行政刑法的性質(zhì)與功能

隨著歷史的發(fā)展和改革，犯罪和刑法的法律原則已被納入《現(xiàn)代刑法》的基本原則。第45條。現(xiàn)代國家的刑法比《基本法》更重要（中國現(xiàn)行刑法第3條明確規(guī)定了這一原則）。一些國家將犯罪和刑事原則的基本精神明確定義為憲法的1個部分，并在法律體系中確立了這一原則。所謂罪刑法定原則,是指犯罪的成立及刑罰的范圍,必須預(yù)先以法律明文規(guī)定,否則即不得認(rèn)其行為構(gòu)成犯罪或科以刑罰。一般以所謂“法無明文規(guī)定不為罪,法無明文規(guī)定不處罰”說明。這一原則主要具有如下特征:“1、犯罪與刑罰必須由成文的法律加以規(guī)定;2、必須在犯罪以前預(yù)先加以規(guī)定;3、沒有法律就沒有犯罪;4、沒有法律規(guī)定也沒有刑罰,即不論對社會有多大危險的行為,如果法律沒有預(yù)先將它作為犯罪規(guī)定時,不得處以刑罰;即使根據(jù)法律作為犯罪處罰時,也不得用法律預(yù)先規(guī)定的刑罰以外的刑罰處罰?！?5-46罪刑法定原則演繹而出的派生原則有四:其一為刑法應(yīng)以成文法為法源;其二為刑法不得適用類推解釋;其三為刑法不得溯及既往;其四為刑法不得有絕對不定期刑。還有學(xué)者主張刑罰法規(guī)之適正也為罪刑法定原則之派生原則,據(jù)此,刑罰法規(guī)必須是一種最后不得已的手段,刑罰法規(guī)必須合乎明確性要求,刑罰法規(guī)必須罪刑均衡。43罪刑法定原則的產(chǎn)生,是源于對專制政體的反動,植基于個人主義、自由主義與法治主義,因此18、19世紀(jì)的罪刑法定原則,乃要求“最好政府、最少管理”,是為一種消極的罪刑法定原則。然而隨著時代演進(jìn),個人主義已為團(tuán)體主義取代,原先以限制政府權(quán)力運(yùn)用為目的的罪刑法定原則,也由消極轉(zhuǎn)趨積極。例如,有學(xué)者主張習(xí)慣與判例也可為刑法的間接法源,是對刑法應(yīng)以成文法為法源原則之修正;再如,各國刑法典中明定刑法的時效采從新從輕主義或從舊從輕主義,則是修正刑法不得溯及既往原則;此外,以往主張刑法不得有不定期刑,時值今日,關(guān)于不定期刑僅為禁止絕對不定期刑而已,凡此均為罪刑法定原則之重大修正。10-11罪刑法定原則屬于刑法體系的最高指導(dǎo)原則,以此保證人們對何種行為將受到處罰具有預(yù)測可能性,保障人們的行動自由,故成文法律的事先規(guī)定必須明確,不明確的刑法規(guī)范有損公民的預(yù)測可能性,妨礙人們的行動自由。普通刑法受其支配,固不待言,規(guī)定運(yùn)用刑罰手段處罰行政違反行為的行政刑法,也應(yīng)有其適用,論者對此幾無異議。更有甚者,即使僅僅設(shè)定秩序罰的行政法規(guī),也有明定此項原則的,德國1975年《秩序違反法》第3條、我國臺灣地區(qū)之“違警罰法”第1條,均為適例。這就需要對行政刑法中涉及罪刑法定原則的問題進(jìn)行討論。一、特別規(guī)定之情形出于確保法規(guī)之貫徹這一行政目的的實效性而制定的各種行政法規(guī),一般都對違反行為規(guī)定了刑罰處罰規(guī)則。這種行政性刑罰法規(guī)即為行政刑法。另外諸如經(jīng)濟(jì)刑法、勞動刑法等稱謂,其最終無外乎是基于以上意思,亦屬于行政刑法的一部分。作為對違反行政上義務(wù)的行為的刑法處罰內(nèi)容,仍然是基于刑法上明確規(guī)定的罪名而予以制裁的法規(guī)。但由于規(guī)定行政犯的法律淵源與規(guī)定刑事犯的法律淵源有所區(qū)別,因而學(xué)術(shù)上對行政犯與刑事犯性質(zhì)的認(rèn)識也有所不同,因而對行政犯能否適用刑法總則之規(guī)定,存在不同的學(xué)說。行政犯能否適用刑法總則之學(xué)說與立法大致也可分為兩派2:一派根據(jù)罪刑法定原則的精神,必須其他法令有明文規(guī)定行政犯排除刑法總則之適用,始可。此說,蓋純就法律文義解釋立說。我國《刑法》第101條“本法總則適用于其他有刑罰規(guī)定的法律,但是其他法律有特別規(guī)定的除外”的規(guī)定,日本《刑法》第8條“本編之規(guī)定,也適用于其他法令規(guī)定之罪。但其他法令有特別規(guī)定時,不在此限”的規(guī)定,以及我國臺灣“刑法”第11條“本法總則于其他法律有刑罰或保安處分之規(guī)定者,也適用之,但其他法律有特別規(guī)定者,不在此限”的規(guī)定,即屬采取該派的立法。一派則以行政法規(guī)縱未定有與刑法總則不同之明文,如基于行政法規(guī)之立法精神或自然之條理,認(rèn)為不應(yīng)適用刑法總則規(guī)定時,自不應(yīng)適用。所謂其他法令有特別規(guī)定者,非限于法令有特別規(guī)定之明文,而且包括事理上應(yīng)適用特別規(guī)定的情形(此說重在法律含義,不限于文字之解釋,并應(yīng)及于立法之精神,與上說適得其反)。如1930年德國刑法草案、1918年瑞士刑法草案,均承認(rèn)刑事犯與行政犯有別,明定行政犯應(yīng)另有總則之規(guī)定。日本大審院的判例(大正2年11月5日的判決以及昭和12年3月31日的判決)對其刑法第38條第1款但書適用上的解釋,即是基于這種精神認(rèn)定其中的宗旨的法律解釋。奧地利則于1925年制定有行政罰法(1950年曾予修正),且該國刑法也有類似我國《刑法》第101條的規(guī)定。即使在規(guī)定只要沒有特別的例外規(guī)定刑法總則當(dāng)然適用于行政性刑罰法規(guī)這一適用原則的國家,長期以來也有學(xué)者特別是一些行政法學(xué)者對行政犯適用刑法總則的作法提出了疑義。他們認(rèn)為,排除刑法總則的適用不以明文為必要,只須解釋上為當(dāng)然條理即可。而解釋上的當(dāng)然條理又傾向于對行政犯適用與秩序罰同一的原理。因為行政刑法與本來意義上的刑法在適用原則上明顯不同,刑法總則規(guī)定不能原封不動地適用于行政刑法,而是應(yīng)該區(qū)別于本來意義上的刑法,不適用刑法總則,為行政刑法設(shè)立特別的總則性規(guī)定以便適合于行政刑法的性質(zhì)3?！皩Υ藛栴}(特別規(guī)定是否以明文為必要之問題),我以為不僅指以法令為明示的例外規(guī)定之情形為限,如果為解釋上的當(dāng)然條理,也與特別規(guī)定相等。其排除(刑法總則)適用,為條理上必要不可或缺,也為法律的正當(dāng)解釋。因為有關(guān)行政犯的現(xiàn)行法規(guī),并無統(tǒng)一的總則規(guī)定,而是分散規(guī)定在各單行法規(guī)中。并且因為各種行政法規(guī)系由不同主管機(jī)關(guān)不同人士起草,故其規(guī)定頗不一致,同性質(zhì)的行政犯,有以明文規(guī)定例外排除刑法總則某條款的適用者,有的則沒有這一規(guī)定。而對那些允許地方行政機(jī)關(guān)自定行政犯的罰則的,其規(guī)定則更易不一致。在此不統(tǒng)一的規(guī)定下解釋適用法條,若僅著重于法令明文,在沒有明示的例外規(guī)定時,勢必常將刑法總則適用于行政犯。其結(jié)果,在同一日本國法下,對于同性質(zhì)的行政犯,有時與刑事犯相同,適用刑法總則的規(guī)定,有時則與刑事犯相異,不適用刑法總則的規(guī)定,甚不合理?！?9“科過料的秩序罰及有刑法適用的刑罰之間,并無性質(zhì)上的不同,僅有形式上的不同。科刑行為性質(zhì)上與科過料行為相等,多為單純違反公法上義務(wù)的行政犯。且同一性質(zhì)罰則的適用應(yīng)依同一原則乃屬當(dāng)然,法律規(guī)定為科刑的行為,若其性質(zhì)與科過料的行為相等,皆屬單純違反公法上義務(wù)的行政犯,則不應(yīng)無條件適用刑法總則的規(guī)定,還不如與科過料行為適用同一原則正當(dāng)?！?0而違反行政法規(guī)的行政犯與實施一般犯罪行為的刑事犯在本質(zhì)上是不同的,刑事犯是其行為本身具有反社會的罪惡性,無須等到國家的命令或禁止,而是作為社會的一員就應(yīng)具有不得作出該行為的道德性本分,對此行為予以刑罰性制裁,就是意欲懲罰其反道德性與罪惡性;與此相對,行政犯則僅僅是由于違反了出于行政上之目的的國家的命令或禁止,而才被作為犯罪來科以刑罰制裁,對其進(jìn)行處罰的必要性首先就在于是為了確保行政上之目的,其本質(zhì)僅僅在于違反了行政上之義務(wù)。與這種性質(zhì)上的差異相適應(yīng),專門以刑事犯為對象而制定的刑法總則在很多情況下就不能同樣地適用于行政犯。但是,這種觀點(diǎn)是基于在行政犯與刑事犯的概念及其區(qū)別問題上的謬誤,以及對于犯罪和刑罰的本質(zhì)的概念上的謬誤而產(chǎn)生的。關(guān)于行政犯與刑事犯的區(qū)別,應(yīng)該基于犯罪的實質(zhì)性的社會性心理從該犯罪與道德、倫理之間的關(guān)系中去探尋。兩者之間的區(qū)別,取決于以現(xiàn)在這個時點(diǎn),違反該法規(guī)的行為的反社會性、反道德性、反條理性在何種程度上能夠為一般國民先于法規(guī)所認(rèn)識,社會一般觀念是否認(rèn)識到其犯罪性這一事實為根據(jù)來區(qū)別,至于法規(guī)的形式如何、道德倫理與法規(guī)的先后關(guān)系如何則不再重要。從這種意義上來說,刑事犯與行政犯之間的區(qū)別并不一定與刑法本身所規(guī)定的犯罪和刑法以外的行政法規(guī)所規(guī)定的犯罪之間的區(qū)別相一致,前者首先是刑事犯這一點(diǎn)是毫無疑問的,但不能說后者均是行政犯。在后者之中,已經(jīng)應(yīng)該被認(rèn)定為刑事犯的犯罪也絕對不在少數(shù)。因此,不能僅僅從是否違反了行政法規(guī),而把行政犯與刑事犯從本質(zhì)上區(qū)別開來,并依據(jù)不同的原則來處理。但如果違反行政法規(guī)的行為只要是被處以刑法上的刑罰,就應(yīng)該作為刑法上的犯罪來理解,遵循刑法總則確立的原則,而不應(yīng)該與刑法上所規(guī)定的犯罪有所區(qū)別。當(dāng)然,這種犯罪從性質(zhì)上也可以有特別的要求,但關(guān)于適用于其特殊的必要性的特別規(guī)定,應(yīng)該從立法上來考慮,而且,那也只是一種例外情形。以前的行政性法規(guī)中排斥刑法總則若干規(guī)定的適用之特別規(guī)定,主要是排斥了關(guān)于刑法中的犯罪的不成立、刑的減免、并合罪、共犯等規(guī)定的適用。另外,通說認(rèn)為對于業(yè)務(wù)主的所謂責(zé)任轉(zhuǎn)嫁規(guī)定、對于法人的刑事責(zé)任規(guī)定等也屬于不適用刑法總則條款的特別規(guī)定。72我國早期的行政刑法中對刑法總則不適用的特別規(guī)定主要表現(xiàn)在適用效力4、犯罪主體5、犯罪行為方式6、共同犯罪7、刑罰適用8等方面。行政性刑罰法規(guī)的這些特別規(guī)定,是適合于基于違反行政法規(guī)的特殊性質(zhì)要求的立法,對于行政犯,不僅要考慮為了實現(xiàn)行政目的國家所并不希望的外部客觀性事實上,而且也應(yīng)當(dāng)考慮行為者主觀方面的特殊性。日本的情況是:“那些為了期待得到行政的具體性妥當(dāng)性而作出的特別規(guī)定,除了若干特殊情況以外,毋庸置疑,應(yīng)該說在一般情況下是沒有意義甚至是有害的?？赡苁腔谶@種考慮之故,排斥刑法總則的規(guī)定之適用的上述特殊規(guī)定有趨于減少的傾向,我們在現(xiàn)行的行政法規(guī)中所看到的,無論是法令的范圍還是規(guī)定內(nèi)容的種類都非常之少?！?2我國現(xiàn)行的普通刑法以外的行政刑法規(guī)范中對刑法總則不予適用的規(guī)定同樣比較少,目前還只有全國人大常委會《關(guān)于懲治騙購?fù)鈪R、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》第5條對共同犯罪的處罰作了特別規(guī)定,該條規(guī)定:“海關(guān)、外匯管理部門以及金融機(jī)構(gòu)、從事對外貿(mào)易經(jīng)營活動的公司、企業(yè)或者其他單位的工作人員與騙購?fù)鈪R或者逃匯的行為人通謀,為其提供購買外匯的有關(guān)憑證或者其他便利的,或者明知是偽造、變造的憑證和單據(jù)而售匯、付匯的,以共犯論,依照本決定從重處罰。”具體而言,各國行政犯在適用刑法總則問題上的特別規(guī)定主要表現(xiàn)為以下幾個方面:(一)在犯罪主體方面,刑法總則關(guān)于責(zé)任能力與責(zé)任條件的規(guī)定,多不適用于行政犯。這是由行政犯與刑事犯本質(zhì)上存在的差異所導(dǎo)致的必然結(jié)果。正因為這點(diǎn),更有學(xué)者對行政犯在犯罪主體方面適用上主張“不必俟法令有‘特別規(guī)定’,而后排除刑法總則之適用”。6刑法以處罰犯罪行為本人為原則,對于他人的犯罪行為,如無教唆、幫助等情形,則絕對不負(fù)責(zé)任;而行政犯的負(fù)責(zé)任者,不限于違反行政法規(guī)的行為人,對于違法狀態(tài)的發(fā)生,負(fù)有注意監(jiān)督義務(wù)者,也應(yīng)負(fù)其責(zé)任。若行政法規(guī)就違反行政法上之命令或禁止的行為,規(guī)定負(fù)一定責(zé)任者,也稱法定負(fù)責(zé)人,僅其法定負(fù)責(zé)人受處罰,除法令另有處罰行為人的規(guī)定外,行為人并不負(fù)責(zé)。而其處罰,是行政法規(guī)對事業(yè)主體懈怠其注意義務(wù)的制裁,其責(zé)任也非替他人負(fù)責(zé)的代位責(zé)任或轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。但這種注意義務(wù)的懈怠屬法令的推定,如該事業(yè)主體確無過失,可認(rèn)為基于不可抗力者,則可免其責(zé)任。如一般出版法規(guī)都規(guī)定,如果新聞及雜志有違反行政法上命令或禁止的,不問其為何人所為,均由新聞及雜志的發(fā)行人、編輯人等承擔(dān)法律責(zé)任,即其適例。再如我國臺灣2002年“船舶法”規(guī)定以船長(也有同時規(guī)定以船舶所有人的)為法定負(fù)責(zé)人,不問其違法的狀態(tài),無論何人的行為,其罰則均規(guī)定由船長負(fù)責(zé),也屬于適例。(二)在責(zé)任能力方面,刑法以自然人有認(rèn)識行為的反社會性之能力為必要,對心神喪失者及未滿十四周歲者,不予處罰。而單位的行為,事實上是自然人的行為,將此犯罪歸屬于單位自然有所不妥,因而大多國家的刑法一般沒有規(guī)定對單位的處罰,學(xué)說與判例也多認(rèn)為單位無犯罪能力。但行政犯則以違反義務(wù)為前提,著重于法規(guī)違反的結(jié)果,不以行為人個人認(rèn)識能力的充實為必要,多數(shù)學(xué)者均認(rèn)為單位有受罰能力,可為行政犯的處罰對象,更因現(xiàn)代國家事務(wù)繁復(fù),行政權(quán)日漸擴(kuò)大,行政犯也與時俱增,單位在社會生活的地位上日趨重要,自應(yīng)認(rèn)其為行政犯的主體,以貫徹行政的目的。只是單位屬因法律的擬制而具有其人格者,諸如自由刑、生命刑的刑罰措施不能適用于法人,但罰金等從刑、以及諸如罰鍰、沒入、沒收、停止?fàn)I業(yè)、勒令歇業(yè)、吊銷執(zhí)照及解散組織等行政罰,均能適用于單位犯罪9。當(dāng)立法規(guī)定單位構(gòu)成行政犯之犯罪主體時,其處罰有下列四種情形:1.對于單位租稅犯,原則上處罰單位本身,即以納稅義務(wù)人為其負(fù)責(zé)人。此種處罰多以金錢罰為限。其不能完納時,也不能適用刑法總則易服勞役的規(guī)定。2.以法人的代表人或特定職員為負(fù)責(zé)人,一般行政法規(guī)多以法人的理事、董事或其他執(zhí)行業(yè)務(wù)的代表人為負(fù)責(zé)人。如我國臺灣2002年“電業(yè)法”以電業(yè)負(fù)責(zé)人為責(zé)任人(該法第107-111條),2002年“證券交易法”第179條更明定“法人違反本法之規(guī)定者,依本章各條之規(guī)定處罰其為行為之負(fù)責(zé)人”。其數(shù)人共同代表法人時,則就法人業(yè)務(wù)應(yīng)遵守法令的義務(wù),非各自單獨(dú)的各別義務(wù),而是單一義務(wù),應(yīng)以數(shù)人之連帶一罪論。若法令以特定之職員為負(fù)責(zé)人者,僅其負(fù)責(zé)人應(yīng)受處罰,而法人及其代表人均不負(fù)責(zé)。3.以法人及其代表人為負(fù)責(zé)人,采兩罰主義,我國行政刑法大多采用這種方式。如《關(guān)于懲治外匯犯罪的決定》第1條第4款規(guī)定“單位犯前三款罪的,對單位依照第一款的規(guī)定判處罰金,并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,處五年以下有期徒刑或者拘役”,即系兩罰主義的規(guī)定。4.法無明文規(guī)定受處罰的負(fù)責(zé)人時,行政法規(guī)僅規(guī)定業(yè)務(wù)上違反法規(guī)行為者,處以一定之罰則。其事業(yè)主體為法人時,并未特別規(guī)定處罰法人,抑處罰其代表人。如日本判例認(rèn)為不得處罰法人,應(yīng)適用刑法總則處罰其行為人(日本大正13年8月5日大判,昭和10年11月2日大判)。但日本學(xué)者主張應(yīng)處罰其事業(yè)主體的法人。因行政上的取締法規(guī),如對于其法規(guī)的違反,有處罰其事業(yè)主體的規(guī)定者,其事業(yè)主體為法人時,當(dāng)然處罰其法人;縱令無處罰法人的明文規(guī)定,若法令未定有處罰法人之代表人或職員的旨趣,則關(guān)于違反行政法規(guī)的行為,在行政犯的性質(zhì)上,應(yīng)處罰其事業(yè)主體。57-58(三)在犯罪主觀方面,刑法以行為出于故意為處罰的必要條件,過失行為的處罰,以有特別規(guī)定者為限。而各國對成立行政犯,一般不要求以故意為必要,或為法規(guī)所明文規(guī)定。在無明文規(guī)定時,則應(yīng)基于事物的本質(zhì),就其法規(guī)的重要性及行政上的目的,以推斷其是否應(yīng)排除刑法總則關(guān)于主觀要件的適用,而處罰過失的行為。其推斷的標(biāo)準(zhǔn)有三:1.屬于行政上目的之形式的命令違反,而與實際危害的發(fā)生或有發(fā)生的危險尚甚遠(yuǎn)的,除故意外,有處罰過失犯的旨趣。2.一定業(yè)務(wù)人就其業(yè)務(wù)負(fù)有與一般人不同的特別注意義務(wù),而罰其業(yè)務(wù)上的違反行為時,也有處罰過失犯的旨趣。3.如果科處罰金以下之刑的,有處罰過失犯的旨趣,若以自由刑與罰金為選擇科處刑時,與上述兩點(diǎn)相合時,也有處罰過失犯的旨趣。如臺灣大法官會議釋字第49號解釋也謂:“印花稅法所定罰鍰系純粹行政罰,納稅義務(wù)人如有違法事實,應(yīng)依法按其情節(jié)輕重,分別科處罰鍰,其違法行為之成立,并不以故意為要件。本院院字第一四六四號解釋,系就當(dāng)時特定情形立論,應(yīng)予變更。”7-8刑事犯因其行為為反社會性與反法理,而違法的認(rèn)識,即為反社會性反法理的認(rèn)識,自不得因不知法律,而免除刑事責(zé)任(如我國臺灣“刑法”第16條規(guī)定:“除有正當(dāng)理由而無法避免者外,不得因不知法律而免除刑事責(zé)任。但按其情節(jié),得減輕其刑。”)。但行政犯的違法行為,實因有法令的命令或禁止,始有反社會性,若行為人不知法令,即無違法的認(rèn)識,自不得以其行為有反社會性。故有主張行政犯的成立,原則上應(yīng)有違法的認(rèn)識,尤其經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制犯有此必要。雖有主張因過失欠缺違法的認(rèn)識,阻卻犯意的成立者,但在處罰過失犯時,有過失即不能免罰。539-542(四)在共犯責(zé)任方面,刑法總則上的共犯,乃二人以上共同實施犯罪行為者,實行個別負(fù)刑事責(zé)任制度,對教唆者(除被教唆人未至犯罪,仍以未遂犯論外),則按正犯之犯罪態(tài)樣加以處罰。一般國家對行政犯共犯的處罰適用刑法總則的規(guī)定,如我國《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》第1條第2款關(guān)于與具有公職人員身份的人(即國家工作人員、集體經(jīng)濟(jì)組織工作人員或者其他經(jīng)手、管理公共財物的人員)共同貪污的規(guī)定即是對刑法總則共犯規(guī)定的適用明示。而現(xiàn)在我國關(guān)于行政犯的處罰規(guī)定已大多納入普通刑法中,自然更應(yīng)適用刑法總則的規(guī)定。但由于行政刑法畢竟具有其特殊性,各國不乏設(shè)有一些與刑法總則所采之一般原則不完全相同的特別規(guī)定:1.完全排斥刑法總則關(guān)于共犯之規(guī)定的適用,如日本船舶法(明治35年法律第46號)“關(guān)于該罪,不適用刑法第60條(即共同正犯)以及第62條(即從犯及教唆從犯)之規(guī)定”就屬于此類。2.視教唆犯為正犯的規(guī)定,如我國臺灣“勞動基準(zhǔn)法”第81條第2款規(guī)定,法人之代表人或自然人教唆或縱容法人或自然人的代理人、受雇人或其他從業(yè)人員為違反該法的行為者,以行為人論,即按行為人加以處罰。但與代理人、受雇人或其他從業(yè)人員具有何種共犯關(guān)系,該法人是否仍有該法條第1項的適用,均不無問題。3.教唆構(gòu)成獨(dú)立罪的規(guī)定,如我國前述《關(guān)于禁毒的決定》中教唆他人吸毒行為獨(dú)立成罪的規(guī)定,再如我國臺灣2000年“稅捐稽征法”第43條第1款規(guī)定,教唆或幫助犯第41條或第42條10之罪者,處3年以下有期徒刑、拘役或科新臺幣6萬元以下罰金,也屬一種獨(dú)立成罪情形。被教唆或幫助者,如果因此犯同法第41條或第42條之罪的,仍各依各該條論科,自然沒有適用刑法總則有關(guān)教唆按共犯從屬性規(guī)定的余地。(五)在衡量處罰方面,包括刑法對并合論罪、刑法量刑減免、刑法累犯加重原則上不適用于行政犯。如我國臺灣除其1991年“海關(guān)緝私條例”第45條有“追征或處罰之處分確定后,五年內(nèi)再犯本條例同一規(guī)定之行為者,其罰鍰得加重二分之一;犯三次以上者,得加重一倍”這種對行政犯之累犯加重外,對其他行政犯,很少適用該地區(qū)“刑法”第47條有關(guān)加重本刑二分之一的規(guī)定。通過以上的考察可以明確,盡管行政法規(guī)對違反其規(guī)定的犯罪行為作了若干特殊的規(guī)定,但對于違反行政法規(guī)的行為,在作為犯罪而給以刑罰制裁時,在法律適用上應(yīng)當(dāng)和刑事犯一視同仁。因而盡管刑法有關(guān)于行政犯可以制定不適用刑法總則的特別規(guī)定的類似規(guī)定,但我們可以把這種特別規(guī)定作為特別的對象來進(jìn)行研究,而不是說本來的刑法總則與特別規(guī)定之間沒有關(guān)系,行政刑法并不是獨(dú)立于刑法的其他的特別部分,而是固有刑法的一部分。對于行政犯,有關(guān)犯罪以及刑罰的基本原則還是應(yīng)該依照原來的刑法,只是行政刑法的特別規(guī)定是為了解決長期以來刑法學(xué)上未從根本上解決的諸行政犯問題而作出的,這種特別規(guī)定的適用并未違反罪刑法定原則的基本要求。就此而言,行政刑法與刑法總則之間的關(guān)系問題在刑法學(xué)上具有重要的意義。但有學(xué)者甚至據(jù)此走向極端,而認(rèn)為“從學(xué)問上特別區(qū)分出行政刑法這一獨(dú)立的刑法領(lǐng)域是沒有必要的”。74二、“空白刑法”罪刑法定原則是以法律預(yù)先存在,作為成立犯罪與科處刑罰的前提條件,故要求犯罪及刑罰之法定。凡依國家立法程序所通過及公布施行的法律明定犯罪與刑罰者,自然符合法定主義的要求,但由于我國行政法律規(guī)范對行政犯的設(shè)置多采用空白刑罰規(guī)范的形式,更有學(xué)者認(rèn)為行政刑法規(guī)范最大的特點(diǎn)就是都屬于空白刑罰規(guī)范11。而空白刑罰規(guī)范是否仍然符合罪刑法定原則之要求,則需要予以進(jìn)一步考證。所謂空白刑罰法規(guī),是相對完全刑法而言。通常刑罰法規(guī)對于犯罪的構(gòu)成要件及法定刑均有明文規(guī)定,即所謂完全刑法。刑罰法規(guī)中僅規(guī)定罪名、法律效果與部分犯罪構(gòu)成要件,而將屬于禁止內(nèi)容的犯罪構(gòu)成要件,規(guī)定于其他法律或者授權(quán)行政規(guī)章或命令里作為補(bǔ)充規(guī)范的一種刑罰法規(guī),即為空白刑罰規(guī)范,而規(guī)定其補(bǔ)充要件之法律或行政命令,則稱為補(bǔ)充規(guī)范。補(bǔ)充規(guī)范為同一法律中的其他法條,或其他法律,或委任行政機(jī)關(guān)以命令、行政處分的,為廣義空白刑罰規(guī)范。44如《德國經(jīng)濟(jì)刑法》第1條第1款與其《經(jīng)濟(jì)保障法》第18條、《運(yùn)輸保障法》第26條、《食品保障法》第22條及《水保障法》第28條的關(guān)系即屬補(bǔ)充規(guī)范。補(bǔ)充規(guī)范為委任法律以外的行政機(jī)關(guān)命令或行政處分的,則稱為狹義空白刑法,或稱純粹空白刑法,12-13狹義之空白刑法又可稱為純正空白刑法。如我國《刑法》第331條之違反國務(wù)院衛(wèi)生行政部門的有關(guān)規(guī)定等則屬之?？瞻仔塘P法規(guī)預(yù)以法律規(guī)定犯罪構(gòu)成事實的輪廓以及刑種與刑度,僅將一部分構(gòu)成要件授權(quán)其他法律或行政命令補(bǔ)充,因而并不違反罪刑法定原則中法定主義的要求,只是其他法律或行政命令得為補(bǔ)充者,應(yīng)以特定事項為限,否則仍難謂其與罪刑法定原則不相抵觸。41我國臺灣學(xué)者也認(rèn)為:“嚴(yán)格言之罪刑法定主義所謂之法律,是指狹義上的法律(立法機(jī)關(guān)制定之法律),故以授權(quán)命令補(bǔ)充之空白刑法,原不能謂適合于罪刑法定主義之原理。”27不過由于20世紀(jì)以來,國家的任務(wù)已由個人主義進(jìn)步至團(tuán)體主義,故昔日機(jī)械之罪刑法定原則,不得不稍修正其立場,進(jìn)而承認(rèn)以行政命令或處分充實刑法的內(nèi)容,并不違背罪刑法定原則之精神。41在日本,其學(xué)術(shù)及實務(wù)界均認(rèn)為空白刑罰規(guī)范并無違背罪刑法定原則之處。如日本昭和27年12月24日最高裁判所的判決指出,依《日本憲法》第73條第6號的規(guī)定,為實施法律的規(guī)定而制定政令屬內(nèi)閣的權(quán)限,但政令,除法律有特別委任之情形外,不得訂定罰則。換言之,即實施的基本法律如無具體的委任,其所實施的政令,即不得有罰則的規(guī)定。故罰則的規(guī)定,除法律有特別委任的情形外,在新憲法體制下,應(yīng)以法律規(guī)定的事項,乃法律72號1條規(guī)定“應(yīng)以法律規(guī)定之事項”12。日本學(xué)者也認(rèn)為從尊重罪刑法定原則的立場來看,須有特別委任始得設(shè)定罰則,是對舊憲法下的原則大大地加以限制。從日本地方自治法第14條第5項“普通地方公共團(tuán)體,除法令有特別規(guī)定外,于條例中,對違反條例者,處2年以下之懲役或禁錮,10萬元以下之罰金、拘留、科料或沒收之刑得設(shè)定之”這一規(guī)定看,可知狹義空白刑法的制定,并沒有違背憲法的精神。55我國臺灣有學(xué)者也認(rèn)為法律所授權(quán)的行政命令或處分,實質(zhì)上即法律的變更,故具有限制或剝奪人民權(quán)利的效力,尚非僅與法律具有同等效力而已,其本身即與空白刑罰規(guī)范結(jié)合成為一個法律概念的整體,因而依補(bǔ)充規(guī)范論罪不能視為違背罪刑法定原則。而行政機(jī)關(guān)的公告,具有授權(quán)命令的性質(zhì),所以填充法律的空白規(guī)范,而具有與一般命令不同的代替法律的效力,甚為明顯。是以主張授權(quán)命令有代替法律的效力,則與罪刑法定原則也無違背。42(一)委托行政規(guī)范之刑罰法治國家的一項重要制度就是嚴(yán)格區(qū)分法律與命令的效力,而所謂法治國家,即以客觀的法律規(guī)定代替?zhèn)€人主觀意思,作為施政依據(jù)的國家,也即法律主治國家。“法治國家之原理原則,在面對當(dāng)前功利主義的法律思想及‘治亂世用重典’的立法政策之下,針對社會治安及應(yīng)對價值觀念日益復(fù)雜的社會發(fā)展情勢,往往有以刑罰為貫徹行政目的之手段,而擴(kuò)大行政刑法之立法,且將部分犯罪構(gòu)成要件委由行政機(jī)關(guān)以行政命令或行政處分補(bǔ)充之,與法治國家人民之法律規(guī)范息息相關(guān)。”178因此,法治國家雖以法律主治,但由于立法程序緩慢繁瑣,法律一旦制定,不便輕易修改,故在立法機(jī)關(guān)所制定法律以外,也承認(rèn)行政機(jī)關(guān)可基于法律的特別委任,對將來不特定的情形作抽象規(guī)定,此即所謂委托行政規(guī)范或委任命令。委托行政規(guī)范一經(jīng)制定,即具拘束力?！盀榱朔乐乖谡钪幸?guī)定法律不能預(yù)料的罰則,在規(guī)定法律委任時,作為基礎(chǔ)法律必須有具體的、個別的委任?！?3因此,委托行政規(guī)范必先經(jīng)由法律特別授權(quán),否則都不具有代替法律的效力,因而其所規(guī)范的內(nèi)容,自然受到法律授權(quán)范圍的限制。一般的委托行政規(guī)范,多為法律的補(bǔ)充規(guī)定、解釋規(guī)定、程序規(guī)定、經(jīng)過規(guī)定與例外規(guī)定。300-301日本有學(xué)者認(rèn)為對于政令及以下的命令作為空白行政刑法規(guī)范之補(bǔ)充規(guī)定的場合,如果滿足了“有合理的理由,且僅限于特定的事項,而且法律予以處罰的行為范圍基本上能夠確定”之條件,就屬于合憲規(guī)定(即是符合罪刑法定原則的)。30至于委托行政規(guī)范之內(nèi)可否訂定罰則,各國法制不一。首先就日本法制而言,日本早在明治憲法時代即承認(rèn)行政機(jī)關(guān)可在一定范圍內(nèi)制定罰則,如明治23年法律第84號規(guī)定:“違反政府命令者,得由各該命令規(guī)定處以200元以下的罰金或1年以下的禁錮”,據(jù)此出現(xiàn)許多以命令規(guī)定罰則的情形,警察犯處罰令(明治41年內(nèi)務(wù)省令16號)即是一例。36直至二戰(zhàn)后,新憲法對以政令規(guī)定罰則才開始作出限制,新憲法第73條第6款規(guī)定內(nèi)閣執(zhí)行事務(wù)包括“為實施本憲法及法律之規(guī)定,制定政令。但除法律有特別委任者外,政令中不得訂定罰則”。據(jù)此,法律如有特別委任,行政機(jī)關(guān)即可以命令訂定罰則,但如無特別委任,行政機(jī)關(guān)仍不得以概括性之委任為由訂定罰則規(guī)定。該國學(xué)者主張以法律授權(quán)委任命令訂定罰則之前,法律本身必先規(guī)定處罰行為之輪廓,而后規(guī)定刑罰的范圍,只有在此范圍內(nèi),方得以委任命令型態(tài)訂定具體違反行為之類型與刑罰。如《漁業(yè)法》第65條、《水產(chǎn)資源保護(hù)法》第4條等,均為以法律授權(quán)委任命令訂定罰則的適例,24-25該國最高裁判所昭和49年3月20日判決(判例時報767號107頁),也明確認(rèn)為這種以委任命令訂定罰則的規(guī)定并不違憲。至于英美法系國家,一般不允許廣泛授權(quán)命令,如美國法院沿襲英國法的原則,認(rèn)為立法機(jī)關(guān)雖可授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)章以執(zhí)行法律,同時以法律明定違反規(guī)章者構(gòu)成犯罪,而附以處罰的規(guī)定,但不得以此制定罰則之權(quán)授諸行政機(jī)關(guān),由此可見,習(xí)慣法國家,對于罪刑法定原則的維護(hù)程度,甚或有過于成文法國家的立法例14。我國很早就有這種基于法律授權(quán)在一定范圍內(nèi)規(guī)定刑罰的行政法令,如民國3年曾公布違令罰法,認(rèn)為大總統(tǒng)及其他長官,為執(zhí)行法令,在一定范圍內(nèi)有制定罰則之權(quán),即是一例。48-49不過自憲政實施后,似乎未再見以行政命令訂定罰則之例。1947年1月1日國民政府頒行的《中華民國憲法》第8條第1款規(guī)定有“人民身體之自由應(yīng)予保障……非由法院依法定程序,不得審問處罰”。學(xué)者認(rèn)為這里的法定程序一詞,除指由法律所規(guī)定的程序外,尚宜解為兼含實證法之意,必須法律有明文規(guī)定,以其行為為可罰的行為者,始予處罰,其處罰的程度則限于法律所規(guī)定的范圍,與一般所謂罪刑法定原則,約略相當(dāng)。141至于在我國現(xiàn)行法制之下,并沒有采取類似于日本現(xiàn)行憲法第73條規(guī)定的主張,并在《立法法》第9條明確限定國務(wù)院受托制定行政法規(guī)之權(quán)限不得設(shè)置有關(guān)犯罪與刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項。從這一意義上看,所謂“非以法律而以行政命令(單行法規(guī))規(guī)定犯罪及其處罰,從罪刑法定主義之立場而言,實應(yīng)禁止”18之主張,實不無相當(dāng)?shù)览怼ψ鳛樾姓谭ǖ难a(bǔ)充規(guī)范的行政規(guī)范,有學(xué)者從國務(wù)院制定行政法規(guī)是憲法賦予的職權(quán),并以憲法和法律為根據(jù)而制定,是人民群眾意志的具體化;行政法規(guī)能夠成為行政刑法規(guī)范中的補(bǔ)充規(guī)范是由行政刑法規(guī)范明文規(guī)定,其相關(guān)內(nèi)容已經(jīng)被立法機(jī)關(guān)納入到行政刑法規(guī)范;以及我國的行政刑法規(guī)范并沒有直接肯定違反行政法規(guī)的行為就是行政犯罪,而是在此基礎(chǔ)上規(guī)定了更為嚴(yán)格的條件限制等方面進(jìn)行了論證,認(rèn)為其沒有違反罪刑法定原則15。(二)立法上的刑罰地方自治法規(guī)的厘訂,關(guān)系地方自治的立法權(quán)問題。近代民主法治國家,由于地方自治發(fā)達(dá),立法權(quán)已由中央專有逐漸移轉(zhuǎn)為中央與地方共有,地方自治團(tuán)體可就與地方事務(wù)有關(guān)事項制定法規(guī),已形成民主法治國家的通例。但科處刑罰的罰則規(guī)定,可否委托給地方自治法規(guī)訂定,則各國尚無一致標(biāo)準(zhǔn)。我們還是以日本法例為例,該國憲法第94條規(guī)定:“地方公共團(tuán)體有管理財產(chǎn),處理事務(wù)及執(zhí)行行政之權(quán)能,并得在法律范圍內(nèi)制定條例?！敝劣跅l例(即地方自治法規(guī))之內(nèi)可否訂定罰則,憲法則無明文規(guī)定,而與以行政規(guī)范之訂定罰則具有憲法明文依據(jù)(也即憲法第73條第6款)不盡相同。但該國地方自治法第14條第5款“普通地方公共團(tuán)體,除法令有特別規(guī)定者外,得于條例中規(guī)定違反條例者得科以二年以下懲役或禁錮、十萬元以下罰金、拘留、科料或沒收”的規(guī)定,明確肯定地方公共團(tuán)體所制定條例中可以設(shè)置罰則規(guī)定。至于如此規(guī)定罰則是否符合憲法精神,該國最高裁判所闡釋如下:“條例雖為位于法律之下的法令,然其既屬經(jīng)民選議員所組織的地方公共團(tuán)體議會議決制定的自治立法,即與行政機(jī)關(guān)制定的命令性質(zhì)不同,而與由國民選舉的議員所組織的國會議決制定的法律性質(zhì)類似,因此,以條例規(guī)定刑罰者,法律的授權(quán)只要在相當(dāng)程度上比較具體并限定范圍的即可為正當(dāng)。從而有關(guān)地方自治法第2條第3款第7項與第1項相當(dāng)具體內(nèi)容的事項,在同法第14條第5款有限度的刑罰范圍之內(nèi),以條例規(guī)定罰則,很難說是違反了憲法第31條所定之非依法定程序不得科以刑罰之規(guī)定。”①并認(rèn)為:“盡管承認(rèn)根據(jù)條例予以處罰,雖然會發(fā)生地域上的不均衡,但這是在承認(rèn)條例制定權(quán)時當(dāng)然預(yù)期的結(jié)果,在憲法上也是允許的。”②綜上所述,日本最高裁判所認(rèn)為條例的罰則制定權(quán),雖源自地方自治法第14條第5款,但因條例是地方議會的自治立法,地方自治法第14條第5款所規(guī)定的概括性委任,并不違憲,該國學(xué)者本著對地方自治立法權(quán)的尊重,也多贊同此種