中國(guó)加入wo《政府采購(gòu)協(xié)議》gpa談判評(píng)析

2007年12月28日，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭仁簽署了《中國(guó)加入聯(lián)合國(guó)公共資金協(xié)議》（gpa），這意味著中國(guó)加入聯(lián)合國(guó)公共資金協(xié)議的談判已正式開(kāi)始。該談判將是繼加入世貿(mào)組織后,我國(guó)在對(duì)外經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域開(kāi)展的又一項(xiàng)重大談判。政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放,最初是從上海開(kāi)始的,北京也經(jīng)歷了近10年的試點(diǎn)。10年間無(wú)論是采購(gòu)規(guī)模還是采購(gòu)范圍都有了很大的發(fā)展,當(dāng)然也存在許多不足。但無(wú)論如何加入《政府采購(gòu)協(xié)議》對(duì)北京市政府采購(gòu)的影響和意義還是不可忽視的。一、gpa為采購(gòu)合同提供了信息披露制度《政府采購(gòu)協(xié)議》是世貿(mào)組織的一項(xiàng)諸邊協(xié)議,目標(biāo)是促進(jìn)成員方開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng),擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易,并向發(fā)展中國(guó)家提供優(yōu)惠待遇,照顧其發(fā)展、財(cái)政和貿(mào)易的需求。而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則是通過(guò)非歧視性、透明度、公平競(jìng)爭(zhēng)三大原則來(lái)體現(xiàn)的,由世貿(mào)組織成員方自愿簽署?！墩少?gòu)協(xié)議》主要包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容:一是原則性規(guī)定,主要是對(duì)適用范圍、采購(gòu)項(xiàng)目金額的估算方法、基本原則、原產(chǎn)地規(guī)則、對(duì)發(fā)展中國(guó)家的特別待遇和采購(gòu)活動(dòng)中適用的技術(shù)規(guī)格,以及協(xié)議適用例外情況等作出規(guī)定。二是采購(gòu)方式和采購(gòu)程序規(guī)定,包括采購(gòu)方式的定義,供應(yīng)商資格條件和審查要求,公開(kāi)招標(biāo)公告和應(yīng)載明的信息,選擇性招標(biāo)的程序,等標(biāo)期限,招標(biāo)文本應(yīng)載明的內(nèi)容,投標(biāo)、受標(biāo)、開(kāi)標(biāo)和授予合同的有關(guān)規(guī)定,采購(gòu)活動(dòng)中的談判要求,限制性招標(biāo)的適用情形和相關(guān)要求,補(bǔ)償交易的適用條件,透明度要求以及合同授予信息公告要求等。三是監(jiān)督制約方面的規(guī)定,主要是向其他成員方披露政府采購(gòu)法律、采購(gòu)活動(dòng)的決定、年度采購(gòu)統(tǒng)計(jì)等信息以及按要求提供落標(biāo)人說(shuō)明材料,處理投訴的要求,采購(gòu)活動(dòng)中爭(zhēng)議的磋商和爭(zhēng)端解決辦法等。四是其他規(guī)定,包括GPA的機(jī)構(gòu)及職責(zé),加入、生效、修改、退出、文本保存等事項(xiàng)。加入GPA談判的主要內(nèi)容包括開(kāi)放采購(gòu)機(jī)構(gòu)、開(kāi)放的采購(gòu)項(xiàng)目、開(kāi)放門(mén)檻價(jià)。首先,關(guān)于開(kāi)放采購(gòu)機(jī)構(gòu)。列入清單的中央采購(gòu)機(jī)構(gòu),主要是中央或聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)(含軍事機(jī)關(guān)),以及這些機(jī)構(gòu)的下屬單位。地方采購(gòu)機(jī)構(gòu)都是省級(jí)或州政府機(jī)構(gòu),以及這些機(jī)構(gòu)的下屬單位。其他采購(gòu)機(jī)構(gòu)主要是公用事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、壟斷經(jīng)營(yíng)企業(yè)等,但開(kāi)放情況差異很大。其次,關(guān)于開(kāi)放的采購(gòu)項(xiàng)目。GPA各成員方開(kāi)放的貨物、服務(wù)、工程項(xiàng)目范圍非常寬泛。由于貨物項(xiàng)目基本上都開(kāi)放,因此,沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的開(kāi)放清單。各成員方的服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)放差異很大,但研發(fā)、分銷(xiāo)、郵政、教育、醫(yī)療等服務(wù)項(xiàng)目基本不開(kāi)放。工程項(xiàng)目基本都開(kāi)放。最后,關(guān)于開(kāi)放門(mén)檻價(jià)?，F(xiàn)行GPA成員方中央采購(gòu)機(jī)構(gòu)開(kāi)放的門(mén)檻價(jià),貨物和服務(wù)均為13萬(wàn)特別提款權(quán)(1特別提款權(quán)=1.58美元),工程大多是500萬(wàn)特別提款權(quán)(約5846萬(wàn)元人民幣),最高為850萬(wàn)特別提款權(quán)(約9938萬(wàn)元人民幣)。地方采購(gòu)機(jī)構(gòu)的貨物和服務(wù)都是35.5萬(wàn)特別提款權(quán)(約415萬(wàn)元人民幣),工程多數(shù)為500萬(wàn)特別提款權(quán),最高為1500萬(wàn)特別提款權(quán)(約17538萬(wàn)元人民幣)。其他采購(gòu)機(jī)構(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目最高為45萬(wàn)特別提款權(quán)(約526萬(wàn)元人民幣),工程最高為1500萬(wàn)特別提款權(quán)(約1.75億元人民幣)。二、政策法規(guī)及政府采購(gòu)基本建立中國(guó)的政府采購(gòu)始于1995年,上海市財(cái)政局首先開(kāi)始進(jìn)行采購(gòu)試點(diǎn),1998年試點(diǎn)范圍迅速擴(kuò)大,到2000年政府采購(gòu)工作已在全國(guó)鋪開(kāi)。目前我國(guó)集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合的政府采購(gòu)模式已初步確立,一方面,政府采購(gòu)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)。從1998年的31億美元,增加到2006年的3681.6億元。另一方面,政府采購(gòu)范圍不斷擴(kuò)大,由以往的單純貨物類(lèi)擴(kuò)大到目前的工程類(lèi)和服務(wù)類(lèi)。根據(jù)財(cái)政部國(guó)庫(kù)司的統(tǒng)計(jì),2006年我國(guó)工程類(lèi)采購(gòu)規(guī)模為1763.9億,比2005年同期增長(zhǎng)33.3%,占全國(guó)政府采購(gòu)總規(guī)模的47.9%。從政策法規(guī)上看,目前我國(guó)以《政府采購(gòu)法》為中心的中國(guó)政府采購(gòu)法律制度基本框架已初步確立。財(cái)政部繼1999年頒布《政府采購(gòu)管理暫行辦法》后,又相繼頒布了有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)管理、合同監(jiān)督、品目分類(lèi)、信息公告管理、運(yùn)行規(guī)程、政府采購(gòu)資金財(cái)政直接撥付、中央單位政府采購(gòu)管理等一系列規(guī)章制度。與此同時(shí),全國(guó)大部分地區(qū)也制定了相應(yīng)的實(shí)施辦法,為依法開(kāi)展政府采購(gòu)工作提供了制度保障。從信息發(fā)布體系看,我國(guó)已形成報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、雜志三位一體的政府采購(gòu)信息發(fā)布體系,這標(biāo)志著我國(guó)的政府采購(gòu)信息管理系統(tǒng)框架初步建成。中國(guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》對(duì)我國(guó)建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制具有重要意義。一是有利于提高財(cái)政資金的使用效益,節(jié)省政府采購(gòu)資金,一般資金節(jié)約率為10%-15%,從財(cái)政部國(guó)庫(kù)司政府采購(gòu)處獲悉,根據(jù)全國(guó)30個(gè)地區(qū)和中央單位上報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù),2000年全國(guó)政府采購(gòu)金額328億元,節(jié)約資金52.5億元;其中,預(yù)算資金節(jié)約25.7億元,節(jié)約率為11.6%。中國(guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》后,伴隨著外國(guó)供應(yīng)商的加入,政府采購(gòu)的對(duì)象將更為廣泛,資金的使用效率將進(jìn)一步提高。二是為我國(guó)完善政府采購(gòu)制度注入壓力和活力?！墩少?gòu)協(xié)議》自1981年開(kāi)始生效并歷經(jīng)1988年和1994年修訂,體現(xiàn)了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的締約方之間的利益妥協(xié)。但GPA是一柄雙刃劍,對(duì)于那些尚處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國(guó)家,我們必須清醒地看到其不利因素。加入《政府采購(gòu)協(xié)議》意味著外國(guó)供應(yīng)商將進(jìn)一步進(jìn)入我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)并形成與我國(guó)企業(yè)一決雌雄的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì),這也迫使我國(guó)政府要進(jìn)一步完善和規(guī)范政府采購(gòu)制度和行為。三、建立政府采購(gòu)?fù)该鞅Ｕ象w系按照中國(guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》路線(xiàn),中央機(jī)構(gòu)的納入沒(méi)有太大分歧,地方政府首先從發(fā)達(dá)省市開(kāi)始,逐步納入。北京作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市,將率先開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)。早在1996年北京就實(shí)行了政府采購(gòu)制度,經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展,無(wú)論是采購(gòu)規(guī)模還是采購(gòu)范圍都有了很大的發(fā)展。從規(guī)模上看,發(fā)展迅速。2006年,通過(guò)北京市政府采購(gòu)平臺(tái)共完成項(xiàng)目采購(gòu)3207筆,成交金額34.1億元。從采購(gòu)范圍看,政府采購(gòu)的范圍也由單純的貨物類(lèi)擴(kuò)大到工程類(lèi)和服務(wù)類(lèi)。貨物采購(gòu)由車(chē)輛、計(jì)算機(jī)設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備等標(biāo)準(zhǔn)商品逐步擴(kuò)大到電梯、取暖用煤、建材等非標(biāo)準(zhǔn)商品。工程采購(gòu)項(xiàng)目由辦公樓建造、房屋裝修維修擴(kuò)大到道路修建、市政設(shè)施等大型建設(shè)項(xiàng)目。服務(wù)項(xiàng)目由會(huì)議接待、車(chē)輛加油擴(kuò)大到網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等技術(shù)含量較高的領(lǐng)域。政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放,對(duì)于北京市政府的影響將會(huì)是巨大的。一方面,增強(qiáng)政府采購(gòu)的透明度。政府采購(gòu)制度,其最主要的代表形式,就是引入與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則兼容的公開(kāi)招標(biāo)、投標(biāo),形成一套透明、有效,能夠趨向于公開(kāi)、公平、公正的采購(gòu)新機(jī)制,從而有助于提高北京市政府采購(gòu)?fù)该鞫?。另一方?開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng),北京市政府能獲得更多更好產(chǎn)品與服務(wù)的機(jī)會(huì),同時(shí)也將促進(jìn)北京市政府采購(gòu)規(guī)范化,在規(guī)則上與國(guó)際接軌,更公開(kāi)、更透明,更公正,一定程度上也有利于北京市企業(yè)進(jìn)軍海外政府采購(gòu)市場(chǎng)。雖然中國(guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》有助于增強(qiáng)北京市政府采購(gòu)?fù)该鞫?但由于采購(gòu)范圍有限、規(guī)模較小,采購(gòu)項(xiàng)目單一,集中采購(gòu)占整個(gè)政府采購(gòu)比重較低,缺乏采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)制度等方面原因,政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放也將對(duì)北京市的政府采購(gòu)帶來(lái)挑戰(zhàn),因此建議北京市政府應(yīng)該采取積極措施促進(jìn)政府采購(gòu)的發(fā)展。第一,隨時(shí)跟蹤中國(guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》談判進(jìn)程,及時(shí)了解中國(guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》采購(gòu)清單,清理北京市政府采購(gòu)清單,對(duì)于違背《政府采購(gòu)協(xié)議》基本原則和采購(gòu)清單的采購(gòu)對(duì)象和采購(gòu)合同加以清除和規(guī)范。第二,擴(kuò)大政府采購(gòu)的規(guī)模和采購(gòu)范圍。規(guī)模的大小表明了政府采購(gòu)的成熟程度,也決定了政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的力度,只有規(guī)模提高了,政策功能才能充分體現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值。按照“穩(wěn)步發(fā)展,先易后難,穩(wěn)步推進(jìn)”的原則,在實(shí)施政府采購(gòu)活動(dòng)中因部門(mén)制宜,因時(shí)制宜,不斷擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模和范圍。第三,充分利用《政府采購(gòu)協(xié)議》中對(duì)發(fā)展中國(guó)家的特別待遇和采購(gòu)活動(dòng)中例外條例,盡可能優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品。政府采購(gòu)制度是一種非關(guān)稅貿(mào)易壁壘,一直是各國(guó)保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的有效手段。目前,多數(shù)國(guó)家以包括國(guó)家安全在內(nèi)的種種理由為借口,禁止或限制外國(guó)供應(yīng)商進(jìn)入本國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng),并對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品采取優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)的政策。即使那些已經(jīng)加入GPA的國(guó)家,在政府采購(gòu)中外國(guó)產(chǎn)品的數(shù)量也是極為有限的。據(jù)測(cè)算,美國(guó)、日本、西歐13萬(wàn)特別提款權(quán)以上的政府采購(gòu)中,外國(guó)