我國(guó)水資源稅制改革的現(xiàn)狀與未來(lái)

科學(xué)評(píng)價(jià)的要求中國(guó)改變高消費(fèi)模式，創(chuàng)造情景。改革資源稅,調(diào)控資源消耗,有利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。目前資源稅改革的內(nèi)容與方向在理論界得到了較為充分的討論,改革的條件也基本具備,但因?yàn)橘Y源稅改革會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大的影響,所以總是“只聞樓梯聲,不見(jiàn)人下來(lái)”。考慮到資源對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特殊性,應(yīng)盡快進(jìn)行資源稅改革,改革不必一步到位,可以循序漸進(jìn),逐漸完善。一、稅號(hào)改革是一項(xiàng)重要(一)中國(guó)發(fā)展粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的特征我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期以高生產(chǎn)要素投入、低技術(shù)含量的粗放型增長(zhǎng)模式為主,雖然取得了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng),卻付出了高昂的環(huán)境資源代價(jià)。2002～2006年,我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率為10.40%,而能源消費(fèi)總量的年均增長(zhǎng)率為12.86%,這意味著GDP每增長(zhǎng)1%,能源消費(fèi)要增長(zhǎng)1.02%。①1資源總是有限的,隨著有限資源的大量消耗,我國(guó)粗放型增長(zhǎng)模式已面臨“資源瓶頸”。更為嚴(yán)重的是,長(zhǎng)期的過(guò)度開(kāi)發(fā)和浪費(fèi)已經(jīng)給資源豐富的地區(qū)帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境破壞。比如,陜西榆林地區(qū)具有豐富的煤炭、石油、天然氣、鹽等資源,其一半以上的國(guó)土面積處在開(kāi)發(fā)中,局部區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題十分嚴(yán)峻,地面塌陷、水位下降、環(huán)境污染、植被破壞等問(wèn)題已嚴(yán)重威脅當(dāng)?shù)鼐用竦纳?。?所以,為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,我國(guó)必須放棄粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。粗放型增長(zhǎng)方式在我國(guó)能夠長(zhǎng)期存在的根本原因是資源價(jià)格偏低,資源并不是企業(yè)最重要的成本。改革增長(zhǎng)方式,就是要提高資源價(jià)格,從而提高資源利用的技術(shù)含量,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的節(jié)約意識(shí)。因此,進(jìn)行資源稅改革,提高征收范圍和稅率,既有利于增強(qiáng)節(jié)約意識(shí),提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的技術(shù)含量,也可為資源豐富的地區(qū)籌集更多的資金用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。(二)關(guān)于稅法改革針對(duì)我國(guó)資源稅制存在的問(wèn)題以及如何改革,理論界進(jìn)行了較為充分的討論。劉尚希認(rèn)為,資源稅改革的目的“就是節(jié)約資源,保護(hù)環(huán)境,至于增加財(cái)政收入則是附帶的副產(chǎn)品”,①3這樣的定位基本得到理論界的認(rèn)同。對(duì)于資源稅改革的方案,孫鋼、丁蕓等以開(kāi)征“環(huán)境稅”的角度討論資源稅改革,認(rèn)為資源稅是環(huán)境稅的組成部分。②4更多學(xué)者還是以現(xiàn)有資源稅為基礎(chǔ)討論改革方案,安體富的建議具有代表性,他認(rèn)為資源稅改革應(yīng)該包括:擴(kuò)大資源稅征收范圍,將不可再生資源、水資源、森林、草原等“綠色”資源等納入征收范圍;提高資源稅稅率水平;將資源稅定額稅率改為定額稅率和比例稅率相結(jié)合;細(xì)化資源稅稅目和調(diào)整資源稅計(jì)稅依據(jù),比如對(duì)開(kāi)采成本高和開(kāi)采難度較大、產(chǎn)品消耗后污染程度較小的稅目品種適用低稅率,將資源的產(chǎn)品產(chǎn)量或資源儲(chǔ)量作為計(jì)稅依據(jù)等。③5理論界的討論為資源稅的改革積累一定的理論基礎(chǔ),資源稅改革的條件已經(jīng)具備,改革勢(shì)在必行。二、中國(guó)稅制改革的困難(一)稅收和財(cái)務(wù)費(fèi)用容易轉(zhuǎn)移，這將增加經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成本，增加通貨膨脹壓力資源稅在資源的開(kāi)采或生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收,使開(kāi)采或生產(chǎn)企業(yè)有條件將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁出去,又由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)資源存在剛性需求,資源稅的轉(zhuǎn)嫁相對(duì)容易。1.部分產(chǎn)品品種或上產(chǎn)價(jià)過(guò)高,影響價(jià)格按照稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁原理,商品課稅比所得課稅的稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁,壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下的稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁,需求彈性小的商品稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁。資源稅屬于商品課稅,稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁;我國(guó)多數(shù)(已征稅)資源的開(kāi)采處于壟斷狀態(tài),企業(yè)(或是政府)對(duì)價(jià)格的影響具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì);更重要的是,資源的需求彈性較小,即當(dāng)資源價(jià)格上漲時(shí),因?yàn)槭袌?chǎng)對(duì)資源的需求存在慣性,尋找資源替代品的成本又很大,所以市場(chǎng)很難對(duì)價(jià)格做出迅速反映,資源的需求量短期內(nèi)變化不大,稅負(fù)就會(huì)比較容易轉(zhuǎn)嫁給下游企業(yè)。2.企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)負(fù)擔(dān)的增加資源稅轉(zhuǎn)嫁的對(duì)象主要是生產(chǎn)企業(yè)和消費(fèi)者。資源稅會(huì)被資源銷(xiāo)售者加在銷(xiāo)售價(jià)格上直接轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者,如水、能源、土地等資源,消費(fèi)者對(duì)這些資源的需求具有一定的剛性,只能接受價(jià)格,承擔(dān)稅收負(fù)擔(dān),加重生活成本。對(duì)下游生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁的資源稅,在有條件的情況下,生產(chǎn)企業(yè)可以“后轉(zhuǎn)”,要求資源銷(xiāo)售者承擔(dān)一部分稅負(fù),但最常見(jiàn)的還是生產(chǎn)企業(yè)將稅負(fù)順轉(zhuǎn)給消費(fèi)者,最終由消費(fèi)者承擔(dān)稅收負(fù)擔(dān)。比如,各種礦產(chǎn)資源,經(jīng)過(guò)多次加工,最終加價(jià)賣(mài)給消費(fèi)者。但與能源消費(fèi)不同,消費(fèi)者對(duì)于礦產(chǎn)等資源的制成品的需求彈性較大,加價(jià)順轉(zhuǎn)資源稅可能帶來(lái)生產(chǎn)企業(yè)銷(xiāo)量的縮減。企業(yè)為保證利潤(rùn),可以想法提高技術(shù)水平、管理水平或?qū)ふ姨娲穪?lái)消化資源稅(消轉(zhuǎn)),但這樣將加大企業(yè)的生產(chǎn)管理成本。可見(jiàn),資源稅改革可能加重企業(yè)生產(chǎn)負(fù)擔(dān),加大通貨膨脹壓力。但從長(zhǎng)期來(lái)看,成本加大、負(fù)擔(dān)加重會(huì)使企業(yè)和消費(fèi)者改變生產(chǎn)和消費(fèi)習(xí)慣,樹(shù)立節(jié)約意識(shí),尋找更廣泛的可利用的資源,這正是資源稅改革所希望達(dá)到的目標(biāo)。所以,資源稅改革的長(zhǎng)期效果是可預(yù)見(jiàn)的,問(wèn)題在于改革的“陣痛”——改革初期對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響,需要選擇合適的時(shí)機(jī)。(二)企業(yè)的物價(jià)管理也是影響企業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要因素改革必然會(huì)帶來(lái)陣痛,一些利益將會(huì)受到損害,這是資源稅改革的最大阻礙。所以,資源稅改革需要選擇一個(gè)合適的時(shí)機(jī),使受損的利益最小化、社會(huì)成本最小化。我國(guó)資源稅改革以提高資源利用成本為手段,將會(huì)帶來(lái)資源價(jià)格上漲,誘發(fā)物價(jià)的上漲,改革時(shí)機(jī)的選擇就要考慮社會(huì)對(duì)通脹的承受能力。經(jīng)濟(jì)繁榮階段,物價(jià)普遍上漲,改革資源稅會(huì)加劇通貨膨脹,但此時(shí)社會(huì)承受能力較強(qiáng);經(jīng)濟(jì)蕭條階段,物價(jià)普遍下降,改革不會(huì)帶來(lái)明顯的通脹,而是表現(xiàn)為緩沖物價(jià)下降,但對(duì)企業(yè)的壓力是實(shí)實(shí)在在的,是蕭條環(huán)境下企業(yè)不能承受之重,會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。2008年資源稅改革的呼聲最高,上半年經(jīng)濟(jì)繁榮,社會(huì)承受能力強(qiáng),但當(dāng)時(shí)我國(guó)通脹的壓力主要來(lái)自于資源價(jià)格的大幅上漲,此時(shí)改革資源稅,對(duì)社會(huì)消費(fèi)無(wú)異于雪上加霜;下半年經(jīng)濟(jì)迅速滑坡,資源價(jià)格大幅下降,應(yīng)該也是資源稅改革的良機(jī),但此時(shí)企業(yè)普遍困難,如果生產(chǎn)成本再提高,不利于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,時(shí)機(jī)又不成熟。最為理想的資源稅改革環(huán)境是物價(jià)水平較為平穩(wěn)的時(shí)期,但現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)常常是在通貨膨脹與通貨緊縮之間不斷地進(jìn)行交替的,要等來(lái)這樣的時(shí)機(jī)是非常困難的。(三)關(guān)于可歸屬中央的部門(mén)根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的稅收分配原則,在地方管轄范圍內(nèi)分布不均勻的稅源,應(yīng)該由中央征收。資源稅的稅源分布不均勻,并且會(huì)因?yàn)橘Y源分布的差異形成社會(huì)利用資源不平等的問(wèn)題。所以,從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理上講,資源稅應(yīng)該由中央征收。我國(guó)現(xiàn)行資源稅歸屬地方收入,如果改革后仍劃歸地方,擴(kuò)大資源稅的征收范圍、提高稅率,將有利于我國(guó)資源豐富的中西部地區(qū)提高財(cái)力,有利于恢復(fù)因開(kāi)采資源破壞的生態(tài)環(huán)境。但改革后,資源稅的收入規(guī)模將大幅增加,還可能擠占其他稅種的收入,比如企業(yè)(尤其是中央企業(yè))利潤(rùn)減少使企業(yè)所得稅減少,從而影響現(xiàn)在的稅收收入格局,弱化中央財(cái)政的調(diào)控能力。所以,改革后的資源稅可以歸屬中央。但若資源稅完全劃歸中央,又會(huì)嚴(yán)重?fù)p害地方利益。所以,如果要將資源稅劃歸中央,還應(yīng)重視資源屬地的利益,適當(dāng)?shù)刈尷诘胤??？梢酝ㄟ^(guò)中央地方共享資源稅或是建立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式保障地方利益。三、公開(kāi)改革的“頓時(shí)”,讓企業(yè)做資源稅改革在短期內(nèi)確實(shí)會(huì)加大通脹壓力,提高生產(chǎn)和生活成本,但從長(zhǎng)期看有利于改變我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。所以資源稅改革一定要進(jìn)行,問(wèn)題的關(guān)鍵是要選擇合適的時(shí)機(jī),使社會(huì)能夠承受改革的陣痛,但我們不知道這樣的時(shí)機(jī)何時(shí)會(huì)到來(lái),改革卻不能因此停滯不前。所以,筆者認(rèn)為,在做好總體規(guī)劃的前提下,資源稅改革應(yīng)該逐漸進(jìn)行。事實(shí)上,我國(guó)已經(jīng)先行對(duì)煤炭等資源的征稅做出了調(diào)整。筆者認(rèn)為,資源稅改革應(yīng)公開(kāi)一個(gè)改革的“時(shí)間表”,包括資源稅的征收范圍、改革目標(biāo)、改革完成的時(shí)間安排、改革方案等。征收范圍(比如將水、森林、草場(chǎng)等資源也納入征收范圍)可以明確有哪些行業(yè)將會(huì)受到改革影響,時(shí)間安排(比如幾年內(nèi)完成某項(xiàng)資源稅改革)可以讓企業(yè)有時(shí)間做出必要的準(zhǔn)備,公開(kāi)改革方案則可以在社會(huì)上充分討論,博弈出盡可能完善的改革方案。資源稅改革很難一蹴而就,可以成熟一項(xiàng)改革一項(xiàng)。(一)信息公開(kāi)理性預(yù)期改革時(shí)間表使資源稅的改革時(shí)機(jī)問(wèn)題變得不再重要,因?yàn)闀r(shí)間表公布了必要的信息,并且給了人們充分認(rèn)識(shí)改革和做出理性預(yù)期的時(shí)間。資源稅改革的“時(shí)間表”符合理性預(yù)期的條件,“時(shí)間表”要公布大量的信息,并留下了預(yù)期的時(shí)間。企業(yè)和個(gè)人能夠通過(guò)公開(kāi)的信息了解到自己是否會(huì)受到資源稅改革的影響,并可以預(yù)期并決策自己的行為——是將提高的成本轉(zhuǎn)嫁出去(可能會(huì)減少銷(xiāo)量),還是通過(guò)消轉(zhuǎn)的方式自己消化(利于長(zhǎng)期發(fā)展),或是尋找征稅資源的替代品。企業(yè)有時(shí)間充分論證自己的預(yù)期,調(diào)整自己的生產(chǎn)和生活狀態(tài)(實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)——節(jié)約資源),等到改革開(kāi)始時(shí),人們已經(jīng)可以接受改革帶來(lái)的影響,實(shí)現(xiàn)改革的平穩(wěn)過(guò)渡。(二)以評(píng)論員的方式漸進(jìn)改革,減輕其社會(huì)壓力如果將不可再生資源、水資源、森林、草原等“綠色”資源等都納入征收范圍,可以想象,從稅制設(shè)定到稅收征管,都會(huì)是非常龐雜的過(guò)程,并且會(huì)給社會(huì)帶來(lái)很大的壓力。所以,一蹴而就的全面改革非常困難,而以時(shí)間表的方式漸進(jìn)改革,則可以減輕改革帶來(lái)的社會(huì)壓力。按照“時(shí)間表”,資源稅改革第一步可以先行完善已經(jīng)征稅的煤炭、石油、礦產(chǎn)資源的資源稅,比如,改從量計(jì)征為從價(jià)計(jì)征、提高稅率、取消或合并收費(fèi)等;第二步再擴(kuò)大征稅范圍,對(duì)水資源、森林資源、草場(chǎng)資源、地?zé)豳Y源等,可分別進(jìn)行專(zhuān)家論證和社會(huì)討論,成熟一項(xiàng)改革一項(xiàng)。(三)反避稅處理的整體化漸進(jìn)的改革不僅給予市場(chǎng)緩沖的時(shí)間,也給決策者提供了修正政策的時(shí)間。改革煤炭、石油、礦產(chǎn)等已征稅資源的資源稅,只需