民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的問題與對策

一、在財(cái)政金融方面的政策金融交易是在中央和地方政府之間或上級(jí)和下級(jí)之間存在的金融能力和收入差異的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)水平平等的基本目標(biāo)的資金的相互轉(zhuǎn)移或金融平衡制度的基礎(chǔ)上實(shí)施的。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對國家宏觀調(diào)控體系的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起著重要的調(diào)節(jié)與推動(dòng)作用。在民族地區(qū),財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在增強(qiáng)民族地區(qū)財(cái)力、緩解民族地區(qū)財(cái)政困難、均衡地區(qū)間財(cái)力差異、推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要的作用。從1955年起,中央財(cái)政設(shè)立“民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)”,由中央財(cái)政撥給民族地區(qū)作為解決一些特殊開支的專款;從1964年起設(shè)立“民族自治地方機(jī)動(dòng)金”;1980年起,中央財(cái)政對5個(gè)民族自治區(qū)及貴州、云南、青海3個(gè)少數(shù)民族比較集中的省實(shí)行定額補(bǔ)助,其數(shù)額每年遞增10%,直至1988年停止遞增。從1994年起,國家實(shí)行分稅制為主的財(cái)政管理體制改革,原有對少數(shù)民族地區(qū)的補(bǔ)助和專項(xiàng)撥款繼續(xù)保留下來。從1995年起,國家實(shí)行了過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法,對民族地區(qū)實(shí)行兩項(xiàng)特殊照顧政策:一是在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支時(shí),充分考慮民族地區(qū)各種特殊因素,其轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助系數(shù)和數(shù)額高于一般地區(qū);二是民族地區(qū)除享受一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外,還享受專門針對民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州的“政策性轉(zhuǎn)移支付”。從2000年起,在專項(xiàng)增加對民族地區(qū)政策性轉(zhuǎn)移支付的同時(shí),還將民族地區(qū)每年增值稅增量的80%由中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付給民族地區(qū)。同時(shí),中央財(cái)政還設(shè)立了一些專項(xiàng)資金用于支持民族地區(qū)發(fā)展,國家先后設(shè)立了“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”、“少數(shù)民族發(fā)展資金”、“邊境地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金”、支持較少民族發(fā)展的專項(xiàng)資金等,促進(jìn)少數(shù)民族的發(fā)展。此外,國家在教育、科技、文化、衛(wèi)生、政法、科技等方面還有一系列專門針對民族地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。二、“財(cái)政投入”的扶持對象民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要內(nèi)容?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第32條規(guī)定,民族自治地方在全國統(tǒng)一的財(cái)政體制下,通過國家實(shí)行的規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,享受上級(jí)財(cái)政的照顧。由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的對象多、范圍廣,在不同時(shí)期、不同階段扶持對象也各有側(cè)重。結(jié)合當(dāng)前民族地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在民族地區(qū)的扶持對象主要側(cè)重如下幾個(gè)方面:(一)少數(shù)民族特需商品在政府采購方面的作用各少數(shù)民族由于經(jīng)濟(jì)、文化、宗教、信仰、風(fēng)俗習(xí)慣和自然條件的不同,對某些商品即少數(shù)民族特需商品有特殊愛好和傳統(tǒng)要求。由于歷史、經(jīng)濟(jì)、發(fā)展條件等多方面的限制,少數(shù)民族特許商品未能得到很好發(fā)展,甚至有的民族特需商品逐漸消失。因此,必須加大對各種少數(shù)民族特需商品的保護(hù),促進(jìn)其在市場經(jīng)濟(jì)下良性發(fā)展。《民族區(qū)域自治法》第63條規(guī)定,上級(jí)國家機(jī)關(guān)在投資、金融、稅收等方面……扶持少數(shù)民族特需商品和傳統(tǒng)手工業(yè)品的生產(chǎn)。國家對少數(shù)民族特需商品的保護(hù)和支持,特別是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式給予的照顧和扶持,使各少數(shù)民族特許商品經(jīng)營企業(yè)加快了經(jīng)營管理體制改革和技術(shù)改造步伐,降低了生同時(shí),還要加強(qiáng)少數(shù)民族特需商品在政府采購方面的扶持力度。各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為時(shí),要照顧民族地區(qū)及少數(shù)民族特需商品的采購開支項(xiàng)目。《政府采購法》第9條規(guī)定,政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo),包括保護(hù)環(huán)境,扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。因此,關(guān)于列入集中采購目錄或?qū)儆诜稚⒉少彿秶鷥?nèi)的少數(shù)民族特需商品,應(yīng)作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的扶持對象,應(yīng)當(dāng)充分考慮促進(jìn)少數(shù)民族特許商品的發(fā)展,進(jìn)而促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(二)維護(hù)自身風(fēng)俗,實(shí)現(xiàn)文化事業(yè)在民各少數(shù)民族形成了豐富多彩的文化,形成了獨(dú)特、多樣的風(fēng)俗習(xí)慣。作為民族文化重要的組成部分,需要傳承的各少數(shù)民族特殊的文化和風(fēng)俗習(xí)慣,需要受到更多的扶持和保護(hù)。《民族區(qū)域自治法》第10條規(guī)定,民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保障本地方各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由,都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由。國務(wù)院實(shí)施《民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定對此做了更為全面的規(guī)定,上級(jí)人民政府從政策和資金上支持民族自治地方少數(shù)民族文化事業(yè)發(fā)展,加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),重點(diǎn)扶持具有民族形式和民族特點(diǎn)的公益性文化事業(yè),加強(qiáng)民族自治地方的公共文化服務(wù)體系建設(shè),培育和發(fā)展民族文化產(chǎn)業(yè)。特別是對于少數(shù)民族各項(xiàng)特殊的文化事業(yè),國家重視少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承和發(fā)展,定期舉辦少數(shù)民族傳統(tǒng)體育運(yùn)動(dòng)會(huì)、少數(shù)民族文藝會(huì)演,繁榮民族文藝創(chuàng)作,豐富各民族群眾的文化生活。少數(shù)民族特殊的文化與風(fēng)俗習(xí)慣的發(fā)展與保護(hù),是少數(shù)民族的重要權(quán)益之一。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面,需要對少數(shù)民族特殊的文化和風(fēng)俗習(xí)慣的保護(hù)與傳承進(jìn)行更多的扶持和幫助。圍繞少數(shù)民族特殊的文化和風(fēng)俗習(xí)慣在涉及政府采購及開支方面,需要政府、企業(yè)優(yōu)先考慮和給予扶持。(三)建立以0.民族教育為主、多種經(jīng)費(fèi)資助為原則的義務(wù)教育階段的民族學(xué)校管理服務(wù)體系少數(shù)民族主要分布在西部地區(qū),民族地區(qū)具有特殊的地理和環(huán)境條件,各民族居住較為分散。民族地區(qū)受到這種特殊地理環(huán)境和居住分散狀況的影響,民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相對滯后,為此需要在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面進(jìn)行傾斜扶持。《民族區(qū)域自治法》第37條規(guī)定,民族自治地方的自治機(jī)關(guān)為少數(shù)民族牧區(qū)和經(jīng)濟(jì)困難、居住分散的少數(shù)民族山區(qū),設(shè)立以寄宿為主和助學(xué)金為主的公辦民族小學(xué)和民族中學(xué),保障就讀學(xué)生完成義務(wù)教育階段的學(xué)業(yè)。辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和助學(xué)金由當(dāng)?shù)刎?cái)政解決,當(dāng)?shù)刎?cái)政困難的,上級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)助。通過這種方式,照顧了民族地區(qū)特殊地理環(huán)境以及居住分散而造成的義務(wù)教育困難問題。國務(wù)院實(shí)施《民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定做了較為全面的規(guī)定,國家將邊境地區(qū)建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,幫助民族自治地方加快邊境地區(qū)建設(shè),推進(jìn)興邊富民行動(dòng),促進(jìn)邊境地區(qū)與內(nèi)地的協(xié)調(diào)發(fā)展。國家對鞏固邊防、邊境安全具有重大影響的邊境地區(qū)居民,在居住、生活、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面采取特殊措施,加大扶持力度。同時(shí),要求上級(jí)人民政府將人口較少民族聚居的地區(qū)發(fā)展納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,加大扶持力度,在交通、能源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、廣播影視、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及群眾生產(chǎn)生活等方面,給予重點(diǎn)支持。民族地區(qū)的特殊地理環(huán)境和居住分散狀況,國家和各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)給予更多的扶持,為此增加的政府采購方面的開支部分,也是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)扶持范疇。(四)國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來支持自然資源輸出民族地區(qū)具有先天的資源和生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢,隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的大力發(fā)展,民族地區(qū)為國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展輸送了重要的資源及能源,民族地區(qū)不得不承擔(dān)了更多的生態(tài)環(huán)境劣勢。民族地區(qū)為了國家生態(tài)平衡和環(huán)境保護(hù)付出了巨大的犧牲,國家應(yīng)當(dāng)通過包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等各種途徑和方式來保障民族地區(qū)所付出的巨大犧牲得到對等條件的彌補(bǔ)。比如,在解決西部地區(qū)因資源輸出所付出的環(huán)境代價(jià)方面,需要國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式給予扶持?！拔鳉鈻|送”工程的建設(shè),以及在將西部地區(qū)生產(chǎn)的天然氣輸送到東部的過程中,都會(huì)污染環(huán)境,會(huì)破壞和影響輸送管道周圍的地表植被,影響當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。再比如,江河上游水資源利用與中下游用水的尖銳矛盾,生態(tài)屏障的建設(shè)與投入嚴(yán)重不足的矛盾,過度開墾導(dǎo)致的水土流失和沙漠化問題,草原過度放牧或過度耕種帶來的風(fēng)沙問題,以及各級(jí)別自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立和保護(hù)問題等,民族地區(qū)對此付出了更多的代價(jià),國家應(yīng)該從整體上考慮對民族地區(qū)進(jìn)行對等彌補(bǔ)和補(bǔ)償?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第65和66條規(guī)定,國家采取措施,對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補(bǔ)償。民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)的,國家給予一定的利益補(bǔ)償。民族地區(qū)為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展付出了能源和生態(tài)環(huán)境等方面的巨大代價(jià),國家要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式給予民族地區(qū)利益補(bǔ)償,并作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要扶持對象進(jìn)行照顧。只有這樣才能公平保障民族地區(qū)的利益,促進(jìn)民族地區(qū)積極響應(yīng)國家的戰(zhàn)略部署和整體工作布局,保障民族地區(qū)有條件獲得更好的發(fā)展。三、加大對農(nóng)牧民地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的途徑主要有一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的途徑又有獨(dú)特性?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第62條規(guī)定,隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長,上級(jí)財(cái)政逐步加大對民族自治地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。通過一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及國家確定的其他方式,增加對民族自治地方的資金投入,用于加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步,逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。國務(wù)院實(shí)施《民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定對民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作了更具體的規(guī)定。國家通過一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及其他方式,充分考慮民族自治地方的公共服務(wù)支出成本差異,逐步加大對民族自治地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。根據(jù)上述規(guī)定,民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的具體途徑包括如下幾個(gè)方面:(一)政策意圖的轉(zhuǎn)移這是目前轉(zhuǎn)移支付制度中最能體現(xiàn)財(cái)政公共服務(wù)均等化政策意圖的部分。主要轉(zhuǎn)移對象是中西部地區(qū)財(cái)政困難的地方政府。其總體目標(biāo)是扭轉(zhuǎn)地區(qū)間財(cái)力差距擴(kuò)大的趨勢,逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。(二)社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的資助是中央政府根據(jù)實(shí)際情況按項(xiàng)目確定的補(bǔ)助形式,是一種具有特殊用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,重點(diǎn)用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、交通運(yùn)輸、郵電通訊、能源、原材料工業(yè)、自然資源開發(fā)利用以及教育、衛(wèi)生、科技等公共服務(wù)領(lǐng)域方面進(jìn)行資助。在操作方法上,主要采用費(fèi)用分?jǐn)偟姆椒?根據(jù)不同的項(xiàng)目屬性,確定不同的轉(zhuǎn)移支付比例,并以立法形式加以規(guī)范化。其表現(xiàn)形式主要有兩種:一種是較為固定的、面上的專項(xiàng),如基本建設(shè)支出、支援農(nóng)業(yè)支出、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革補(bǔ)助、農(nóng)村義務(wù)教育補(bǔ)助等;另一種是因突發(fā)事項(xiàng)和特殊需要而撥付的專項(xiàng),如自然災(zāi)害救濟(jì)支出等。專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付對于幫助民族自治地方履行政府資源配置職責(zé)和支持利益外溢性項(xiàng)目有著不可替代的作用。(三)加大對少數(shù)民族利益的補(bǔ)償力度這是專門對民族自治地方的優(yōu)惠政策性轉(zhuǎn)移支付,是為貫徹《民族區(qū)域自治法》,幫助少數(shù)民族地區(qū)緩解財(cái)政困難,行使特殊政府職能,提高公共服務(wù)水平而設(shè)立的,是民族地區(qū)在享受一般性轉(zhuǎn)移支付后額外實(shí)施的照顧性轉(zhuǎn)移支付。這些政策性轉(zhuǎn)移支付的主要目的是為了體現(xiàn)對民族自治地方的特別照顧,以及為民族自治地方的宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣和特有的語言文字、教育、衛(wèi)生、宣傳等特殊支出需要提供資金保障,從而彌補(bǔ)其因特殊支出所引起的相對較高的公共服務(wù)成本。西雙版納發(fā)生如下案例:2008年10月15日,17頭野象到緊靠勐臘自然保護(hù)區(qū)的137畝香蕉林采食香蕉。僅半個(gè)多月就先后5次進(jìn)入香蕉林采集香蕉,90%以上的香蕉樹被毀壞,直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)130多萬元。當(dāng)?shù)嘏沙鏊窬妥o(hù)林員用各種辦法驅(qū)趕野象仍無濟(jì)于事。按照西雙版納州野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定,被毀壞的137畝3萬多株香蕉樹最多能獲得6000多元的補(bǔ)償,而種植戶之前的投入成本就達(dá)60多萬元,根本不能補(bǔ)償種植戶的實(shí)際損失。實(shí)際上從2006年開始,云南省撥給西雙版納州400萬元野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償經(jīng)費(fèi),野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)得以大幅提高:野生動(dòng)物肇事造成人員死亡的一次性支付補(bǔ)償金由原來的1.2萬元提高至5萬元;受傷人員醫(yī)藥費(fèi)可全額報(bào)銷,并適當(dāng)給予誤工補(bǔ)貼。同時(shí),被野生動(dòng)物損毀的糧食、橡膠苗、甘蔗、牲畜的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均增長數(shù)倍。但是按照該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),平均下來只達(dá)到了實(shí)際損失的20%,還有80%的缺口無法填補(bǔ)。《野生動(dòng)物保護(hù)法》的第14條規(guī)定,野生動(dòng)物肇事,由當(dāng)?shù)卣a(bǔ)償。法律界定的補(bǔ)償主體為當(dāng)?shù)卣?但多年來的操作表明,通過省州縣市籌措資金困難很大。該法的規(guī)定又確認(rèn)了對少數(shù)民族的利益補(bǔ)償制度,也規(guī)定了少數(shù)民族獲得利益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。這就需要國家通過設(shè)立民族優(yōu)惠政策和其他政策性轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)償包括野生動(dòng)物肇事等造成的各類損失,由中央和地方政府采取特殊的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)特殊損失和支出。(四)其他方法可能與國家制定的其他方法有關(guān)根據(jù)民族地區(qū)發(fā)展的需要,國家還需建立其他特殊的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,包括綜合利用其他財(cái)稅政策等。四、完善民族地區(qū)“轉(zhuǎn)移支付”制度當(dāng)前,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在民族地區(qū)需要進(jìn)一步完善,特別要突出對民族地區(qū)特殊困難和特定扶持對象的傾斜,發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度更大的效用。完善民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,需要從實(shí)際出發(fā)解決幾個(gè)問題:(1)加大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,促進(jìn)民族地區(qū)政府公共服務(wù)能力的均等化。(2)進(jìn)一步加大“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”的額度。(3)減少或取消轉(zhuǎn)移支付中的經(jīng)費(fèi)配套要求,切實(shí)減輕民族地區(qū)的負(fù)擔(dān)。(4)將民族自治地方承擔(dān)的特殊事業(yè),作為轉(zhuǎn)移支付的重要因素予以考慮,促進(jìn)民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。(5)加大對民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。(6)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付收入需要法律作保障。通過民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的有力實(shí)施,增強(qiáng)了民族自治地方的財(cái)力,保障了中央一系列重大