中國環(huán)境法律體系的法益分析

2011年3月，中國政府宣布將設立一個由憲法主導、與憲法相關的法律部門，并以法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)等各級法律規(guī)范為主要機構。已經(jīng)形成了中國特色的社會主義法律體系。它由法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)組成。國家經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設的各個方面實現(xiàn)有法可依?！?〕在中國特色社會主義法律體系中,環(huán)境法律是一個重要的組成部分,為促進國家環(huán)境管理法制化、保障公民合法環(huán)境權益、協(xié)調經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護、促進人與自然和諧發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而,學界對環(huán)境法律體系構造的認識不盡一致,環(huán)境法體系尚存在基本法“空殼化”、單行法之間協(xié)調性不足等問題,影響了環(huán)境法律的實施效果。中共十八大提出“建設社會主義生態(tài)文明”的戰(zhàn)略目標,環(huán)境法是實現(xiàn)這一目標最重要的制度保障。因此,研究環(huán)境法律體系的內在合理配置和科學建構,使其向協(xié)調統(tǒng)一、和諧自洽的方向發(fā)展,無疑具有重要意義。本文對中國的環(huán)境法律體系架構做一分析,并對其未來的發(fā)展完善做一探討。一、環(huán)境法體系的應然架構環(huán)境法律體系,是指由各環(huán)境與資源法律規(guī)范所組成的相互銜接、協(xié)調統(tǒng)一的有機整體。按照不同層次環(huán)境與資源法規(guī)范的立法權限,環(huán)境法體系通常從縱向上被劃分為:憲法中關于環(huán)境保護的規(guī)范,環(huán)境基本法、單行法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章,地方環(huán)境與資源法規(guī)和規(guī)章幾大門類;同時,其他部門法中有關環(huán)境與資源的法律規(guī)范、我國參加的國際法中的環(huán)境法規(guī)范也通常被歸入其中。這種分類便于了解不同環(huán)境法規(guī)范之間的效力層級關系,但不能準確揭示環(huán)境法的調整對象及內部分工配合關系。因此,本文所重點討論的中國環(huán)境法體系,是基于以調整對象為標準從橫向上進行的體系構造,這一體系通常以劃分環(huán)境法的“亞法律部門”為邏輯起點。之所以提出環(huán)境法體系的“應然架構”,是因為中國環(huán)境法體系仍處于不斷發(fā)展完善中,對于環(huán)境法的亞法律部門,理論界尚存在不同認識。這從目前國內不同版本的環(huán)境法教課書中,不難得到印證。其中,“二分法”將環(huán)境法的體系劃分為污染防治法和自然保護法;或生態(tài)環(huán)境保護法和污染防治法;或防治環(huán)境污染法和自然資源保護法;“三分法”則認為環(huán)境法的體系應涵蓋污染防治法、自然資源保護法、區(qū)域環(huán)境保護法和特殊環(huán)境保護法;或防治環(huán)境污染法、自然保護法和自然資源保護法。筆者認為,以上劃分至少存在兩個問題:第一,對相關概念內涵認識不盡一致。如上述劃分中關于“自然保護法”、“區(qū)域環(huán)境保護法和特殊環(huán)境保護法”,從概念的內涵和外延來界定,完全可以用統(tǒng)一的“生態(tài)保護法”概念來統(tǒng)攝;環(huán)境污染防治法、自然資源保護法、生態(tài)保護法三類立法可以涵蓋上述不同分類,成為相對獨立而彼此協(xié)調配合的環(huán)境法體系的基石。第二,沒有關注到環(huán)境立法的新發(fā)展。在人類面臨生態(tài)危機和新的環(huán)境問題不斷出現(xiàn)的時代背景下,環(huán)境法作為最具“革命性”的新興部門法,其體系也處于不斷發(fā)展、豐富和完善之中,如隨著循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟及應對氣候變化、節(jié)能減排的法治推進,以環(huán)境污染防治法、自然資源保護法、生態(tài)保護法為內容的傳統(tǒng)的環(huán)境法體系已無法容納此類新型立法。為此,需要對環(huán)境法的體系進行重新架構。下文從法益分析和部門法發(fā)展脈絡兩個角度加以論證。(一)是環(huán)境法的范疇環(huán)境法的法益,也即應受環(huán)境法保護和調整的環(huán)境利益,可以進一步界分為兩大類:“資源利益”和“生態(tài)利益”。所謂資源利益,是人們在開發(fā)利用環(huán)境與自然資源過程中形成的利益,首先體現(xiàn)為滿足人們經(jīng)濟需要的經(jīng)濟性利益,同時也體現(xiàn)為滿足人們對整體良好環(huán)境需要的物質和精神性利益,經(jīng)濟學中對應的概念是“環(huán)境公共產(chǎn)品”。所謂生態(tài)利益,指自然生態(tài)系統(tǒng)對人類的生產(chǎn)、生活和環(huán)境條件產(chǎn)生的非物質性的有益影響和有利效果,這一利益最終體現(xiàn)為滿足人們對良好環(huán)境質量需求的精神利益,大致對應生態(tài)經(jīng)濟學所謂的“生態(tài)系統(tǒng)服務功能”。資源利益和生態(tài)利益均產(chǎn)生于自然生態(tài)系統(tǒng)及其環(huán)境要素,受人類活動影響,且交互作用,具有“一體兩面、環(huán)環(huán)相扣”的整體性特點。比如,植樹造林不僅會產(chǎn)出產(chǎn)品資源,也會產(chǎn)出美化環(huán)境、滿足人們對良好環(huán)境的需要的利益;如果不加節(jié)制的濫砍濫伐而不進行更替和養(yǎng)護,附著于其上的資源利益和生態(tài)利益也會同時受到侵害。環(huán)境法并不排斥生態(tài)環(huán)境受人類活動的干預,而是允許人們在不超越環(huán)境負荷能力的限度內開發(fā)利用環(huán)境資源,實現(xiàn)社會的協(xié)調持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展。對資源利益的調整,傳統(tǒng)部門法的著眼點是通過資源權屬、使用等制度的設計,盡可能地做到“物盡其用”。而環(huán)境法則著眼于資源的開發(fā)利用不得損害公眾環(huán)境利益,在“物盡其用”和“不損害公共環(huán)境利益”之間尋求平衡并進而通過立法加以保障。由此,自然資源保護法必然會成為環(huán)境法體系的核心部分。對生態(tài)利益的調整,本質上通過立法協(xié)調利益沖突,保障人們最基本的生存環(huán)境并進而追求優(yōu)美環(huán)境質量。生存環(huán)境不被污染是最低限度的要求,環(huán)境污染防治法因之不可或缺;除此之外,為促進生態(tài)利益的增進,生態(tài)建設和生態(tài)保護亦需要立法予以保障,生態(tài)保護法由此應運而生。以上三類亞法律部門分別指向資源破壞、環(huán)境污染和生態(tài)保護。資源利益和生態(tài)利益的整體性特點,要求還應當有從源頭治理到末端治理的綜合性立法、資源循環(huán)利用法(或循環(huán)經(jīng)濟法)、能源與節(jié)能減排法等本質上是對資源利益和生態(tài)利益進行綜合協(xié)調的立法,亦應歸入環(huán)境法的體系。關于循環(huán)經(jīng)濟法的部門歸屬,學界有不同的觀點,主要分為經(jīng)濟法說、環(huán)境法說、綜合法說、獨立法律部門說等。循環(huán)經(jīng)濟是由“資源———產(chǎn)品———再生資源”所構成的、物質反復循環(huán)流動的經(jīng)濟發(fā)展模式,其基本特征是對資源的低開采、高利用、低排放,它以資源消耗減量化、再利用、資源化為原則指導人們的行為,以此節(jié)約和合理利用資源,最大限度地減少經(jīng)濟活動對環(huán)境的破壞,最終實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展。無論從循環(huán)經(jīng)濟法的立法價值目標、調整對象,還是制度內容,均應屬于環(huán)境法的范疇。其一,循環(huán)經(jīng)濟法的核心價值是“生態(tài)文明”或“生態(tài)和諧”,其他如“環(huán)境安全”、“生態(tài)效益”等價值服務于該核心價值,與環(huán)境法的核心價值趨于同一;其二,從調整對象看,循環(huán)經(jīng)濟活動中形成的各種社會關系,也就是人們在減少資源開發(fā)有效利用資源,保護和改善環(huán)境中形成的社會關系。這與環(huán)境法的調整對象并沒有實質區(qū)別。其三,從制度內容看,循環(huán)經(jīng)濟法延用了環(huán)境法的大部分內容和制度,其特殊的制度設計如3R循環(huán)制度(即減量化“reduce”、再使用“reuse”、再循環(huán)“recycle”)等也已影響到了環(huán)境法,是環(huán)境法內容變革和完善的方向。事實上二者在內容和特征上大部分重合,循環(huán)經(jīng)濟法與其他部門法的內容和特征上只有交叉或少量的非主要因素的重合。有學者認為,循環(huán)經(jīng)濟法的原則應當貫穿于整個環(huán)境法體系之中?！?〕因此,循環(huán)經(jīng)濟法屬于環(huán)境法的判斷是更趨近于對其本質的認識。關于應對氣候變化的立法模式及其部門法歸屬,學界及立法機關亦有不同認識。比如,有學者認為應將“應對氣候變化”作為專章納入《能源法》加以規(guī)制;〔3〕立法機關曾試圖把“應對氣候變化”納入《大氣污染防治法》加以規(guī)制;〔4〕有學者主張中國應當制定專門的《氣候變化應對法》〔5〕。筆者認為,應對氣候變化立法實質上是低碳減排立法,涉及環(huán)境立法體系中的多部法律,僅靠在某一部法律中加以全面規(guī)制難以達到立法目的。在制定專門的低碳減排法的同時,通過修改能源法、大氣污染防治法、氣象法等法律來減緩和適應氣候變化,是未來的可選的路徑。當然,應對氣候變化還將涉及行政法、民法、國際法等其他部門法的通力配合,雖然,“環(huán)境問題的特點和內在規(guī)律決定了環(huán)境法調整方法的綜合性和某些法律制度的綜合性”,〔6〕但從立法保護的法益、調整手段等角度判斷,節(jié)能減排與能源類法律當屬環(huán)境法體系則確定無疑。(二)從“生產(chǎn)法”到“環(huán)境法律責任”從部門法產(chǎn)生的實然角度,環(huán)境法是為解決現(xiàn)代環(huán)境問題而興起的后起部門法。環(huán)境法最初所關注的環(huán)境問題,主要是指因人為原因而引發(fā)的次生環(huán)境問題,包括環(huán)境污染和自然資源破壞兩大類。前者是因人類生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的大量污染物進入環(huán)境,引起生態(tài)環(huán)境質量下降而有害于人類生存和發(fā)展的現(xiàn)象,包括大氣污染、水污染、海洋環(huán)境污染、固體廢物污染、噪聲污染、輻射污染等;后者是人類不合理地開發(fā)利用自然資源,過量地向環(huán)境索取物質和能量,使得自然生態(tài)環(huán)境的恢復和增殖能力受到破壞的現(xiàn)象,如森林覆蓋率下降、草原退化、水土流失、土壤貧瘠化、沙漠化、礦產(chǎn)資源過度開采引起枯竭等。作為應對環(huán)境問題而產(chǎn)生的環(huán)境法,其部門法體系中,早期相關規(guī)范正是對應上述環(huán)境問題而產(chǎn)生的環(huán)境污染防治法和自然資源保護法。理論上講,因自然原因引發(fā)的原生環(huán)境問題,如火山爆發(fā)、地震、洪水、泥石流、氣候變化的自然演替等造成的各種自然災害,是人類所無法控制的,其危害后果也難以為人們所估量。但是,人類可以通過采取預防措施,盡可能地減少或避免危害后果的發(fā)生。于是,就產(chǎn)生了有關防災減災的專門立法。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟社會的發(fā)展,環(huán)境問題不斷出現(xiàn)新的變化,為應對新的問題,環(huán)境法律體系也在逐步走向豐富和多元,向“縱深”方向演進。生物多樣性銳減、土地荒漠化、景觀舒適度下降等問題的日益凸顯,催生了自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、國家森林公園、生物多樣性、自然文化遺跡等生態(tài)保護立法的發(fā)展,正如有論者指出:“環(huán)境法的基本內容,在20世紀末開始發(fā)生變化,從側重污染防治轉向了生態(tài)保護,集中表現(xiàn)為保護生物多樣性、濕地和土壤,其理念和方法也發(fā)生了很大變化,國外學者將其稱為‘第一代環(huán)境法’向‘第二代環(huán)境法’的轉變”。〔7〕這一發(fā)展趨勢在中國環(huán)境立法中亦得到一定體現(xiàn)。與之同時,因大量溫室氣體排放而導致的全球氣候變化、臭氧層破壞等廣域性、全局性環(huán)境問題的出現(xiàn),對環(huán)境法提出了新的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的環(huán)境污染防治法主要是針對污染因子進行的末端治理,缺少從源頭到末端的全過程治理;針對某一自然資源保護的單行立法往往存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傾向,對各自然資源要素之間的整體性、互動性缺乏有效關照,不能從根本上解決環(huán)境問題。為解決這一問題,清潔生產(chǎn)法、循環(huán)經(jīng)濟法、節(jié)約能源法等新型的以“環(huán)境友好、資源節(jié)約”為特征,以改變傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式為理念,綜合高效利用能源資源的法律漸次進入立法者的視野,成為環(huán)境法體系的組成部分。關于環(huán)境法律責任,具有代表性的學說有:違法行為說;義務違反說;環(huán)境危害說。本文認為,環(huán)境法律責任是指行為人因違法、違約和對環(huán)境造成危害而應承擔的否定性法律后果〔8〕。依據(jù)傳統(tǒng)法律責任的形式,環(huán)境法律責任一般被劃分為環(huán)境行政法律責任、環(huán)境民事法律責任和環(huán)境刑事法律責任。但是,隨著公眾環(huán)境權益保護的需要及理論研究的深入,上述責任形式已不能涵蓋環(huán)境法律責任的全部內容。以環(huán)境要素為媒介,針對特定的主體人身、財產(chǎn)的環(huán)境侵權責任之外,對生態(tài)環(huán)境本身造成的損害(通常謂之環(huán)境損害),如何承擔責任正在成為學界關注的焦點。有學者提出“生態(tài)損害的社會化填補”,即通過建立生態(tài)損害責任保險、生態(tài)損害填補基金、生態(tài)損害行業(yè)分險分擔協(xié)議等方式,對生態(tài)損害進行救濟?！?〕雖然,關于環(huán)境侵害責任特別是環(huán)境損害責任目前只限于學術探討層面,但在未來的環(huán)境法律體系中理應涵蓋其中。通過以上兩個層面的考察,筆者得出的結論是:從橫向劃分,當下中國環(huán)境法律體系的內容,應當涵蓋環(huán)境污染防治法、自然資源保護法、生態(tài)保護法、資源循環(huán)利用法、能源與節(jié)能減排法、防災減災法、環(huán)境侵害責任法等七大亞法律部門。二、從《環(huán)境保護法》到環(huán)境法律體系中國的環(huán)境法律體系建設,與國家改革開放進程幾乎是同步進行的。《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》于1979年頒布實施,以此為肇始,環(huán)境立法蓬勃發(fā)展,迄今已初步形成一個以《環(huán)境保護法》為基本法,以環(huán)境污染防治法、自然資源保護法、生態(tài)保護法、資源循環(huán)利用法、節(jié)能減排法、防災減災法等多個門類的法律為主干,由法律、行政法規(guī)規(guī)章、地方性法規(guī)等多層次、體系較為完整的環(huán)境法律體系。(一)環(huán)境法的立法內容中國環(huán)境法體系包括現(xiàn)行有效法律26部,行政法規(guī)50余部;地方性法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章660余項,國家標準800多項。〔10〕。在中國特色社會主義法律體系中,〔11〕環(huán)境法律占全部法律的10%左右;環(huán)境行政法規(guī)占全部行政法規(guī)的7%左右。可見,環(huán)境法律體系已經(jīng)成為中國特色社會主義法律體系中一個門類相對齊全、結構較為完整的法律部門。1.環(huán)境污染防治法?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》第四章“防治環(huán)境污染和其他公害”,對環(huán)境污染進行了列舉性規(guī)定,即“在生產(chǎn)建設或者其他活動中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、電磁波輻射等對環(huán)境的污染和損害”。目前,這方面的單行法律有6部,分別是:《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《放射性污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》。主要的行政法規(guī)和規(guī)章有:《危險化學品安全管理條例》、《農(nóng)藥管理條例》、《淮河流域水污染防治暫行條例》、《防止船舶污染海域管理條例》、《海洋傾廢管理條例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》、《防止拆船污染環(huán)境管理條例》、《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《核材料管理條例》、《監(jiān)控化學品管理條例》等。2.自然資源保護法。自然資源是指自然界中能給人類提供生活和生產(chǎn)需要的物質和能量,如大氣、土地、水、森林、草原、生物、各種礦產(chǎn)資源等。中國對自然資源保護通常采取綜合勘探、綜合開發(fā)、綜合利用、回收再用和開發(fā)替代資源以及對可更新資源實行營造養(yǎng)殖、適度開發(fā)的方法?！?2〕現(xiàn)行有效的自然資源保護法律有7部:《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《野生動物保護法》。國務院制定的行政法規(guī)主要有:《野生植物保護條例》、《土地管理法實施條例》、《基本農(nóng)田保護條例》、《森林防火條例》、《森林采伐更新管理辦法》、《森林資源檔案管理辦法》、《森林病蟲害防治條例》、《草原防火條例》等。3.生態(tài)保護法?！吧鷳B(tài)”是與生物有關的各種相互關系的總和,生態(tài)保護的目的在于增進生態(tài)系統(tǒng)的服務功能,保障公眾生態(tài)利益。20世紀90年代以來,中國開始意識到生態(tài)保護的重要性,開始加強這方面的立法。目前可以歸類為生態(tài)保護法的單行法律有3部:《野生動物保護法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》。行政法規(guī)主要有:《野生植物保護條例》、《自然保護區(qū)條例》、《風景名勝區(qū)條例》、《植物新品種保護條例》、《病危野生動植物進出口管理條例》、《微生物實驗室生物安全管理條例》、《農(nóng)業(yè)轉基因生活安全管理條例》等。4.資源循環(huán)利用法。循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式替代原有的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式成為了經(jīng)濟發(fā)展的方向,減少廢物的產(chǎn)生、加強資源的循環(huán)和再生使用的理念將有關的法律規(guī)范整合成了環(huán)境法的一個新的分支體系———資源循環(huán)利用法。這類單行法律目前主要有2部:《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》。5.能源與節(jié)能減排法。能源法的保護對象是能源,即“燃料、流水、陽光、風等可通過適當設備變?yōu)槿祟愃枘芰康馁Y源”。有關節(jié)能減排與能源開發(fā)利用的主要法律有4部:《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《電力法》、《煤炭法》。6.防災減災法。防災減災法是指有關防治、減輕自然災害的法律規(guī)范的總稱。目前主要的法律有3部:《防洪法》、《防震減災法》、《氣象法》。此外,還有一類涉及國家綜合監(jiān)管的立法,上述分類均不能涵蓋,應當歸類為環(huán)境基本法相關法的范疇。目前有法律1部:環(huán)境影響評價法。主要的法規(guī)和規(guī)章有:建設項目環(huán)境保護管理條例,規(guī)劃環(huán)境評價條例,環(huán)境影響評價公眾參與辦法、環(huán)境信息公開辦法等。除國家層面的法律、法規(guī)和規(guī)章之外,各地還結合實際制定了地方性環(huán)境法規(guī)和規(guī)章,其中既有綜合性環(huán)境立法,也有專門和單行的環(huán)境立法。這些地方立法既彌補了國家立法之不足,又通過地方的實踐和試點,推動國家層面環(huán)境立法的整體創(chuàng)新。總體看,中國改革開放30年的進程中,環(huán)境法是發(fā)展最快的法律之一。這種迅速發(fā)展,一方面是中國環(huán)境問題的嚴重性和解決問題的迫切性的必然要求,另一方面也是整個中國法制推進的必然結果?！?3〕從部門法發(fā)展的歷史來看,中國的環(huán)境法脫胎于經(jīng)濟法,迄今仍有認為環(huán)境法是經(jīng)濟法的一個子部門法;或者認為環(huán)境法橫跨經(jīng)濟法和行政法的觀點,官方對部門法的分類也常常會印證這一點?！?4〕實際上,環(huán)境法經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展,已形成自己獨立的調整對象、調整方法和價值追求,已然成為一個獨立的法律部門。環(huán)境法律的實施,使得中國的環(huán)境與資源保護領域基本上實現(xiàn)了“有法可依”,為促進國家環(huán)境管理的法制化、保障公眾合法環(huán)境權益、為協(xié)調環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展、促進生態(tài)文明建設發(fā)揮了不可替代的作用。(二)環(huán)境基本法對環(huán)境法的要求。在環(huán)境保護法1.環(huán)境基本法“空殼化”《中華人民共和國環(huán)境保護法》的立法定位是“環(huán)境保護基本法”,它規(guī)定了環(huán)境保護的基本原則、基本制度,將環(huán)境污染防治、自然資源保護和生態(tài)保護都納入到了環(huán)境保護的范圍。但是,從《環(huán)境保護法》的體例安排與內容設計考察,該法離“基本法”還有一定距離。現(xiàn)行《環(huán)境保護法》共六章,分別為:總則;環(huán)境監(jiān)督管理;保護和改善環(huán)境;防治環(huán)境污染和其他公害;法律責任。其中,第四章防治環(huán)境污染和其他公害所占比例過大,致該法在很大程度上淪為污染防治法基本法。同時,由于立法的滯后性,對有關節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟等方面的基本原則和制度沒有及時補充進去。由此,《環(huán)境保護法》與其“基本法”的定位尚不能完全匹配。從實施效果看,“《環(huán)境保護法》歷經(jīng)20余年,卻一直沒有被修訂,其內容已與現(xiàn)實脫節(jié),跟不上時代的發(fā)展,甚至跟后來制定的單行環(huán)境法律相沖突”?！案饔嘘P部門認識到通過法律固化行政權力及其利益的重要性,‘跑馬圈地’制定各類單行法,致使本應作為基本法的《環(huán)境保護法》被架空、被擱置?！薄?5〕有統(tǒng)計顯示,《環(huán)境保護法》的所有條文,70%—80%的內容已經(jīng)被環(huán)保單行法、相關法完善了,《環(huán)境保護法》中原則性的規(guī)定處于“名存實亡”的狀態(tài)。甚至一些單行法中的部分法條也與《環(huán)境保護法》發(fā)生沖突。比如,《環(huán)境保護法》第二十八條規(guī)定,“排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準的企業(yè)事業(yè)單位,依照國家規(guī)定繳納超標準排污費”。也就是說,《環(huán)境保護法》規(guī)定企業(yè)繳納排污費,就可以超標排污。而2008年修訂后的《水污染防治法》中第九條就規(guī)定:“企業(yè)應遵守污染物排放標準和總量控制指標提出的禁止性要求,不得超過國家或地方規(guī)定的排放標準和總量控制指標排放水污染物”。同時,《水污染防治法》第七十四條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準,處應繳納排污費數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款”。因此,修訂《環(huán)境保護法》已經(jīng)成為當務之急。2.環(huán)境法律體系內部劃分不清晰,協(xié)調性不足如前所述,學界對環(huán)境法的體系架構尚存在不同認識,除循環(huán)經(jīng)濟法、應對氣候變化與低碳減排法等新興法律存在部門法歸屬爭議之外,對生態(tài)保護法、自然資源法等環(huán)境法亞法律部門的劃分上亦存在模糊認識。實際上,生態(tài)保護法注重生態(tài)系統(tǒng)的平衡,與生態(tài)學密切相關,因此,生態(tài)保護法必然要體現(xiàn)和遵守相關的生態(tài)規(guī)律,如物物相關規(guī)律、環(huán)境承載能力有限規(guī)律、多樣穩(wěn)定規(guī)律、物質能量輸入、輸出動態(tài)平衡規(guī)律等等。它通常是在各個自然資源法規(guī)范和制度的基礎上形成的,是一個綜合性法律部門,有時往往要通過自然資源法部門來實現(xiàn),但生態(tài)保護法與自然資源法仍各不失其獨立性,二者有質的區(qū)別。構建以環(huán)境基本法為核心,以環(huán)境污染防治法、自然資源保護法、生態(tài)保護法、資源循環(huán)利用法、節(jié)能減排法、防災減災法、環(huán)境侵害責任法為主干的結構完整、分工協(xié)作、協(xié)調合理的環(huán)境法律體系,對完善環(huán)境法學理論體系,推動中國的環(huán)境法制建設無疑具有重要意義。3.環(huán)境法律體系存在立法不周延從法律體系內部的邏輯架構及環(huán)境保護現(xiàn)實需要的雙重視角審視,中國的環(huán)境法律體系仍然存在立法不周延的狀況,一些重要領域的立法缺失,目前最明顯的就是生態(tài)保護領域制度保障不足,《環(huán)境損害責任法》未能進入立法者的視野。生態(tài)保護法是指調整在維持生態(tài)平衡,保護整體生態(tài)環(huán)境和生態(tài)功能以及特殊自然環(huán)境過程形成的社會關系的法律規(guī)范。在生態(tài)保護方面,中國過去對生態(tài)價值的認識不夠,過多的重視自然資源的經(jīng)濟價值,因此在生態(tài)保護方面的立法也比較薄弱,僅涉及到生物多樣性的保護和地域環(huán)境保護,如自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、國家森林公園、自然文化遺跡保護的單一立法等。一些重要的生態(tài)利益保障制度,如生態(tài)利益的供給制度、公平分享制度、合理補償制度沒有完全建立,是造成實踐中生態(tài)利益供給不足、分配不公和補償不力的制度根源。實踐中出現(xiàn)了一批治理荒山、沙漠、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè),改善局部生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務功能的單位、組織和個人,卻不能得到相應激勵和補償?shù)陌咐??！?6〕環(huán)境責任法是保障環(huán)境法實施的具有強制力最后“屏障”。前文述及,傳統(tǒng)的環(huán)境民事侵權責任方式、環(huán)境行政責任方式已不能對新型的環(huán)境損害進行有效救濟。由于缺乏專門的環(huán)境損害責任立法,一系列重大環(huán)境損害事件中,公眾因生態(tài)利益受損而提出的賠償請求也往往得不到支持?！?7〕除了建立生態(tài)保護制度,從“源頭”與“過程”實行全面控制外,還應積極尋求環(huán)境損害賠償?shù)牡木葷?已經(jīng)成為學界的共識。呂忠梅教授的研究團隊起草的《中華人民共和國環(huán)境侵害法(建議草案)》稿,就環(huán)境侵害的民事責任、社會化責任、政府責任、救濟程序等進行了詳細探討〔18〕。應當說,盡快制定專門的《環(huán)境損害責任法》已成為環(huán)境法制建設的當務之急。三、中國環(huán)境立法的未來發(fā)展和完善建立內在協(xié)調統(tǒng)一、和諧自洽的環(huán)境法律體系,需要從根本上改造現(xiàn)行環(huán)境基本法,整合、理順法律體系內部各單行法律法規(guī)的關系,完善相關立法。(一)關于修法的立法期待與質疑問題《環(huán)境保護法》滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護的需要,因“年久失修”而出現(xiàn)“空殼化”,不能對相關單行立法起有效的指導作用,已經(jīng)成為學界的共識。為此,近年來要求修法的呼聲很高。2012年8月31日,經(jīng)全國人大常委會初審的《環(huán)境保護法(修正案草案)》面向社會公開征求意見。時隔一年后,該法再次啟動二審程序。本次修法的基本定位是“有限修改”,與學界期望的全面改造有較大的差距。在條文方面的修訂,主要限于環(huán)境影響評價、排污收費、限期治理、公眾環(huán)境權益、環(huán)境標準、環(huán)境監(jiān)測、跨行政區(qū)污染防治協(xié)調、政府環(huán)境質量責任等八個方面內容以及相應的“法律責任”條文的修改和完善。草案一經(jīng)公布,猶如一石激起千層浪,引起普遍的質疑和反對。有學者尖銳地指出:“修正案草案不僅不能解決當下環(huán)境保護法律實施存在的各種問題,相反還擾亂了既定環(huán)境保護法律秩序、混淆了既定環(huán)境保護法律關系,其所展現(xiàn)的修改之處與全國人大常委會決定修法時的理由與分析、人大代表提出議案對修法的期待以及修法的解釋與說明大相徑庭,呈現(xiàn)出一種‘掛羊頭賣狗肉’的態(tài)勢”〔19〕。出現(xiàn)這種狀況,主要是政府部門、地方政府、企業(yè)、社會公眾之間激烈的利益博弈結果。據(jù)筆者了解,《環(huán)境保護法》一審草案稿目前仍處于擱淺狀態(tài)。立法者如何擺脫部門利益、集團利益的左右,是修法面臨的最大問題。有學者指出:應當在保持《環(huán)境保護法》現(xiàn)有框架體系的基礎上,依舊將該法定位在國家環(huán)?；痉ǖ姆懂犞?。在立法思路與模式上,應當對既有自然資源保護、能源合理利用和清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟等領域目標一致的法律制度在修法中予以統(tǒng)一?！?0〕讓我們拭目以待。(二)對現(xiàn)有環(huán)境法律體系進行資源整合,以法律依據(jù)相互銜接、內在協(xié)調統(tǒng)一是構成法律體系的基本要求。環(huán)境立法同中國的其他立法一樣,長期遵循“摸著石頭過河”、“成熟一個、制定一個”的做法,環(huán)境法律體系因之在某些方面缺乏協(xié)調性。為此,需要進行重構和完善。本文提出的思路