從《草本協(xié)議》看氣候變化

2009年12月7日，第15次聯(lián)合國氣候變化公約（cop15）和第5次聯(lián)合共識（cmp5）在丹麥?zhǔn)锥几绫竟e行。全球193個國家的環(huán)境部長和政府首腦參加了這個重要的國際峰會。會議對《京都議定書》一期承諾于2012年到期后,應(yīng)對未來氣候變化的全球行動進(jìn)行了為期13天的艱難商討和激烈辯論,簽署了不具法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》。一、“三種道路”據(jù)國際氣象組織的報告,最近10年是有歷史記錄以來最熱的10年。氣候變化不僅關(guān)系人類未來的生存安全,而且已經(jīng)成為影響未來國際體系、重塑全球政治發(fā)展格局的重要因素之一。伴隨著全球環(huán)境保護(hù)的制度化趨勢,建立公平有效的國際氣候治理機(jī)制已經(jīng)成為當(dāng)今世界政治的主要議程之一。國際氣候制度演進(jìn)大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。第一階段從1990年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)談判算起,1992年文件簽署,1994年文件生效。這一階段主要形成法律文件,從法律上確立了國際氣候治理的最終目標(biāo)和一系列基本原則。第二階段從1995年第一次締約方會議討論制定一個議定書開始,1997年聯(lián)合國氣候變化框架公約國第3次會議在日本達(dá)成了具有法律約束力的《京都議定書》。2005年2月議定書正式生效。這一階段首次為《京都議定書》附件一國家(發(fā)達(dá)國家與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌型國家)規(guī)定了具有法律約束力的定量減排目標(biāo),并引進(jìn)排放貿(mào)易(ET)、聯(lián)合履約(JI)、清潔能源發(fā)展機(jī)制(CDM)三個靈活機(jī)制。對非附件一國家,即廣大發(fā)展中國家,京都機(jī)制沒有制定具體的減排義務(wù),但要求上報排放總量和減排信息并推進(jìn)綠色技術(shù)。議定書確立了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。這一原則包含發(fā)達(dá)國家在議定書第一承諾期內(nèi),在1990年基礎(chǔ)上整體減排5%的目標(biāo);也包含發(fā)展中國家自愿、自主減排的原則。由于《京都議定書》所約定的減排目標(biāo)非常有限,所以京都機(jī)制把減排目標(biāo)執(zhí)行年限定到2012年?！毒┒甲h定書》的簽署,在應(yīng)對全球氣候變暖方面邁出了重要一步,而發(fā)展中國家中新興大國的減排義務(wù)和自身減排成本問題遂成為發(fā)達(dá)國家、尤其是美國的關(guān)注焦點。美國國會沒有批準(zhǔn)《京都議定書》,美國明確表示拒絕承諾7%的減排額度和設(shè)定時間表。2001年3月,美國宣布退出《京都議定書》,國際氣候談判一度陷入僵局。美國一直抗衡歐盟主導(dǎo)的在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》機(jī)制下的談判,只要發(fā)展中大國沒有參與減排或做出限排承諾,美國就不會返回京都機(jī)制模式。美國更愿意在聯(lián)合國框架之外通過大國協(xié)商的方式解決問題,充分保持美國在全球氣候變化治理方面的影響力。美國游離于締約方會議之外,采取另行談判方式,走“第三條道路”,發(fā)起建立了“主要經(jīng)濟(jì)體能源安全與氣候變化會議”、“亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計劃”、“碳收集領(lǐng)導(dǎo)人論壇”、“甲烷市場化伙伴計劃”、“氫能經(jīng)濟(jì)國際伙伴計劃”等多個國際合作機(jī)制。在2009年11月奧巴馬總統(tǒng)訪華期間,中美正式簽署的了《中美關(guān)于加強(qiáng)氣候變化、能源和環(huán)境合作的諒解備忘錄》。美國的“第三條道路”,有簡便易行、決策效率高的特點,但涵蓋范圍有限,法律約束力不強(qiáng),實際上只是對《京都議定書》和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會議的補(bǔ)充和推動。第三階段以2005年11月“后京都時代”氣候談判啟動為標(biāo)志。2012年《京都議定書》一期到期以后被稱為“后京都時代”。在這一階段,聯(lián)合國需要考慮制定新的國際氣候協(xié)定。2007年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第13次締約方會議根據(jù)《京都議定書》在印度尼西亞召開,達(dá)成巴厘路線圖。會議對附件一國家與發(fā)展中國家進(jìn)行了區(qū)分,規(guī)定在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》兩條軌道上進(jìn)行談判,從此“后京都時代”氣候談判采用雙軌談判機(jī)制。雙軌制也是聯(lián)合國哥本哈根氣候變化大會的談判框架。巴厘路線圖規(guī)定新的國際氣候協(xié)定必須在2013年生效,所以2009年底召開的哥本哈根會議被看成國際談判的最后期限,各方都給予了很高的預(yù)期?！昂缶┒紩r代”各國發(fā)展水平不一,利益訴求迥異。一方面在如何建立公平公正的氣候變化全球治理框架、怎樣提供和交換技術(shù)援助、如何分配收益、怎樣承擔(dān)成本等問題上各持己見,另一方面卻都在追求一種彼此平等的制度安排,害怕本國利益在國際制度議價中被犧牲,所以國際談判一直陷在“囚徒困境”中,直到現(xiàn)在這個階段何時完成還留有很大懸念?！昂缶┒紩r代”,以發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)應(yīng)對氣候挑戰(zhàn)已經(jīng)形成國際共識。從維護(hù)國家發(fā)展權(quán)益的戰(zhàn)略高度出發(fā),應(yīng)對氣候變化被納入所有國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略框架,但國際氣候談判啟動艱難。對任何國家而言,氣候變化問題均是面臨現(xiàn)實利益與長遠(yuǎn)利益、國家利益與全球利益矛盾中的多重選擇,甚至是兩難選擇。在國際輿論的壓力下,國際利益為上,國家利益被視為私利。樹立負(fù)責(zé)任的國家形象被視為首要的激勵性選擇。氣候談判外交的開展、資金援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的國際資金轉(zhuǎn)移支付、國際碳交易市場的形成,已經(jīng)將氣候問題與國際政治、經(jīng)濟(jì)、社會問題的談判掛鉤,將其納入全球常規(guī)談判激勵機(jī)制,這將成為國際氣候制度的重要發(fā)展趨勢。從1995年啟動《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判開始,中國一直全程參與,以“77國集團(tuán)+中國”的模式與發(fā)展中國家共同參與談判,起到積極的協(xié)調(diào)作用。伴隨氣候變化研究的進(jìn)展與氣候公約制度的演進(jìn),中國對國際氣候合作持更加積極、合作、開放態(tài)度。二、單軌雙軌和組合機(jī)制博弈從總體看,1997年前的氣候變化問題討論協(xié)商重點集中在科學(xué)認(rèn)知層面;1997年《聯(lián)合國氣候變化公約》第三次締約方會議簽署《京都議定書》以后,氣候變化討論焦點集中在經(jīng)濟(jì)層面;以2005年2月《京都議定書》生效為轉(zhuǎn)折,氣候變化的國際爭論逐步轉(zhuǎn)向地緣政治大國(或國家集團(tuán))的氣候政治博弈。國際氣候政治呈現(xiàn)出群雄紛爭、三足鼎立的基本格局:氣候談判的發(fā)起者歐盟、以美國為代表的傘形國家集團(tuán)(包括加拿大、日本、澳大利亞、新西蘭、俄羅斯等國,這些國家在世界地圖上呈傘形分布,還包括歐盟以外的歐洲國家)、中國+77國集團(tuán)(現(xiàn)發(fā)展為130多個發(fā)展中國家)。氣候變化談判中的南北矛盾凸現(xiàn)。各方所持氣候變化談判立場取決于切身利益基礎(chǔ)上形成的對氣候變化的認(rèn)識程度,目前發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家存在較大分歧,發(fā)展中國家之間也存在一定分歧,所以哥本哈根會議也被看成是三方進(jìn)行激烈博弈的場所。單軌雙軌機(jī)制博弈。哥本哈根會議談判采用“后京都時代”的雙軌機(jī)制。一種談判為《京都議定書》(KP)機(jī)制,專門就《京都議定書》附件一指定減排目標(biāo)的發(fā)達(dá)國家制定2010年后的第二期承諾減排義務(wù)進(jìn)行磋商。另一種談判為氣候變化框架公約下長期合作行動(LCA)機(jī)制。雙軌制有利于維護(hù)公平、保障發(fā)展中國家的權(quán)益。從大會第一天開始,各方就雙軌制的會議議程展開辯論。發(fā)達(dá)國家意將雙軌并為一軌。美國聯(lián)合歐盟以及其他西方發(fā)達(dá)國家提出要在《京都議定書》基礎(chǔ)上建立一個包括《京都議定書》要素綁定的法律協(xié)議,宣稱發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家必須在統(tǒng)一的框架下談判,共同做出減排承諾。包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家要求堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,堅持要求實施雙軌制。雙軌制是發(fā)展中國家的談判底線。減排目標(biāo)博弈。國家在國際關(guān)系博弈中總是通過各種方式實現(xiàn)自身利益的最大化。根據(jù)聯(lián)合國氣候變化公約的核心原則“共同但有區(qū)別的責(zé)任”,發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家發(fā)展階段不一樣,在氣候變化方面的歷史責(zé)任也不一樣,不能相提并論。按照巴厘島路線圖要求,發(fā)達(dá)國家必須率先大幅度減排。按照政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的建議,至2020年,發(fā)達(dá)國家至少要減排25%至40%。在中期減排目標(biāo)問題上,發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家對中期減排目標(biāo)的立場分歧較大。中國和77國集團(tuán)要求發(fā)達(dá)國家至少減排40%。而發(fā)達(dá)國家做出的承諾離2020年減排25%的最低目標(biāo)仍有距離。西方發(fā)達(dá)國家試圖擺脫以前做過的承諾。資金技術(shù)支持博弈。在資金支持問題上,發(fā)達(dá)國家應(yīng)迅速提供至少100億美元,才能讓發(fā)展中國家立即實施低碳排放策略。發(fā)達(dá)國家不愿意承擔(dān)具體義務(wù),在對發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)支持方面含糊其詞。發(fā)展中國家則要求切實行動。資金和技術(shù)援助是發(fā)展中國家比較關(guān)心、也會得到實惠的議題。西方發(fā)達(dá)國家拖延推諉,使急需氣候變化適應(yīng)基金的不發(fā)達(dá)窮國和小國未來的前景暗淡。應(yīng)對氣候變化應(yīng)該尊重發(fā)展中國家把經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展作為優(yōu)先事項,并相信向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是促進(jìn)所有國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會。在國際資金來源非常有限的情況下,發(fā)展中國家為了經(jīng)濟(jì)利益而產(chǎn)生的矛盾和彼此的競爭不可避免。發(fā)展中大國與小島國及落后的發(fā)展中國家之間有分歧,這種分歧在《京都議定書》時代就有,在后京都時代的哥本哈根會議上顯得更加復(fù)雜。另外,在談判中,發(fā)達(dá)國家還要求中國尋找一種方式來向世界證明自己減排的情況,即減排的可測量、可報告、可核查。中國采取自主的減緩行動是公開透明的,有法律保障,有系統(tǒng)考核體系和問責(zé)制度,要向社會和世界公布,但決不接受國際社會強(qiáng)加的“三可”。三、《東南角協(xié)議》:為各國營造良好的減排目標(biāo)哥本哈根氣候變化會議是推動全球應(yīng)對氣候變化和環(huán)境治理國際合作的重要契機(jī)。所有成員國都將氣候變化問題界定為“危險”的緊迫問題,有強(qiáng)烈的、合作的政治意愿。中國代表團(tuán)與各方密切接觸、溝通協(xié)調(diào)、因勢利導(dǎo),堅持原則性與靈活性相結(jié)合,全力推動談判沿著正確的軌道前進(jìn)。12月18日,美國總統(tǒng)奧巴馬在與中國總理溫家寶、印度總理辛格、南非總統(tǒng)祖馬和巴西總統(tǒng)盧拉磋商后,美國與基礎(chǔ)四國達(dá)成一項非約束力的“五國協(xié)議”——《哥本哈根協(xié)議》。美國總統(tǒng)奧巴馬在宣布這一決議時指出,如果各國都堅持己見,等待達(dá)成一項既全面又有約束力的協(xié)議,結(jié)果可能會一點進(jìn)展都沒有,甚至?xí)霈F(xiàn)“走一步、退兩步”的情況。在一些國家質(zhì)疑《哥本哈根協(xié)議》出臺方式不民主、不透明的反對聲中,各國家集團(tuán)對協(xié)議進(jìn)行緊急磋商。歐盟經(jīng)過閉門協(xié)商,做出讓步,宣布同意這份協(xié)議。非洲國家聯(lián)盟和小島國家聯(lián)盟也表示今后愿意在《哥本哈根協(xié)議》基礎(chǔ)上繼續(xù)談判。19日,聯(lián)合國秘書長潘基文召開新聞發(fā)布會,向全球媒體記者宣布《哥本哈根協(xié)議》將采取自愿加入原則吸納締約方,隨即有20國加入締約方。最終,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第15次締約方會議產(chǎn)生的《哥本哈根協(xié)議》以188國贊成,5國(委內(nèi)瑞拉、蘇丹、尼加拉瓜、玻利維亞、古巴)反對獲得通過。由于沒有獲得全體成員國通過,這份協(xié)議不屬于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》所有締約方的共識,不能成為公約框架內(nèi)的文件,不能冠以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的任何標(biāo)識。在減排目標(biāo)方面,協(xié)議提出全球增溫應(yīng)低于2攝氏度;《京都議定書》附件一國家(發(fā)達(dá)國家與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌型國家)應(yīng)履行到2020年的減排目標(biāo),但協(xié)議并沒有給出具體數(shù)字;由各締約方在2010年2月1日前宣布本國至2020年減排目標(biāo)的具體數(shù)字,屆時會將其寫入?yún)f(xié)議的文本。在協(xié)議中,發(fā)達(dá)國家沒有為《京都議定書》第二期的強(qiáng)制性減排指標(biāo)做出任何實質(zhì)性承諾。在資金援助方面,協(xié)議提出至2012年發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家的短期資金援助為每年300億美元,2013年至2020年發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家的長期資金援助為每年1000億美元。發(fā)展中國家認(rèn)為這份協(xié)議未達(dá)預(yù)期,并不完美。歐盟認(rèn)為條文內(nèi)容尚不足?！陡绫竟鶇f(xié)議》留下了足夠的空間,為今后的聯(lián)合國氣候變化大會形成具有法律約束效力的文件奠定了基礎(chǔ)。哥本哈根會議決定2010年在墨西哥召開《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第16次締約方會議(COP16)暨《京都議定書》第6次締約方會議(CMP6),屆時將會繼續(xù)厘清《哥本哈根協(xié)議》更多的細(xì)節(jié),爭取出臺具有法律約束力的協(xié)議成果。獲得188國授權(quán)的《哥本哈根協(xié)議》作為聯(lián)合國氣候變化大會的最終成果,雖然不具實質(zhì)法律意義的約束力,但依舊是今后聯(lián)合國氣候談判的基礎(chǔ)文件之一。因此,聯(lián)合國秘書長潘基文認(rèn)為,《哥本哈根協(xié)議》雖然不能滿足各締約方的希望,但它是一個不可或缺的開始。首先,協(xié)議第一次將包括基礎(chǔ)四國在內(nèi)的主要發(fā)展中國家自主減排目標(biāo)列出,對推動全球應(yīng)對氣候變化行動具有現(xiàn)實意義。雖然發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家減排的義務(wù)性目標(biāo)不一樣,但它具有國內(nèi)約束力,體現(xiàn)了積極簽署協(xié)議的主要發(fā)展中國家在防治全球氣候變化問題上的責(zé)任感。其次,協(xié)議表明了發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供短期和長期資金援助計劃,與之前發(fā)達(dá)國家只作政治性承諾相比,援助計劃透明、具體、細(xì)化,這是前所未有的進(jìn)步。今后需要敦促發(fā)達(dá)國家信守承諾。再次,美國+基礎(chǔ)四國模式,改變了國際制度制定過程以美國為主導(dǎo)的局面,表明了簽約各方的誠意,在減排問題上,必須共同承擔(dān)責(zé)任。發(fā)展中大國與發(fā)展中國家的利益是一致的。在事關(guān)人類福祉的一系列重大問題上,發(fā)展中大國將自己視為促合作、負(fù)責(zé)任的國家。只要氣候變化談判往前走,就會對發(fā)展中國家有利。中國政府代表團(tuán)本著對中國和世界人民高度負(fù)責(zé)、對人類未來高度負(fù)責(zé)的態(tài)度,堅持原則,維護(hù)氣候變化國際合作的基石;加強(qiáng)溝通,力促會議取得積極成果;增信釋疑,加深國際社會對中國的了解和支持?！陡绫竟鶇f(xié)議》表明了中國為加強(qiáng)氣候變化國際合作的誠意和決心,是中國為全球應(yīng)對氣候變暖行動做出的重要貢獻(xiàn),向全世界展示了中國謀發(fā)展、促合作、負(fù)責(zé)任的大國形象。哥本哈根聯(lián)合國氣候變化會議取得了重要而積極的成果:一是堅定地維護(hù)了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》確立的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的原則;二是在發(fā)達(dá)國家實行強(qiáng)制減排和發(fā)展中國家實行自主減緩行動方面邁出了新的堅實步伐;三是就全球長期減排目標(biāo)、資金和技術(shù)支持、透明度等焦點問題上達(dá)成廣泛共識。本期重點推薦黨的十七屆四中全會決議在總結(jié)執(zhí)政黨建設(shè)基本經(jīng)驗時,指出要“堅持把思想理論建設(shè)放在首位,提高全黨馬克思主義水平,不斷推進(jìn)馬克思主義中國化、時代化