基本公共服務(wù)均等化與有效供給的理論基礎(chǔ)與創(chuàng)新戰(zhàn)略

一推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基本路徑公平和正義是有序社會(huì)運(yùn)作的基本原則。正如羅格斯所說，“自由和機(jī)會(huì)、收入、財(cái)富和自尊的基礎(chǔ)是平等的，無論價(jià)值和所有價(jià)值的不平等分配給每個(gè)人，都必須滿足每個(gè)人的利益?！?。正是如此,公平正義作為公共行政與公共政策的核心主題,也是公共服務(wù)供給的重要標(biāo)準(zhǔn)。即使是當(dāng)代民營(yíng)化大師薩瓦斯也曾指出,“公共服務(wù)績(jī)效很大程度取決于提供服務(wù)的設(shè)施、資源在空間上的公平分配”。當(dāng)前,我國(guó)已經(jīng)把公平正義確立為社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本特征,基本公共服務(wù)均等化即是促進(jìn)公平正義的關(guān)鍵。但是,必須看到,對(duì)于基本公共服務(wù)均等化而言,僅僅強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的劃撥與轉(zhuǎn)移仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,對(duì)于公共服務(wù)的輸送機(jī)制、質(zhì)量水平、效率效益和實(shí)際可獲得性的關(guān)注同樣至關(guān)重要。這是因?yàn)?對(duì)于公共服務(wù)的績(jī)效來說,效率、效益和公平是三個(gè)相互聯(lián)系而不可或缺的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。這意味著,基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),不僅要依靠財(cái)政投入力度的加大,還需要公共服務(wù)有效供給的水平不斷提高。而所謂的有效供給,就是指通過公共服務(wù)制度體制的完善(如國(guó)家和地方的財(cái)政與事權(quán)配置)、提供機(jī)制與工具的改革(運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)性、志愿性的工具以及新型供給技術(shù))、質(zhì)量持續(xù)改善(服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)、評(píng)估與監(jiān)督)等來改善公共服務(wù)自身的體系,促使用于公共服務(wù)的社會(huì)公共資源得到充分的利用,保障公共服務(wù)高效、優(yōu)質(zhì)、準(zhǔn)確地輸送給需求者?；竟卜?wù)均等化的程度主要取決于兩個(gè)變量:一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力(決定財(cái)政汲入水平),二是公共服務(wù)供給水平。目前我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的問題,主要根源并不在于沒有提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)能力,而在于缺乏合理的公共服務(wù)制度安排和機(jī)制工具,導(dǎo)致公共服務(wù)供給處于粗放狀態(tài)。如果沒有高效的制度安排、多元的供給主體、靈活的供給機(jī)制的保障,就不可能真正推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。從這個(gè)角度看,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,需要解決的首要問題是調(diào)整和優(yōu)化政府職能,改善公共服務(wù)體系,提高公共服務(wù)有效供給的水平?；竟卜?wù)均等化與有效供給的協(xié)同推進(jìn),意味著我們必須處理好以下關(guān)系:公共服務(wù)均等化公共服務(wù)供給的公平與效率并不是簡(jiǎn)單對(duì)立的,而是統(tǒng)一起來的。一方面,公平出效率,沒有一定程度的公平,就不會(huì)有效率,也不會(huì)有福利增加;另一方面,效率保公平,沒有高效的制度安排,只會(huì)導(dǎo)致更大的資源浪費(fèi)。畢竟,我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平?jīng)Q定我們不可能建立一個(gè)高投入、高享受的公共服務(wù)均等化體系。在特定的財(cái)政資源約束下,尋求公共服務(wù)有效供給的創(chuàng)新措施,也是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容之一?；竟卜?wù)均等化,絕不是數(shù)字上的財(cái)政投入走向公平,更關(guān)鍵是使均等化的措施能確實(shí)解決就業(yè)難、上學(xué)難、住房難、看病難等關(guān)系群眾切身利益方面的問題。加大教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的輸送力度基本公共服務(wù)的財(cái)政能力與投入均衡性是測(cè)量均等化最為直接的方法與途徑,它直接一個(gè)政府是否真正把提供公共服務(wù)作為核心職能。人們往往以為財(cái)政資源的增加會(huì)自動(dòng)地增加教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的輸送,但許多研究已經(jīng)表明,分配更多的公共資源到基本公共服務(wù)并不意味著輸出更好的結(jié)果。在一個(gè)管理不善(mismanagement)、尋租與腐敗濫觴、貧困瞄準(zhǔn)(poortargeting)不確的環(huán)境下,公共投入就可能出現(xiàn)資金漏出(leakage)問題,即有限的財(cái)政資源并沒有真正地用到改善那些確實(shí)需要基本公共服務(wù)的人口身上。同時(shí),單純從財(cái)政投入狀況來測(cè)量基本公共服務(wù)均等化并不能準(zhǔn)確反映公共服務(wù)的實(shí)際結(jié)果、效率與可獲得性程度?；竟卜?wù)均等化公共服務(wù)供給的設(shè)施、裝備、條件、數(shù)量,如醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)院床位數(shù)、兒童入學(xué)率等,是反映公共服務(wù)投入效果以及政府服務(wù)能力的客觀標(biāo)準(zhǔn)。但這些標(biāo)準(zhǔn)并不能反映公共服務(wù)的質(zhì)量以及可及性、便利性、經(jīng)濟(jì)性和滿意度等實(shí)際使用感受。例如,單純以適齡兒童入學(xué)率、萬人擁有床位和醫(yī)生數(shù)量、參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)來衡量基本公共服務(wù)的均等化,就不能真正顯示富裕家庭和貧困家庭、城市家庭和農(nóng)村家庭、城市農(nóng)民工家庭和城市戶口家庭之間所獲得的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障的質(zhì)量差距。這些以數(shù)量代替質(zhì)量的評(píng)價(jià)體系,表明公共服務(wù)均等化的推進(jìn)仍然是以政府為中心,以過程為導(dǎo)向的,對(duì)于終端使用者(民眾)的實(shí)際使用質(zhì)量、感受和結(jié)果并不重視。確立公共服務(wù)均等化與有效供給的關(guān)系基本公共服務(wù)均等化又不能過度依賴于財(cái)政經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)本身,還必須尋求公共服務(wù)有效供給的創(chuàng)新路徑。輸送機(jī)制的政府過度壟斷和控制,就抑制了社會(huì)支持力量的釋放,公共服務(wù)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)的緊張狀態(tài)就不可能真正緩解。由國(guó)家全包全攬的公共服務(wù)供給體系是難以持續(xù)的,這一點(diǎn)在西方國(guó)家20世紀(jì)70年代末以來的福利危機(jī)中得到了充分的證明。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化面對(duì)的是巨大的資金缺口,對(duì)于財(cái)政資源并不寬裕的我國(guó)來說,就必須減輕基本公共服務(wù)均等化對(duì)財(cái)政投入的依賴,更多地依靠社會(huì)力量的參與,依靠制度機(jī)制的改善,是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化不可回避的重要問題。在公共服務(wù)均等化過程中,政府和非營(yíng)利組織、營(yíng)利組織、非政府組織等必須共同承擔(dān)起公共服務(wù)責(zé)任,共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與壓力,共同享受利益和資源。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),就必須依靠公共服務(wù)供給體系自身的改善?？偟膩碚f,處理好基本公共服務(wù)均等化與有效供給的關(guān)系,就必須確立以下綜合性的標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)判公共服務(wù)供給的績(jī)效:平等(equity)。平等絕不是財(cái)政經(jīng)費(fèi)的均等化,而是指公共服務(wù)的平等支付、平等結(jié)果、平等投入和平等需求滿意度的有效結(jié)合。平等支付意味著人們?yōu)橄嗤瑪?shù)量、質(zhì)量的服務(wù)支付相同數(shù)額的費(fèi)用,不因地區(qū)、身份、單位而有所不同。平等結(jié)果是指所有地區(qū)和所有個(gè)人都應(yīng)該享受到同一基準(zhǔn)或同一水平以上的基本公共服務(wù)供給。平等投入是指按照區(qū)域、人口的同一標(biāo)準(zhǔn)來投入平等的公共服務(wù)財(cái)政經(jīng)費(fèi)。平等需求滿意度是指公眾的需求、抱怨(complain)必須有同等的投入來解決。如公眾對(duì)消防服務(wù)、110安全服務(wù)的需求應(yīng)該平等地對(duì)待。效率(efficiency)。公共服務(wù)效率是指服務(wù)經(jīng)費(fèi)、人力投入與服務(wù)結(jié)果產(chǎn)出的比例關(guān)系。相對(duì)來說,服務(wù)經(jīng)費(fèi)、人力方面的投入比較容易測(cè)量,而服務(wù)產(chǎn)出難以準(zhǔn)確地定義和測(cè)量,這就需要根據(jù)不同類型服務(wù)的屬性來界定測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)。例如,按照重量、服務(wù)家庭的數(shù)量來測(cè)量垃圾收集服務(wù)的結(jié)果;按照乘客平均出行成本、每次旅途平均乘客數(shù)量來測(cè)量公共交通服務(wù);按照響應(yīng)時(shí)間、速度來測(cè)量緊急安全和醫(yī)療服務(wù);按照旅行時(shí)間、距離來測(cè)量固定服務(wù)場(chǎng)所(如養(yǎng)老中心、行政服務(wù)中心)等。質(zhì)量(quality)。公共服務(wù)質(zhì)量是指終端使用者獲得、享用公共服務(wù)的實(shí)際水平、可獲得性、及時(shí)性、經(jīng)濟(jì)性、準(zhǔn)確性和響應(yīng)性等。質(zhì)量是判斷公共服務(wù)是否達(dá)到有效供給的重要因素,而“當(dāng)代公共行政改革的一項(xiàng)持久的根本任務(wù)就是提升公共服務(wù)的質(zhì)量和績(jī)效”。在公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域,市民是服務(wù)的終端用戶,是所有利益相關(guān)者最為重要的。因此,“市民對(duì)質(zhì)量的評(píng)價(jià)是服務(wù)結(jié)果的指示燈,而依據(jù)市民滿意度來改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量就是一項(xiàng)頗具吸引力的改革途徑”。目前,以市民滿意度為重要內(nèi)容的“市民調(diào)查”(citizensurvey)已經(jīng)成為決策者了解公眾偏好,回應(yīng)公眾需求,并據(jù)此改善服務(wù)質(zhì)量的重要措施。據(jù)一些學(xué)者估計(jì),2005年-2007年間美國(guó)至少有1200個(gè)1000人以上的城市,實(shí)施了600次以上的市民調(diào)查。在很多地方,“市民調(diào)查”已經(jīng)從偶爾性的行為走向常規(guī)性的、制度性和長(zhǎng)期性的政府工程。可見,如何從終端用戶的實(shí)際服務(wù)使用結(jié)果出發(fā),構(gòu)建一個(gè)公共服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的供給模型,對(duì)于公共服務(wù)的公平性和有效性具有重要的意義。二推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)與條件已經(jīng)成熟根據(jù)2009年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》,基本公共服務(wù)均等化是海西區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。如何抓住海西區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略機(jī)遇,探索基本公共服務(wù)均等化與有效供給的創(chuàng)新戰(zhàn)略,促進(jìn)科學(xué)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè),是當(dāng)前福建省一項(xiàng)亟待解決的重大任務(wù)。目前,福建省已經(jīng)具備進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的良好基礎(chǔ)。從全國(guó)來看,福建省的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、公共安全、社會(huì)保障等公共服務(wù)資源的人均擁有量和保障水平均處于中等偏上位置,部分市縣的一些指標(biāo)則處于國(guó)內(nèi)領(lǐng)先行列,甚至接近或達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn),人均GDP3000美元是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)條件,人均GDP7000美元到10000美元階段是落實(shí)基本公共服務(wù)均等化的較好時(shí)機(jī)。早在2008年,福建省GDP總值以10823.11億元躋身“萬億GDP俱樂部”,人均GDP突破4000美元(人均GDP30123元人民幣),部分市縣(如廈門市)的人均GDP已經(jīng)突破8000美元。可見,福建省的財(cái)政能力和經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供了必要保障。在具備較好的基礎(chǔ)同時(shí),由于歷史、地理、經(jīng)濟(jì)、體制和政策等因素的影響,福建省推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化也存在一些深層的矛盾和問題。福建社會(huì)發(fā)展水平綜合評(píng)價(jià)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展看,山區(qū)四地市(南平、三明、寧德、龍巖)1991年GDP占全省33%,1996年下降至26%,2007年再降至22%。從社會(huì)發(fā)展看,根據(jù)福建省發(fā)展和改革委員會(huì)和統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布的《2007年福建省社會(huì)發(fā)展水平綜合評(píng)價(jià)結(jié)果》,福建省9個(gè)設(shè)區(qū)市社會(huì)發(fā)展水平從高到低依次為廈門、福州、泉州、莆田、南平、龍巖、三明、漳州、寧德,社會(huì)發(fā)展水平綜合指數(shù)分別為192.82、116.55、100.00、99.54、95.33、78.81、74.70、74.38、67.86。綜合指數(shù)最高得分與最低得分的平均差異為2.84倍,而生活水平指數(shù)的差異達(dá)到了19.02倍(參見表1)。公共服務(wù)困境。在縣城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的失衡程度較大,農(nóng)村公共服務(wù)供給總量不足,基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱,教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平相對(duì)偏低,部分農(nóng)村居民、尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì),福建省城鎮(zhèn)居民人均用于文化娛樂費(fèi)用支出是農(nóng)村居民的8.4倍,城鎮(zhèn)居民家庭擁有電腦數(shù)是農(nóng)村居民的6.3倍;農(nóng)村和社區(qū)衛(wèi)生發(fā)展緩慢,基礎(chǔ)衛(wèi)生服務(wù)能力有限,農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境有待進(jìn)一步改進(jìn),如目前農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率僅達(dá)到63.1%、農(nóng)村飲用自來水人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貎H77.6%。不僅沿海城市與山區(qū)鄉(xiāng)村之間的基本公共服務(wù)具有較大差距,同一個(gè)地級(jí)市內(nèi)的城市與鄉(xiāng)村,或者不同行政區(qū)之間的公共服務(wù)水平也存在同樣的問題。以廈門市為例,島內(nèi)城區(qū)思明區(qū)、湖里區(qū)人均財(cái)政收入大大高于島外3個(gè)區(qū),島內(nèi)思明區(qū)與島外翔安區(qū)城鄉(xiāng)人均財(cái)政收入相差為6倍之多。從義務(wù)教育中小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)角度看,思明區(qū)小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)達(dá)1634.83元,翔安區(qū)只有518.07元,思明區(qū)是翔安區(qū)的3.16倍,是同安區(qū)的2.69倍;初中生均公用經(jīng)費(fèi)翔安區(qū)尚不到全國(guó)平均水平,只有609.48元,而思明區(qū)有1741.74元,思明是翔安的2.86倍,是同安的1.82倍(參見表2)。從醫(yī)療衛(wèi)生角度看,廈門市島內(nèi)區(qū)域的醫(yī)療服務(wù)與島外的醫(yī)療服務(wù)也同樣差異懸殊。廈門城區(qū)中的思明區(qū)和湖里區(qū)人均衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)、每千人擁有床位數(shù)和每萬人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)均高于其余4個(gè)區(qū),其中人均衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)最高的是市區(qū)中的思明區(qū),為387.04元,最低是同安區(qū),人均衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)185.33元,前者是后者的2.09倍;每千人擁有床位數(shù)最高的為湖里區(qū),為8.45張,最低為翔安區(qū),僅為3.27張,湖里區(qū)每千人擁有床位數(shù)是翔安區(qū)的近3倍。每萬人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)中最多的也為湖里區(qū),10.94個(gè),最少的是同安區(qū)5.97個(gè),其中兩者相比前者是后者的2倍(參見表3)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)相對(duì)單一,投入總量偏低政府提供的公共服務(wù)可以分為經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)是指政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而直接進(jìn)行各種財(cái)政支持和投資的服務(wù);社會(huì)性公共服務(wù)是指政府對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全等社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目提供的服務(wù)。一般來說,政府職能應(yīng)以提供社會(huì)性公共服務(wù)為主,而經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)則隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐漸交由市場(chǎng)自主解決。目前福建省各級(jí)政府在履行公共服務(wù)職能的過程中,還存在一定程度的重經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)而輕社會(huì)性公共服務(wù)的傾向。這尤其表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)投入更多、項(xiàng)目實(shí)施更快;而在與民眾生活息息相關(guān)的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)性公共服務(wù)上的投入相對(duì)不足,項(xiàng)目的實(shí)施也比較慢。當(dāng)然,近年來隨著福建省級(jí)政府先后出臺(tái)了《深化行政管理體制改革增強(qiáng)政府公共服務(wù)職能實(shí)施意見》等政策文件,強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能,提升公共服務(wù)水平,教育、社會(huì)保障和就業(yè)等公共服務(wù)支出出現(xiàn)了較大比例的增長(zhǎng)。但總體而言,財(cái)政支出中公共服務(wù)支出積累仍相對(duì)薄弱,總量還不能適應(yīng)日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求(參見表4)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中,社會(huì)性公共服務(wù)支出已經(jīng)成為財(cái)政支出主體。以美國(guó)亞利桑那州(StateofArizona)為例,教育、健康和福利(healthandwelfare)、保護(hù)和安全(protectionandsafety)分別約占財(cái)政開支的55%、29%、11%,該三項(xiàng)社會(huì)性公共服務(wù)支出占了財(cái)政支出的95%(如圖1所示)。在福建省,2009年教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、公共安全等社會(huì)性公共服務(wù)支出分別約占財(cái)政開支的20%、7%、9%和7%,與發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)相比還有一定距離(如圖2所示)。公共服務(wù)資源分散,缺乏有效的分工體系目前,福建省基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)仍然主要依賴于財(cái)政投入,公共服務(wù)體系自身的改革與發(fā)展力度尚不夠;以職能和部門為導(dǎo)向的分工體系使公共服務(wù)資源配置相對(duì)分散,缺乏有效的整合和協(xié)調(diào),整體效能沒有充分發(fā)揮;公共服務(wù)提供主體和投資渠道單一,來自市場(chǎng)和第三部門的社會(huì)力量參與較少;公共服務(wù)提供的機(jī)制與工具主要集中于政府提供,缺乏公私之間合作化工具;公共服務(wù)提供的技術(shù)體系支持比較薄弱,沒有統(tǒng)一的服務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)和配置網(wǎng)絡(luò);基本公共服務(wù)均等化的剛性約束較少,模糊性、隨意性的地方較多。三基本公共服務(wù)均等化與有效供給機(jī)制自2006年3月十屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過的“十一五”規(guī)劃綱要首次提出“基本公共服務(wù)均等化”的任務(wù)以來,全國(guó)各地都在積極探索基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)途徑。目前包括福建省在內(nèi)的我國(guó)許多地區(qū)已經(jīng)具備了推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)條件。如何立足實(shí)際,針對(duì)問題,銳意改革,提出基本公共服務(wù)均等化與有效供給的創(chuàng)新戰(zhàn)略,將是關(guān)系到人民群眾利益,關(guān)系到改革開放成效的關(guān)鍵問題?？偟膩碚f,基本公共服務(wù)均等化與有效供給的創(chuàng)新戰(zhàn)略的基本內(nèi)容有:1.關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的要素由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平有一定的差別是正常的,但制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)追求統(tǒng)一,均等化的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間必須有統(tǒng)一的行動(dòng)安排,以便不同的決策部門有明確的行動(dòng)指向,也有利于社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督?！鞔_基本公共服務(wù)均等化的基本內(nèi)容?；竟卜?wù)均等化的內(nèi)容必須涵蓋以下三個(gè)方面的要素:社會(huì)平等要素(社會(huì)各階層都能夠共享政府提供的最低限度的公共服務(wù),對(duì)于基本性公共服務(wù)不存在階層差異)、地域平等要素(在地區(qū)之間公共服務(wù)供給差異顯著減少,并且都能夠達(dá)到最低限度水平)和普遍開放要素(對(duì)于政府提供的公共服務(wù),必須向所有具有相關(guān)資格和條件的人開放,不存在歧視和特權(quán)現(xiàn)象)?！缍ɑ竟卜?wù)均等化的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。歐盟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明,確立公共服務(wù)的基本標(biāo)準(zhǔn)非常必要。1999年,歐盟委員會(huì)明確強(qiáng)調(diào)指出社會(huì)保障體系應(yīng)實(shí)現(xiàn)四項(xiàng)新的“基本目標(biāo)”或基本標(biāo)準(zhǔn):有勞有酬,收入穩(wěn)定;保證養(yǎng)老金發(fā)放及養(yǎng)老金體系的持續(xù)性;擴(kuò)大社會(huì)覆蓋面;確保持續(xù)高水平的醫(yī)療保障。福建省要從基本省情出發(fā),根據(jù)公共需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平,研究制定和完善基本公共服務(wù)領(lǐng)域的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),如城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、公共教育標(biāo)準(zhǔn)、公共衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、公共安全標(biāo)準(zhǔn)、公共事業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等,以便公共服務(wù)主體按照標(biāo)準(zhǔn)提供公共服務(wù)。同時(shí)要根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)建立全省基本公共服務(wù)的技術(shù)支持體系、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測(cè)系統(tǒng),以便于服務(wù)決策和監(jiān)督檢查基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)展情況?！瞥龌竟卜?wù)均等化的階段計(jì)劃?；竟卜?wù)均等化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程,不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)偏好需求、政府供給能力需要不同層次的戰(zhàn)略目標(biāo)與任務(wù)與之相適應(yīng)。為此,應(yīng)研究制定基本公共服務(wù)均等化的專項(xiàng)戰(zhàn)略規(guī)劃(2010年到2020年),并逐年推出年度行動(dòng)計(jì)劃,從短期、中期、長(zhǎng)期三個(gè)階段明確全省推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的階段、進(jìn)度和目標(biāo)。2.完善政府間財(cái)政關(guān)系,確立政府財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域和群體支撐基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體系必須與福建省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),避免過度龐大臃腫而影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。——優(yōu)化公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)。從目前地方政府的財(cái)政支出來看,在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、社會(huì)性公共服務(wù)支出和行政管理支出中,行政管理費(fèi)及經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重較大,社會(huì)性公共服務(wù)支出比重過小。為此,必須調(diào)整和優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu),把稀缺的公共財(cái)政資源優(yōu)先用于基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障、基本住房保障、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)安全網(wǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)以及其他具有比較優(yōu)勢(shì)的用途上?！侠碚{(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系。我國(guó)公共服務(wù)均等化問題較為嚴(yán)峻的一個(gè)重要原因,就是政府間財(cái)政關(guān)系的不合理,尤其是稅收收入系統(tǒng)過于集中,而財(cái)政支出任務(wù)則過于分散,這使得一些地區(qū)缺乏足夠能力來提供基礎(chǔ)教育、公共健康和社會(huì)福利等基本公共服務(wù)。當(dāng)前,包括福建省在內(nèi)的一些省份已經(jīng)開始探索省直管縣的財(cái)政管理體制,但是政府間財(cái)政關(guān)系仍然沒有得到根本上的理順。合理調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系,一方面可以考慮賦予地方政府一定的稅收立法權(quán),逐步探索開征物業(yè)稅,建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系,并在各級(jí)地方政府間合理劃分稅種;另一方面,探索將一些具有較大外溢和分配效果的基本公共服務(wù)事權(quán)(如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療)轉(zhuǎn)移至更高層級(jí)的政府(如省級(jí)政府),從而使基本公共服務(wù)得以從更大的范圍內(nèi)進(jìn)行整體協(xié)調(diào)和發(fā)展。——確立財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域和群體。一方面,應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展教育、健康等能夠拓展人的基本能力的公共服務(wù)領(lǐng)域,導(dǎo)向積極的人力資本投資。公共服務(wù)的失衡,表面上是收入的失衡,實(shí)質(zhì)則如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森說的,是人們不具備某種基本能力的結(jié)果。由于享受良好教育的權(quán)利不能得到保障,弱勢(shì)群體更缺乏適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的勞動(dòng)技能,更難以獲得均等化的公共服務(wù)。另一方面,公共服務(wù)均等化的群體重點(diǎn)應(yīng)該放在低收入人群身上,通過轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)資金的形式來有針對(duì)性地解決一些有特殊需要的群體(如城市下崗職工、農(nóng)村貧困農(nóng)民、殘疾人等),讓改革成果更多惠及普通百姓和弱勢(shì)群體。3.健全和完善政府合作治理格局基本公共服務(wù)均等化不是單純的財(cái)政投入問題,它內(nèi)在本質(zhì)和關(guān)鍵之處是行政管理體制改革。沒有一套科學(xué)、合理和規(guī)范的行政管理體系,基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)就不可能充分達(dá)成?！詻Q策與執(zhí)行分開為切入點(diǎn),建立大部門體制。探索改變目前以職能和部門為導(dǎo)向的公共服務(wù)體系,按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)與相互制約的原則,成立大部門的公共服務(wù)決策機(jī)構(gòu),將服務(wù)性職能部門從政府中剝離出來,成立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu),專司公共服務(wù)執(zhí)行。推行決策與執(zhí)行分離的重要目標(biāo),就是要減少?zèng)Q策部門的微觀事務(wù),通過執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理自主化實(shí)現(xiàn)更高的公共服務(wù)供給質(zhì)量、效能和效率。同時(shí),進(jìn)一步發(fā)揮人大和公眾參與在基本公共服務(wù)均等化過程中的監(jiān)督作用,體現(xiàn)公共服務(wù)的民意特征?！哉绶珠_為重點(diǎn),建立公共服務(wù)合作治理格局。在現(xiàn)代社會(huì),單靠政府自身的結(jié)構(gòu)調(diào)整,而不關(guān)注政府與社會(huì)以及市場(chǎng)關(guān)系調(diào)整的改革是很難取得成功的,沒有社會(huì)和市場(chǎng)對(duì)政府功能的參與和分擔(dān),政府改革就不可能取得突破。政府必須從那些“不該管、管不了、管不好”的領(lǐng)域中退出,盡量轉(zhuǎn)移出那些可以由社會(huì)公共組織來承擔(dān)、由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)的職能。通過合同外包、憑單、特許經(jīng)營(yíng)、志愿等合作形式,從各類社會(huì)中介組織中購(gòu)買公共服務(wù),建立公共服務(wù)的合作治理格局。4.公共服務(wù)的改進(jìn)方法推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化必須提高公共服務(wù)有效供給的水平,通過規(guī)范化的績(jī)效評(píng)價(jià)制度和現(xiàn)代化的輸送渠道,持續(xù)改善公共服務(wù)的質(zhì)量,使基本公共服務(wù)真正惠及全民?！剿鞴卜?wù)質(zhì)量持續(xù)改善的渠道。要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,必