效措施防止繳費單位少報、虛報和漏報等隱瞞參保人數(shù)和繳費基數(shù)現(xiàn)象的發(fā)生,容易導(dǎo)致漏征漏管。在很多學(xué)者看來,稅務(wù)機關(guān)積累了大量和豐富的征管經(jīng)驗,無論是約束能力,還是征收效率,還是資金的安全性,收費都不及收稅,隨著我國社會保障制度的逐步實施,現(xiàn)行社會保障費的雙重征管體制已不能適應(yīng)我國當前經(jīng)濟、社會形勢發(fā)展的要求,嚴重制約了我國社會保障事業(yè)的深入發(fā)展,所以開征社會保障稅顯得更為迫切。二、費改稅,改革體制從稅派認為開征社會保障稅是我國籌措社會保障基金的必然選擇,也是完善我國社會保障制度的必由之路。學(xué)術(shù)界主張費改稅的主要依據(jù)有:一是可以與國際接軌,認為國外發(fā)達國家中大多數(shù)都是稅,不是費,費改稅是國際改革的大潮流;二是費改稅可以提高征繳率,提升征繳權(quán)威性,增強征繳的強制性,以此來加大征收力度,避免逃費的現(xiàn)象;三是費改稅可以建立稅務(wù)機關(guān)征收、財政部門管理、社保部門支出的管理體制,三位一體,相互制約,相互監(jiān)督,這種“三管齊下”的格局可以加強社保資金的安全性和監(jiān)督力度,有效防止挪用擠占和腐敗。針對以上從稅派主張實行社會保障費改稅的三點主要依據(jù),筆者從三個方面提出異議。(一)稅改費有部分參與市場投資的功能自19世紀80年代現(xiàn)代社會保障制度在德國誕生以來,全世界社會保障制度的繳款形式大致上經(jīng)歷了一個“費→稅→費”之字形的曲折改革道路。費改稅作為一種國際潮流發(fā)生在1946年至上世紀80年代初,而20世紀80年代以來的世界性改革潮流則是稅改費。歐洲發(fā)達國家尤其是老牌資本主義意大利和瑞典實行的名義賬戶制、愛爾蘭的半積累制、2000年德國的積分制改革等,均部分或全部地實行了稅改費,或進入了稅改費的進程;而在亞洲,2000年中國香港地區(qū)強積金的正式實施一步就跨越到智利模式的個人資本化賬戶模式;2000年蒙古名義賬戶制的建立與運轉(zhuǎn),也是稅改費的結(jié)果。再者,2001年布什政府草擬的三個改革方案都是統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制,即把一部分稅改為費,劃入個人賬戶,進行市場投資,帶有強烈的儲蓄性質(zhì);其他正在探討稅改費的可行性國家還包括歐洲的西班牙和葡萄牙等國家,亞洲的日本和韓國等。由此可見,在世界各國社保改革潮流中至少存在著兩種情況,而不僅僅是一個,既有費改稅也有稅改費,我們不能只看到事情的一面,而不看到另一面。(二)關(guān)于社會養(yǎng)老保險和社保征收力度的大小并不在于繳款的性質(zhì)是費還是稅。法國等歐洲許多國家都是費,但征繳力度和權(quán)威性并沒有受到任何影響。征繳力度的大小,其關(guān)鍵條件之一在于社會保障制度的設(shè)計是否科學(xué)合理,是否符合當前社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀。當前征繳力度之所以不夠,主要是因為目前我們的制度設(shè)計存在諸多問題:第一,費率門檻太高,企業(yè)和個人負擔(dān)較重;第二,社保關(guān)系在不同地域之間轉(zhuǎn)移尚難順暢實現(xiàn),靈活就業(yè)人員以及農(nóng)民工等流動群體不情愿加入;第三,各省自設(shè)一個社會統(tǒng)籌帳戶,收支不能徹底公開,透明性太差。以上這些制度問題才是造成征繳困難的主要原因。不解決這些問題,就不能從根本上實現(xiàn)逼我參保到我要參保的轉(zhuǎn)變。(三)“工薪稅”基金從稅派指出社會保障基金現(xiàn)行的征繳方式不利于保證基金的管理,易引發(fā)安全問題。在上海社保案披露以后,媒體也將社保基金的安全性問題與稅費聯(lián)系在一起了。但從各國實踐情況來說,這與基金安全性沒什么必然的聯(lián)系。美國社保制度實行的是“工薪稅”,歐洲的法國、德國、瑞典等許多國家實行的都是費,但他們社?；鸬陌踩远己芎?沒有任何差別?？偟膩碚f我國實行“費”還是“稅”與基金安全性關(guān)系不大,關(guān)鍵在于制度的設(shè)計是否科學(xué)。目前制度設(shè)計的兩個困境是威脅資金安全性的主要根源:第一,投資運營收益低。多年來,由于法律法規(guī)的限制,加上國內(nèi)資本市場不完善以及金融市場不發(fā)達的約束,我國社會保障基金的投資僅限于協(xié)議存款和國債等投資回報率較低的方面,造成各地暗渡陳倉,違規(guī)操作;第二,統(tǒng)籌層次太低,基金管理分散,中央鞭長莫及,社?；鸸芾沓尸F(xiàn)出嚴重的碎片化現(xiàn)象。稅和費的強制性在理論上一樣的,對其安全性的要求也是一樣的,投資增值保值的要求也沒什么太大的差別;關(guān)鍵在于制度設(shè)計本身。三、在繳費關(guān)系方面,應(yīng)把繳費制作為一項基本的制度設(shè)計開征社會保障稅與社會保障繳費是社會保障基金籌集的兩種基本方式,從理論上看,社保費和社保稅都具有“固定性”和“強制性”這兩個特點。但是他們之間在第三個特征“無償性”上卻存在重要區(qū)別:對費來說,費具有明顯的補償性,受益人是相對固定的,受益群體有很強的針對性,是一種直接受益的關(guān)系,其繳費數(shù)量與受益程度之間基本存在著一對一的對稱的關(guān)系,在繳費者與國家之間存在著一種“有償交換”的關(guān)系,具有一定的返還性質(zhì)。對稅來說,雖然它在繳稅人與政府之間也存在一種“交換”關(guān)系,但卻是無償?shù)?繳稅后就取得了享有國家提供的公共產(chǎn)品的權(quán)利,這個權(quán)利與其繳稅關(guān)系不大,并且繳稅的數(shù)量與其從國家提供的公共物品和公共服務(wù)中獲得的收益也不是完全對稱的,這是納稅與繳費之間最本質(zhì)的區(qū)別。區(qū)別“稅”和“費”的重要標志是看繳款人的當前供款與未來待遇之間的關(guān)系是否存在比較緊密的精算關(guān)系。如果存在這種關(guān)系,就應(yīng)該屬于費;反之,如果基本不具有精算關(guān)系,就應(yīng)是稅。這是納稅與繳費之間的本質(zhì)區(qū)別。如果我們的制度設(shè)計需要這種聯(lián)系,強調(diào)個人和企業(yè)的繳費激勵,那就應(yīng)該選擇繳費制;反之,才應(yīng)該選擇繳稅制。四、關(guān)于社會保障基金的成立,要與國外形勢和社會因素的變化相適應(yīng)在我國,表面上社會保障“稅”與社會保障“費”看只有一字之差,但實際上背后卻隱藏著部門利益與權(quán)力的博弈。稅費之爭本質(zhì)上觸及的是勞動與社會保障部門和稅務(wù)部門權(quán)力的重新界定和兩部門利益的重新調(diào)整。其實,社會保障基金的征繳究竟是采用“稅”的形式還是“費”的形式,要受到一個國家特定的歷史條件的制約,要受到各種經(jīng)濟社會因素的制約。一句話,社會保障基金的征繳以及采用何種方式要與該國的國情相適應(yīng)。本人認為現(xiàn)階段我國的國情決定了社會保障的基金征繳采用“費”的形式比較合適。(一)社會保障制度不健全由于我國實行的統(tǒng)賬結(jié)合制度,從技術(shù)上講社會統(tǒng)籌部分可改成稅,但個人賬戶部分則是不可能的,因為個人賬戶具有私人性質(zhì),為個人所有。如果將個人賬戶也改為稅同時又要保障個人賬戶的激勵作用的話,那么每個行業(yè)、每個工種甚至是每個人的稅率都有可能不同,那么稅收部門又該依據(jù)哪一種標準去征稅將會變得十分復(fù)雜,而這種運行方式也超出了當前資金運行和公眾理解所承受的程度。另外,我們國家的社會保障制度還處于一步步的探索之中,例如,目前僅就做實個人賬戶規(guī)模的比例著一方面在11個試點省市之間就多達3種之多(遼寧是8%,吉林、黑龍江是5%—6%,其他八省市從3%開始起步)。再例如,公務(wù)員和事業(yè)單位改革的方案也沒有定論。由于費的彈性要大于稅,保留繳費制就為將來不同制度之間的銜接留下空間。(二)在稅收征收機制的變化對于農(nóng)民費改稅將涉及到許多相關(guān)問題需要解決,擺在眼前的就有兩個最大困難:如何定義納稅人的內(nèi)涵與外延,即如何界定納稅人的范圍和概念;另一個是稅率的設(shè)定即如何定稅率?這兩大難題在目前的社會經(jīng)濟發(fā)展水平下費改稅之后是難以解決的。在目前經(jīng)濟社會發(fā)展水平下,農(nóng)民年均純收入只有3255元(2005年底國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)),連農(nóng)業(yè)稅都免了,當然就更沒有能力做社會保障事業(yè)的納稅人了;此外,如果將費改成稅,那么農(nóng)民工、失地農(nóng)民、以及城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員都很難覆蓋進現(xiàn)實的征稅體制中,等于是在相當長的一段時期內(nèi)把這部分就業(yè)人口排除在納稅人資格之外,在實踐中就會造成人為的“社會排斥”,將農(nóng)民“合理合法”地拒之門外,與構(gòu)建和諧社會背道而馳。由以上分析可知,費改稅的動議事實上并沒有充分考慮到經(jīng)濟發(fā)展水平,超過了納稅人的思想上和經(jīng)濟上的承受能力,應(yīng)密切跟蹤國際上現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制過渡的趨勢,增強個人繳費的激勵。(三)確立“長效機制”社會保障原則我國在進行社會保障制度改革之初,就充分考慮到即將到來的人口老齡化、城市化給我國社會、經(jīng)濟帶來的沖擊。實行以社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的部分積累制的社會保障制度,是劃分政府、企業(yè)和個人三方社保責(zé)任、減緩政府財政負擔(dān)的較為可行的一種選擇。而開征社會保障稅則意味著社會保障基金的籌資由國家負責(zé),實踐中社保責(zé)任將完全由國家來承擔(dān),等于在理論上將國家承擔(dān)社保的無限責(zé)任予以理論化。并且,這樣的制度安排也不利于同時調(diào)動社會和個人的積極性。我國目前階段應(yīng)建立一個具有“長效機制”的社會保障制度,而建立這樣一個社保制度就必須致力于強化繳費與待遇之間的聯(lián)系,這個努力的方向是不能動搖的。那么與之相匹配的社會保障繳費的方式也不應(yīng)該有所動搖,這是保證參保人能夠得到實惠的一個制度保障。(四)是在體制機制的基礎(chǔ)上存在一些企業(yè)實行費改稅的可能性,存在地區(qū)差異社會保障稅要求社會保障制度安排一體化,我國目前的社會保障制度安排呈現(xiàn)多層次,如養(yǎng)老保險制度會針對企業(yè)職工、行政和事業(yè)單位人員、靈活就業(yè)者以及農(nóng)民等設(shè)計不同的制