第6課西方的文官制度

《國家制度與社會治理》（統(tǒng)編版）

第二單元

官員的選拔與管理考情分析時空定位梳理與探究對點訓練本節(jié)精練一、教學目標與核心素養(yǎng)【唯物史觀】探究西方文官制度的歷史作用，學會辯證地、一分為二地看待歷史問題，培養(yǎng)學生用歷史唯物主義和辯證唯物主義分析歷史問題的能力?！緯r空觀念】認識西方的文官制度所處的特定時空環(huán)境，抓住其特定時空背景和階段特征【史料實證】學習西方文官制度出現(xiàn)的背景，探究工業(yè)革命與文官制度建立的關系，提高學生探究分析歷史問題的能力。【歷史解釋】梳理西方文官制度建立的過程，理解西方文官制度的特點，培養(yǎng)有效解讀材料、自主分析歸納知識的能力?！炯覈閼选孔寣W生了解西方近代文官制度的淵源關系，增強制度自信、文化自信，認識制度文明的世界性和時代性。西方官員任用制度的演變5-13世紀14-16世紀17世紀18世紀官員選用方式政治發(fā)展特征封建制度王權加強資本主義制度建立政黨政治發(fā)展無需職業(yè)官員賜官制個人贍徇制“政黨分

肥制”19世紀

文官制度二、時空定位導入新課

《格列佛游記》(1726)是英國著名諷刺小說家斯威夫特的代表作。小說《小人國》篇章中，國王用“繩上跳舞”的方法選拔官員：誰跳繩跳得越好、跳得越高，誰就越能得到國王的寵愛、越能當上大官。作者以此抨擊了18世紀前期英國國王高官的昏庸無能，揭露官場政治的黑暗腐敗。三、知識梳理與探究文官：也稱公務員，一般是指經(jīng)過公開考試被政府擇優(yōu)錄用，在中央及地方行政機構中長期固定地擔任文職工作并具有一定等級的工作人員。文官制度：文官制度又稱公務員制度，就是由國家法律或法令規(guī)定的各級文官的分類、考試、錄用、考核、獎懲、傳遞、培訓、晉升、調動、解職、退休、保障等一系列規(guī)章制度和管理制度。材料1它的突出特征令人欽佩,這一制度在成千年中緩慢演進……當今在英國、法國和美國正在取得進展的文官考試制度,是從中國的經(jīng)驗中借鑒而來的?！?/p>

——丁韙良《中國環(huán)行記》丁韙良一、一種趨勢：西方文官制度的背景二、兩官分途：西方文官制度的建立三、三大特征：西方文官制度的特點四、交融互鑒：西方文官制度的影響目

錄一、西方文官制度出現(xiàn)的背景材料1在現(xiàn)在意義上的文官及文官制度形成之前,西方國家文職官員的演進大體上都經(jīng)歷了三個階段,即君主專制的恩賜制時期,早期西方資產(chǎn)階級權貴的個人恩惠制時期,資產(chǎn)階級政黨政治的政黨分肥制時期。以后,隨著社會環(huán)境功能發(fā)生的新變化,文職官員階層也發(fā)生了巨大的變化。19世紀中期以后,在西方各國才陸續(xù)形成了現(xiàn)代意義的文官系統(tǒng)。

——孫剛《西方文官制度淺析》

思考1：結合材料，了解西方文官制度的簡單歷程。一、西方文官制度出現(xiàn)的背景1.恩賜制（中古時期）

中古時期，西歐社會管理主要依靠教士和封建領主。君主和貴族將宮廷及政府官職授予其信任的貴族。它是封建君主制度下普遍存在的一種任官現(xiàn)象。在君主制度下，官職、爵位是君主的私產(chǎn)，君主掌握著任用官職的權力，可以憑自己的主觀好惡任用下屬官吏。2.個人恩惠制（17-18世紀）

歐美國家逐漸建立起資本主義制度，但仍是少數(shù)人掌握官員的任免權。他們將官職作為禮品或商品，私相授受。（一）西方傳統(tǒng)選官制度的弊端3.政黨分肥制（19世紀后）

西方國家執(zhí)政黨領袖把政府官職

作為酬勞，分配給在競選中出過力

的本黨黨員和個人親信的任用制度。材料2在政黨制度建立初期，在選舉中獲勝的執(zhí)政黨都把政府的官職作為戰(zhàn)利品酬勞，對該黨有功和對選舉勝利作出貢獻的人，而對其政治，經(jīng)濟文化水平，工作能力等考慮不多，甚至根本不加考慮，公開的進行“肥缺分贓”。

——古燕著《西方政治的穩(wěn)定器》材料3內閣大臣的首席錄事每年總收入為553英鎊，其中職薪僅為175鎊，不足1/3?！瓝?jù)調查，1764-1778年間，陸軍主計處賬目虧空高達445735鎊。1780年，土地局稅吏共拖欠398748鎊稅款。

---陳樂橋《英美文官制度》思考2：結合教材及材料，分析“政黨分肥制”的弊端？弊端：腐敗泛濫；影響政府工作的連續(xù)性和的穩(wěn)定性，降低了行政效率。一、西方文官制度出現(xiàn)的背景（一）西方傳統(tǒng)選官制度的弊端（二）經(jīng)濟因素：工業(yè)革命的推動材料4工業(yè)革命帶來的生產(chǎn)力水平的大提高導致政府管理職能的膨脹，政府面臨著許多新課題：除了維護社會治安、國防、財政、稅收等傳統(tǒng)事務，還要擔負起經(jīng)濟、文化、科技等新的社會事務的管理，以發(fā)揮政權的杠桿作用。經(jīng)濟基礎的變化必然要求上層建筑做出調整。工業(yè)資產(chǎn)階級經(jīng)濟實力的猛增使其政治要求增加。他們要求參與行政管理，要求清除舊制度的弊端，要求社會公職向社會開放，要求機會平等、自由競爭，建立一個廉潔而高效的政府，更大程度地維護他們的既得利益，從政治上促進英國經(jīng)濟的發(fā)展，提高國民生活水平。工業(yè)革命猶如經(jīng)濟魔棍，點化出了19世紀中葉英國政治改革的浪潮，選舉與考試相配套的文官制度由此誕生了。

——鮑紅信《英國近代文官制度的建立》

經(jīng)濟基礎變化要求上層建筑調整。1.政府管理職能膨脹亟須建立穩(wěn)定、高效的職業(yè)官僚體系。2.資產(chǎn)階級要求平等參與政府工作。思考3：為什么說工業(yè)革命推動了文官制度的建立？一、西方文官制度出現(xiàn)的背景材料517世紀80年代末期，英國資產(chǎn)階級革命取得最后勝利，并確立了君主立憲制度。國王權力受到極大削弱，議會成為國家最高權力機關。隨后建立了兩黨輪流執(zhí)政的政治體制。在議會中占多數(shù)席位的黨派掌握了對政府中重要官員的任免權。于是，在議會選舉中取勝而上臺的黨派，便把政府官職看作是“戰(zhàn)利品”，合法地、公開地進行論功行賞，加以分配，這就是所謂的“政黨分肥制”。

隨著執(zhí)政黨的不斷更替和內閣的頻繁變遷，政府行政工作人員不斷的大換班，引發(fā)政治周期性的震蕩和資產(chǎn)階級的重重矛盾，嚴重損害了資產(chǎn)階級的整體利益。這一現(xiàn)實促使資產(chǎn)階級下決心改革舊的官吏制度，探索新的人事行政制度。（三）資本主義民主政治的建立與完善一、西方文官制度出現(xiàn)的背景材料6資產(chǎn)階級興起之時就提出的天賦人權、人人平等、主權在民的思想經(jīng)過幾百年的發(fā)展，已經(jīng)深入人心。人們開始崇尚理性，反對等級制度和封建特權，追求自由競爭和機會均等……這些主張和要求正好反映了人們要求建立廉潔、高效政府的愿望,因而成為文官制度改革的理論基礎。

——摘編自鮑紅信《英國近代文官制度的建立》

1983年，美國人事署長艾侖?坎貝爾（AlanCampbell）來華講學。他直言不諱地說：“當我接受聯(lián)合國的邀請來中國向諸位講文官制度的時候，我是深感驚訝的。因為在我們西方所有的政治學教科書中，當談及文官制度時，都把它的創(chuàng)始者歸于中國?！保ㄎ澹┛婆e制提供借鑒（四）啟蒙思想的影響一、西方文官制度出現(xiàn)的背景根本原因歸納：西方文官制度出現(xiàn)的背景歷史因素：西方傳統(tǒng)選官制度帶來腐敗低效、周期性政治動蕩等弊端?，F(xiàn)實原因：（1）經(jīng)濟上：工業(yè)革命后，生產(chǎn)力的發(fā)展及工業(yè)資產(chǎn)階級力量壯大,要求改革選官制度；（2）政治上：代議制民主政治逐漸建立與完善推動文官制產(chǎn)生。（3）思想上：啟蒙思想的影響和教育程度的提高。外部因素：中國的科舉制提供了借鑒催化劑：克里米亞戰(zhàn)爭暴露了英國政府管理的弊端。恩賜官職制（一）英國文官制度建立的過程18世紀初19世紀初1853年1854年>>>英國規(guī)定除了大臣以外，官員不得當選為下院議員1855年>1870年>材料71701年議會又在《王位繼承法》中規(guī)定,從漢諾威王朝以后,凡領取皇家薪俸和養(yǎng)老金的官員都不得為下院議員。為了使議會能控制各部,這個法律同時又規(guī)定,各部大臣例外,可以同時是下院議員。——R.L.SchuylerandC.C.Weston.:CardinalDocumentsinBritishHistory二、西方文官制度的建立議會防止國王通過任命官員干預議會活動；議會仍企圖進一步控制以國王為首的政府。君主立憲制初步確立，議會與國王分權，議會負責立法、軍事、財政等權力，國王掌管行政大權。（一）英國文官制度建立的過程18世紀初19世紀初1853年1854年>>>1855年>1870年>二、西方文官制度的建立內閣制、政黨制形成為保證政府工作不受政黨更替影響，開始設立常務次官，將政府官員按政務官與事務官進行分類。事務官即文官，包括常務次官至以下的一般政府工作人員，負責具體事務，不受黨派影響，長期任職。政務官包括大臣和政務次官或政務秘書，他們隨內閣共進退。政務官：主要負責決策，或直接由選舉產(chǎn)生，或由選舉中的獲勝者提名、任命產(chǎn)生，有權行使國家權力并負有政治責任。在英國由內閣總理基于其才能與信任度來選任。事務官：事務官為文官公務員系統(tǒng)成員。是指職業(yè)性的、處理具體事務的公務員，這些人通常在一個系統(tǒng)工作甚至工作終身，不受大選情況變化的影響，在政治上必須保持政治中立。事務官有一定的任用資格限制但享有一定的任用的保障。1700年，英國《吏治澄清法》規(guī)定，“凡接受皇家薪俸及年金的官吏，除各部大臣及國務大臣外，均不得為議會下院議員”。1805年，財政部設立了常務次官主持日常事務，不參加政黨活動，不隨內閣的更迭而替換。到1830年，大多數(shù)政府部門已經(jīng)設立常務次官。這一系列舉措A．克服了文官制度存在弊端

B．確保了上下議院權力的制衡C．實現(xiàn)了政治和管理的分離

D．解決了營私舞弊的政治亂象對點訓練C（一）英國文官制度建立的過程18世紀初19世紀初1853年1854年>>>1855年>1870年>二、西方文官制度的建立政務官包括大臣和政務次官或政務秘書，他們隨內閣共進退。英國東印度公司的人事改革材料：1853年，英國東印度公司在職員任用方面采用了書面考試錄用的方法，不久，英國政府也采用書面考試的辦法錄用文官?！ぴ跂|印度公司的改革一定程度上推動了英國國內官制改革?！ご_立了公開競爭考試制度，擇優(yōu)錄用文官，為英國文官制度形成奠定基礎。12

東印度公司東印度公司是英國政府的獨占性貿易公司，從18-19世紀中期，成為英帝國主義在印度的代理人，為英國聚斂到足夠的財富。由于東印度公司在印度享有特權，他的職員都撈取了大量財富，因此，達官貴人子弟和投機專營者趨之若鶩，公司職員中營私舞弊。1858年，東印度公司被英國政府正式取消。英國工業(yè)革命基本完成（一）英國文官制度建立的過程18世紀初19世紀初1853年1854年>>>1855年>1870年>二、西方文官制度的建立政務官包括大臣和政務次官或政務秘書，他們隨內閣共進退。《關于建立常任文官制度的報告》

1853年，英國財政部兩名官員在對英國政府的官吏狀況進行全調查后，撰寫了該報告。他們尖銳批評在英國，很多官員進入政府是憑借個人關系而非工作能力，提議應實行公開考試競爭，擇優(yōu)錄取，建立以人的才能為標準的文官制度，提升文官素質?！煽兺怀龅墓卜杖藛T可以得到晉升，能夠勝任工作的人員可以得到最高獎勵，以此鼓勵公共服務人員的勤勉的工作態(tài)度和進取心……這份報告奠定了后來英國文官制度的基礎。

但是，此報告于1954年被議會退回。思考4：這份報告的核心思想是什么？通過考試選拔優(yōu)秀人才；獎勵業(yè)績突出的公共服務人才。（一）英國文官制度建立的過程18世紀初19世紀初1853年1854年>>>1855年>1870年>二、西方文官制度的建立政務官包括大臣和政務次官或政務秘書，他們隨內閣共進退。材料7不料，一場多國戰(zhàn)爭成了文官制度改革的催化劑。這時，俄羅斯搶奪奧斯曼帝國“遺產(chǎn)”的戰(zhàn)爭已有一年，英國為控制地中海和加強在東方的殖民統(tǒng)治，正式對俄國宣戰(zhàn)，參加克里米亞戰(zhàn)爭。戰(zhàn)爭使政府問題暴露無遺……呼吁建立廉潔高效的文官制度。

——閻照祥《英國史》克里米亞戰(zhàn)爭問題導火線：克里米亞戰(zhàn)爭中，政府機構混亂,效率低下，導致英軍傷亡慘重?？死锩讈啈?zhàn)爭

1853年，英國在克里米亞戰(zhàn)爭中的慘敗。克里米亞戰(zhàn)敗的一個重要原因是政府腐敗無能。三萬五千名英軍士兵圍攻塞瓦斯托波爾要塞，卻只有不到半數(shù)能夠回國。士兵們忍受嚴冬的暴雨，卻得不到像樣的補給和醫(yī)療救助，竟有一萬六千多人死于后勤的短缺。這使得全國人民極其憤慨，并在議員們的強烈攻擊下，使得當時的內閣被迫辭職。直到1854年10月，英國的克里米亞戰(zhàn)爭失敗成為英國近代文官制度確立的催化劑。（一）英國文官制度建立的過程18世紀初19世紀初1853年1854年>>>1855年>1870年>二、西方文官制度的建立政務官包括大臣和政務次官或政務秘書，他們隨內閣共進退。政府接受建議，頒布法令，建立不受黨派干涉的文官委員會，對被推薦的候選人進行考試材料81855年，帕麥斯頓(Palmerston)政府又頒布關于“錄用王國文官的第一個正式法令”，并決定成立文官制度委員會，負責考試事宜，這一命令奠定了考試用人的組織基礎，這種用人和晉升的方式又稱為“功績制”。不過，這次改革并不徹底,因為它不要求實行公開考試，只是對被推薦人員進行審查。——J.H.Wiener.：ADocumentaryHistoryofDomesticPolicy1689-1973.帕麥斯頓練習：如表是英國高級官員羅素和阿伯斯諾特對1854年關于重建文官制度的《諾斯科特—屈威廉報告》的看法。據(jù)表可知，兩人都人物看法羅素“現(xiàn)在是女王任命大臣，大臣再任命他的下屬，將來如果考試委員會代替女王，我們將堅決反對”阿伯斯諾特對報告中關于原有的文官選任制度的批判是“有失公允的責難”，給“地位尊崇者的心靈帶來了慘痛的危害”A．承認文官制度重建的緊迫性 B．強調文官改革將會破壞英國憲政基礎C．否定文官制度改革的必要性 D．認為文官改革政策加劇英國社會動蕩C（一）英國文官制度建立的過程18世紀初19世紀初1853年1854年>>>1855年>1870年>二、西方文官制度的建立政務官包括大臣和政務次官或政務秘書，他們隨內閣共進退。再次頒布法令，規(guī)定多數(shù)重要文官職位必須通過公開競爭考試，擇優(yōu)錄用，最終確立了文官制度。材料918世紀末以來，英國政府的社會經(jīng)濟管理職能日趨重要，建立廉潔高效的行政管理體系成為當務之急。1854年，在工業(yè)資產(chǎn)階級的強烈要求下，《諾新科特——屈維廉報告》發(fā)表，對文官的選拔、晉升等提出改革建議。據(jù)此報告，英國于1855年和1870年兩次頒布法令，確立了近代文官制度。它規(guī)定由獨立于黨派政治之外的文官委員會來主持文官考選事宜，引入公平競爭機制，優(yōu)勝劣汰、選賢任能。文官不受選舉與執(zhí)政黨更的影響，只要無過失就不受免職處分，可一直工作至退休。文官不得參加政治活動，不得兼任議員或政務官員，不得參加政黨和營利性經(jīng)濟活動。有人稱文官成為“從不更迭的幕后政府”?！幾詮堁尤A《?潔與效率，英國兩次文官制度改革的共同價值取向》思考5：據(jù)材料結合所學，指出近代英國文官制度的特點

和影響。特點：通過立法確立；建立獨立于黨派的考試機關；文官政治中立。影響：英國現(xiàn)代文官制度最終確立，也意味著世界上第一個常任文官制度的建立。實現(xiàn)了政治和管理的區(qū)分，既維持了代議制下政黨輪流執(zhí)政的特點，又保證了政府工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性……背景：工業(yè)革命開展，工業(yè)資產(chǎn)階級力量增強；工業(yè)資產(chǎn)階級要求建立一個廉潔、高效的政府，從政治上促進經(jīng)濟的發(fā)展。政黨分肥制：1881年，因分官不均，新任總統(tǒng)加菲爾德被刺殺。文官制度：1883年，美國國會通過由議員彭德爾頓提出的文官制度改革法案（史稱《彭德爾頓法》），建立了美國的文官制度。1946年，法國頒布了統(tǒng)一的公務員法，開始將文官的管理納入法治化軌道。1949年，聯(lián)邦德國制定了《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，對帝國官制進行了一系列改革，1950年又頒布了《德意志聯(lián)邦共和國公務員法》，形成比較完整的現(xiàn)代文官制度。1947年，日本通過了《國家公務員法》，其主要內容有文官實行公開考試，擇優(yōu)錄取，實行功績制等。（二）文官制度的推廣二、西方文官制度的建立材料10所有公民不因民族、種族、性別、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻狀況等而受歧視，主要以“品行”和“考試成績”作為衡量標準；各種錄用考試都要以公告通知公開進行，公告必須寫明招考的職務、責任、待遇、資格、考試科目及時間地點，成績張榜公布，并通知本人；

文官的錄用主要是按考試成績，并參考個人資歷、學歷、品德和健康狀況來鑒別優(yōu)劣,擇優(yōu)錄用?！︾堵哉撐鞣街饕獓椅墓倏荚囍贫取啡⑽鞣轿墓僦贫鹊奶攸c（一）面向階層廣泛，公開考試和平等擇優(yōu)意義：有利于吸收精英人才，

保證了文官隊伍的素質。材料11

任何公務人員不因此而承擔向政治基金會捐款的義務，也不因此承擔提供政治服務的義務。他們不因拒絕上述捐獻和服務而受到歧視。

任何公務人員都沒有權利利用職權或個人影響去強迫別人或別的團體采取政治行動?！睹绹墓俜ā罚?883年1月）（二）政治中立

文官要在資產(chǎn)階級各政黨之間嚴格保持中立，不對任何政黨承擔政治義務，不得參加政治活動，也不能公開發(fā)表自己的政治觀點，必須忠實執(zhí)行政府的各項政策。郭素萍在《論西方文官的職業(yè)化》中認為西方文官制度要求文官對政黨必須是公正超然的，不得公開參加黨派之爭和政治活動，對政治問題保持緘默，忠誠地為政府服務。這一規(guī)定有利于A．實現(xiàn)政治與管理的結合

B．杜絕官僚習氣和僵化現(xiàn)象C．避免爭權奪利現(xiàn)象出現(xiàn)

D．提高政府工作穩(wěn)定性和持續(xù)性對點訓練D材料12……劃入職業(yè)文官行列的行政官員不再是由總統(tǒng)或是部門長官任命，也不再與政治家的選舉或任命共進退,而是終身任職。

成績突出的公共服務人員可以得到晉升，能夠勝任工作的人員，可以得到最高獎勵，以此鼓勵公共服務人員勤勉的工作態(tài)度和進取心

——《關于建立常任文官制度的報告》三、西方文官制度的特點（三）職務常任和論功晉升材料13西方各國對文官普遍具有嚴格的紀律要求，例如要求文官必須忠于國家，忠于政府，嚴守國家機密，不得參與任何商業(yè)性的盈利活動等等。與此同時，各國都有比較完備的關于文官的法律、法規(guī)，對文官的身份、地位、權利和義務做出了十分詳備的規(guī)定（當他們的權利受到侵犯，或因違反紀律受到不適當處分時，有權向司法機關或有關專門機構提出申訴，并受到法律和法律程序的保障）。（四）官紀嚴明，待遇優(yōu)厚材料14英國文官制度的絕對專業(yè)化素養(yǎng)，使得政府能夠在最低的差錯和最高的效率的情況下運轉自如。這個制度足以讓采用不同制度的其他國家羨慕不已。

——［英］瑪格麗特?撒切爾著，李宏強譯《唐寧街歲月》材料15通過英國文官考試，女性可以通過公開競爭考試獲得文官職位，有了固定收入，這就大大提高了女性的工作熱情和家庭地位，為女權主義者的產(chǎn)生和發(fā)展奠定了基礎。

——曹永勝、王錚《近年來英國公務員錄用制度的改革和發(fā)展》材料16現(xiàn)如今，中國的公務員制度也在吸收中國傳統(tǒng)人事制度合理成分和借鑒西方文官制度的基礎上得以基本確立，并于2005年頒布《公務員法》，反觀我國現(xiàn)行的公務員制度，不僅具有與西方接軌的共性一面，還具有自身不同于西方的個性之處。

——楊延昭《中國公務員制度與西方文官制度比較研究》（1）積極：規(guī)范了西方國家政府行政部門事務官的選用和管理；實現(xiàn)了政治和管理的分離，有利于政府工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性；促進了國家治理水平的提高；對于女性地位的提高和女權運動的興起，起到了一定的促進作用；促進了教育文化事業(yè)的發(fā)展；為世界其他各國文官制度的建立提供了借鑒。四、西方文官制度的影響【合作探究】閱讀下述材料，結合所學，談談你對西方文官制度的看法？材料17英國文官制度的問題主要存在于部門和部際磋商之間，為處理專門問題設立的部際委員會往往成為扯皮的場所，迄今還沒有看到誰能提出有效的解決辦法。但大量官僚主義的現(xiàn)象嚴重存在，似乎不在中央各部，而在龐大的管理社會福利的政府和政府機構之中，這里人員眾多，規(guī)章繁瑣，行政開支浩大，工作差錯最多，是英國行政管理的一個老大難問題?！铰〔陡锩囊粋€根本問題》影響工作效率滋生官僚主義和僵化習氣加重財政負擔材料2：年份187118911901191419221939文官人數(shù)5384779241116413180900317721387400四、西方文官制度的影響（2）消極：容易滋生官僚習氣和僵化現(xiàn)象；官員人數(shù)急劇膨脹，大大增加了國家財政負擔；文官的層次越來越多，一定程度上影響了政府的工作效率?！竞献魈骄俊块喿x下述材料，結合所學，談談你對西方文官制度的看法？西方文官制度的特點課堂小結四、本節(jié)精練1．（2023福建龍巖）近代美國在借鑒英國的基礎上發(fā)展了文官制度。英國的競爭考試比較注重理論和基礎知識的測試，而美國競爭考試還將考試與即將從事的工作要求聯(lián)系在—起。由此可見，美國文官制度有利于

A．維護文官系統(tǒng)的穩(wěn)定性B．鞏固資產(chǎn)階級民主政治

C．擴大政府管理的民主性