美國的城市住房保障模式

20世紀三四十年代，美國政府在每個主要城市的中心建造了大量的最低生活住宅，希望解決快速城產業(yè)的帶來的中低收入問題。但是,種族歧視以及社會分化等多方面的問題導致了城市中心區(qū)破敗,逆城市化現(xiàn)象發(fā)生,公房犯罪猖獗,貧民窟內貧困蔓延。美國政府為解決這一嚴重問題,將公房建設的實物型補貼轉向了對中低收入者直接補貼的模式,在一定程度上緩解了城市中低收入者面臨的住房困境。目前,美國已經擁有較為完善的城市住房保障體系,其保障模式也是當今世界絕大多數(shù)發(fā)達國家的代表。一、美國住房保障模式美國住房保障的核心思想是從供給和需求兩個方面進行補貼。從供給角度看,政府盡可能多地增加低租金住房或以低價格將住房賣給中低收入者,這些住房不僅包括上世紀五六十年代建設的公房,也包括后來運用稅收調節(jié)等手段鼓勵房主為中低收入者提供的廉租住房。為了保證低租金住房的供給,政府一方面建設公房,另一方面通過優(yōu)惠政策和貸款保險等手段鼓勵私人房主為中低收入者提供廉價住房。從需求角度看,政府直接補貼租戶。政策從鼓勵買房和幫助租房兩個層面實施,政府鼓勵中低收入者買房或對他們直接進行租房補貼。美國住房保障模式相對于其它發(fā)達國家而言,最大的差異在于其特色的租金補貼模式,這也是目前美國政府對中低收入者采取的最主要的補貼手段。美國的住房證和住房券對中低收入者自由尋找住房有很大的促進,也更利于住房的市場化運作?？傊?美國以其鮮明的自由市場化運作為主要標志,通過發(fā)達的金融貸款體系,適當?shù)亩愂諟p免政策,以及健全的法律保障,維持了城市住房保障體系的正常運行。圖1顯示了美國政府對城市中低收入者進行住房保障的基本模式,這種保障模式不是美國獨有,它也是世界上絕大多數(shù)發(fā)達國家曾經采用或正在采用的住房保障模式。雖然不同國家采取的保障手段和形式略有不同,但其保障思想是基本一致的。二、美國城市低收入者住房保障的基本內容如下1.住房問題導致社會不穩(wěn)定政府建設公房的政策始于1937年,建設公房的專項基金由聯(lián)邦政府劃撥,基金的使用范圍涵蓋建造新住房、維修現(xiàn)有住房和運營公共住房三個方面。公房建設由聯(lián)邦政府主持,具體的選址、監(jiān)督和分配則由州政府管轄。公房的產權歸州政府所有,管理的專項機構是地方政府住房局。美國在公房政策實施后的幾年內,建設了大量的公共住房。按照城市中低收入者所處的不同收入水平,房租范圍也有差異。對一般貧困家庭收取其家庭收入1/3的房租,對收入略高的家庭而言,房租則略高于1/3。公房建設的迅速發(fā)展增加了城市中低收入者可負擔住房的供給,中低收入者的住房困難得到了快速緩解。由于政府統(tǒng)一建設和分配公房,大批無家可歸者得到了可以遮風避雨的保障性住房,由居住問題所導致的社會不穩(wěn)定也得以緩解。但是,隨著時間的推移,這種由政府出資建設公房出租給租戶措施的弊端也日漸凸顯。由于政府新建公房選址集中于舊城中心區(qū),造成了大量中低收入人群的集聚,與高收入階層居住分化。這種現(xiàn)象后來又演化為貧民窟內的高犯罪率和中心區(qū)衰敗等社會問題,也間接導致了逆城市化的發(fā)生。2.房屋建造和被材料居民已被吸納的居民的汽車為解決公房建設的弊端,美國政府在1961年推出了一系列優(yōu)惠政策,鼓勵私有房主為中低收入者提供低租金住房。政府首先對市場上可供出租的私有住宅進行篩選,將合格的住房納入廉租房體系。對選中的廉租房房主進行一系列的補貼,包括為其抵押貸款做擔保、提供部分修繕和運營費用等。政府鼓勵私人新建廉價房屋,建設符合政府標準的廉租住房可以連續(xù)十年享受聯(lián)邦所得稅抵扣優(yōu)惠。政府以吸納私宅的方式進一步增加了廉租房供給。通過稅收和貸款優(yōu)惠的手段,政府不用直接資金投資,也無需專項財政劃撥,這極大減輕了政府負擔。但是,即便政府提供了優(yōu)惠政策,私有房主是否愿意給中低收入者提供住房仍然是個問題。因為在人們日常經濟決策中,經濟因素雖然是考慮的一個重要方面,但其它因素也會產生影響。比如,租戶的文明教養(yǎng)、生活習慣等問題,甚至是否有小孩等因素也會影響到房主的決策。有些房主認為中低收入者素質偏低,將房屋租給中低收入者可能對其他租戶產生影響,就不愿接受政府的條件提供廉價住房。此外,被選中的房主可能因為擁有長期穩(wěn)定的租戶而不愿費力修繕他們的房屋,從而導致中低收入者必須自己花錢修繕房屋,有時這種修繕費用甚至會超過房租。政府通過補貼房東的方式來補貼租戶,這種補貼模式引起了經濟學家的爭論,很多學者認為,這一做法存在轉移效率低下、目標補貼者實際收益甚少的問題。3.鼓勵住房保障體系美國政府也積極鼓勵中低收入者中收入相對高些的群體購買自己的住房。中低收入階層買房的主要方式是通過銀行貸款,包括首付和分期償還。但一般的信貸機構不愿為中低收入者提供貸款保險,因為他們的償還能力有限,貸款風險大。這個時候,政府出面為中低收入者購房提供貸款保險,一方面降低了銀行的風險,同時也可以讓更多的中低收入者買得起房。購房的中低收入者在享受貸款保險的同時,還可以獲得稅收抵扣、利息優(yōu)惠等優(yōu)惠政策,其中,減稅可以增強他們的還貸能力。買了房的中低收入者必須退出政府的住房保障體系,挪出空位給其他中低收入者。美國推行“鼓勵購房”政策的目標是通過中低收入者自購房或者建房來減輕政府補貼的負擔,這一政策的實施主要是從政府財政預算的角度考慮的。政府只需進行政策和行政管理上的調整,為中低收入者買房提供擔?；蜃》勘ｋU,無需動用財政資金。但這個政策對信貸公司和政府都存在風險,因為相對寬松的貸款條件會使過度借貸的現(xiàn)象發(fā)生。中低收入者買下自己沒有能力償還的住宅后,分期償還只能由政府買單。4.改變了政府補貼的資金模式用房租代金券直接補貼租戶是美國政府目前采用的最主要的對中低收入者進行補貼的手段。具有受補貼資格的中低收入者中有60%的人選擇了這種補貼方式。這種補貼方式具體分為住房證(始于1974年,又稱“租金證明計劃”)和住房券(始于1983年,又稱“租金優(yōu)惠計劃”)兩種,它們略有區(qū)別。享受“住房證”的住戶不能承租房租高于聯(lián)邦政府確定的租金水平的住房。享受“住房券”的住戶可以在市場上自由尋找住房,當住房租金低于政府規(guī)定的市場租金還有余額時,允許住戶保留優(yōu)惠券繼續(xù)使用;而當住房租金高于市場租金時,住戶須自己承擔租金差價。聯(lián)邦政府按照住房市場一般租金水平確定補貼金額,地方政府住房局確認租約后直接以租金證明或租金優(yōu)惠券的形式向房主支付租金。在總租金中,住戶支付的部分不超過自身收入的30%,其余部分由政府給房主補齊。這種對租戶直接進行補貼的手段是經濟學家們最為推崇的,因為它的補貼效率是100%,補貼轉移時不會出現(xiàn)無謂損失。政府通過強烈的政策傾向將一部分不太需要住房保障的人群排除掉,節(jié)約了資金。美國的自由市場機制也必然要求這樣的政府真空保障模式與之相適應。政府干預越少,自由市場運作才能更充分。但是,由于政府補貼的資金與市場直接掛鉤,在住房市場存在嚴重供需不平衡的情況下,尤其是供遠遠小于求的情況下,房租會遠遠高于其實際價值。政府必須為這個非均衡狀態(tài)買單,這就加大了政府的財政負擔。三、美國城市低收入者住宅保障模式的主要特點和評價1.美國的住房保障體系從補貼運作模式看,美國政府對中低收入者的住房補貼建立在少干預和不干預的前提下。興建于上世紀40年代的公房雖然到現(xiàn)在仍然是保障中低收入者住房需求的一個重要渠道,但是貧富分化、犯罪蔓延以及中心區(qū)衰落等現(xiàn)象降低了公房對中低收入人群的吸引力,也損害了中低收入者的社會形象。到上世紀80年代后期,美國政府采取以住房補貼為主要方式的中低收入者住房保障體系得到了較為廣泛的認可,成為目前美國中低收入家庭的主要受益形式。這種保障模式尊重市場,發(fā)揮市場自由化運作的特點,補貼效率最高。2.房貸款提供保險解決了貸款者貸款問題完善的住房金融體系是支持美國大多數(shù)家庭購房的主要力量。美國的政府保險機構主要為中低收入者和退伍軍人的住房貸款提供保險,分散了住房貸款機構發(fā)放貸款的風險,解決了中低收入者的購房資金問題。在鼓勵住宅出租者為中低收入者提供住房和中低收入者購買住房方面,政府多次運用稅收減免以及提供保險等措施,解決了中低收入者的實際困難。這些措施無需政府動用資金進行補貼,只需運用財政以及稅收政策,減輕了政府的財政負擔。3.建立信用評估制度美國建立了完善的個人信用制度,并制定了多項法律來保證這一制度的實行。在辦理個人住房貸款時,金融機構可以通過專門的信用調查機構,查詢到借款人的信用狀況,對借款人的信用進行評估判斷。這是美國對中低收入人口進行界定和補償?shù)闹匾A。四、城市住房保障面臨的問題美國是當今世界經濟最發(fā)達的國家,其城市中低收入者住房保障模式經過70多年來的發(fā)展不斷完善。轉型期的中國作為人口最大的國,剛剛進入快速城市化階段。在未來相當長的一段時間,人口從農村大量涌入城市,將對我國城市的住房保障造成巨大的挑戰(zhàn)。如何解決中低收入者的居住問題,也是我國城市面臨的首要問題。中美兩國國情不同,但美國城市走過的住房保障之路也可以為我們提供寶貴的借鑒,主要體現(xiàn)在以下幾方面:1.中小型企業(yè)的住房政策不難看出,政府的核心作用貫穿了整個美國城市中低收入者住房保障模式演化的歷史。每一個階段的每一種保障手段,都通過聯(lián)邦政府和地方政府的一系列政策和法律來保證實現(xiàn),并且隨著形勢的變化,政策也不斷調整。當前,我國的城市住房制度改革方興未艾,尤其是近年來,政府關于解決中低收入者住房困難的意見相繼出臺。遺憾的是,現(xiàn)今我國政策關注的重點仍舊停留在具有本地城市戶籍的這部分中低收入者,數(shù)量和比例都特別龐大的外來流動人口,尤其是農民工在城市的住房困難卻一直未得到重視。雖然,國務院在《關于解決農民工問題的若干意見》明確規(guī)定“各地要把長期在城市就業(yè)與生活的農民工居住問題,納入城市住宅建設發(fā)展規(guī)劃”。但在全國范圍內,僅有為數(shù)很少的城市在住房建設規(guī)劃中提出了要建設保障性住房,逐步滿足農民工的住房需求。2.中美兩國在房屋產權歸屬上的差異美國政府鼓勵私人買房的政策產生有其一定的文化背景,美國人的住房觀念與中國人有較大差異。中國人無論工作、收入、家庭條件優(yōu)劣,都希望有屬于自己的棲身之所,房產是其最主要的遺產。因此,中國人居住的房屋以購買為主,產權歸屬明確。美國人往往只追求屬于自己的棲身之所,產權屬性要求不高,有很多人都是終身租住房屋,沒有屬于自己的房產。中美的這一文化差異使得政府使用的刺激政策有很大差別。我們應逐步改變國人的住房消費觀念,引導他們接受租房的觀念,到具備一定經濟能力時再考慮購房。3.市場在住房保障中的作用發(fā)揮不夠從美國的保障模式可以發(fā)現(xiàn),雖然政府在整個保障過程中處于核心地位,但是,政府的很多政策是通過金融、稅收等政策來借助市場機制實現(xiàn)的,市場運作在對中低收入者住房保障的實現(xiàn)方面起了關鍵作用。對比國內的城市住房保障制度,市場的作用就要小得多。多數(shù)開發(fā)商也不愿意參與建設經濟適用房和廉租住房,主要