農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革探索

18世紀(jì)初。中共中央總委員會通過了關(guān)于全面深化改革中諸問題的決定?！稗r(nóng)村集體經(jīng)營國有土地轉(zhuǎn)讓、租賃和上市，符合規(guī)劃和用途控制，符合國有土地同等市場，”他說。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市進而建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,是改革完善土地制度、推進城鄉(xiāng)一體化、進一步完善社會主義土地市場體系、更好地發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用、促進土地資源優(yōu)化配置和合理利用、促進社會公平的重大改革舉措。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),需要妥善處理好流轉(zhuǎn)收益的分配問題。一、政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的限制因素是土地市場價值和土地增值的市場價值,一個是土地增值,一個是土地增值農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指屬于農(nóng)民集體所有用于盈利性的建設(shè)用地,從現(xiàn)狀用途來看,集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及集體經(jīng)濟組織為了解決就業(yè)安置、發(fā)展集體經(jīng)濟而用作二、三產(chǎn)業(yè)的用地。由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,必須以符合規(guī)劃和用途管制為前提,因此,與國有土地同等入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地就包括規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)、商品住宅、旅游等經(jīng)營性用途的土地。有的集體建設(shè)用地從現(xiàn)狀用途來看是公益性用地或宅基地,但規(guī)劃為經(jīng)營性用地,這種情況下就可以作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地一樣同等入市。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),必然要以市場價格的形式取得收益。那么,政府能否參與集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益分配?如果能夠參與分配,其理論依據(jù)又是什么?土地產(chǎn)權(quán)學(xué)派從產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)分析集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配問題。這一學(xué)派又可以分為絕對產(chǎn)權(quán)學(xué)派和相對產(chǎn)權(quán)學(xué)派。絕對產(chǎn)權(quán)學(xué)派從絕對的土地所有權(quán)出發(fā),認(rèn)為法律明確規(guī)定集體土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有,因此,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益自然全部歸農(nóng)民集體經(jīng)濟組織,政府無權(quán)參與分配。相對產(chǎn)權(quán)學(xué)派從相對的土地所有權(quán)出發(fā),認(rèn)為現(xiàn)實中的土地所有權(quán)都是受到規(guī)劃限制的土地所有權(quán),土地開發(fā)權(quán)實際上是歸公的,不存在絕對的土地所有權(quán),因此,政府自然而然要參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配。在市場經(jīng)濟條件下,土地的市場價值一方面取決于土地本身條件如區(qū)位、現(xiàn)狀用途等;另一方面又取決了土地利用規(guī)劃確定的未來土地開發(fā)利用方向、開發(fā)強度等。土地市場價值會因社會經(jīng)濟發(fā)展引起的土地稀缺性程度提高而發(fā)生普遍性的增值,也會因土地利用規(guī)劃用途的個別調(diào)整和變化而發(fā)生增值。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場價值同樣如此。只不過,由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場流轉(zhuǎn)受到限制,因此由經(jīng)濟社會發(fā)展、規(guī)劃用途變更等原因引起的土地增值無法顯化出來。但是,在允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市時,這種土地增值必然要顯化出來,并包含在土地流轉(zhuǎn)的總價款中。這就是說,從理論上講集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益,可分為集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀用途的土地價值和入市后的土地增值兩部分。政府能否參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的問題,實質(zhì)上是土地增值的分配問題。集體經(jīng)營性建設(shè)用地,從來源看一般都是從農(nóng)用地轉(zhuǎn)用而來。農(nóng)用地的市場價值主要由農(nóng)地農(nóng)用的農(nóng)業(yè)租金價值構(gòu)成,農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后則會發(fā)生土地增值,這類土地增值包括:(1)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用成本,即將農(nóng)用地開發(fā)為建設(shè)用地的投入成本,包括通路、通水、通電、通訊、土地平整等方面的投入;(2)成長性增值,即隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市拓展土地租金增加帶來的價值,這種增值隨著土地距離城市邊緣越遠而遞減;(3)公共投資引起的增值,即政府在基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)、公共服務(wù)、環(huán)境整治等方面的公共投資引起的土地增值;(4)規(guī)劃管制引起的稀缺性增值,即規(guī)劃管制引起的某類用地供應(yīng)更為稀缺而引起的增值。例如耕地保護可能加劇建設(shè)用地供應(yīng)的稀缺性從而引起建設(shè)用地的增值。實際上,就建設(shè)用地而言,規(guī)劃的具體用途不同,土地的市場價值會表現(xiàn)出差異。例如商住用地的市場價值一般要高于工業(yè)用地的市場價值,工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)住宅用地,就會發(fā)生土地增值。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,上述土地增值都會顯現(xiàn)出來。許多學(xué)者從土地增值的成因出發(fā),提出了土地增值分配的主張。比如,我國土地經(jīng)濟學(xué)家周誠從理論上將土地增值分解為由宗地內(nèi)業(yè)主投資帶來的直接投資性增值、由宗地外投資輻射引起的外部投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值,并將由宗地外投資輻射性引起及由土地用途管制和土地用途變換等引起的而非業(yè)主直接投資引起的稀缺性增值稱為土地自然增值,主張土地自然增值歸公并由社會公平分享。從土地增值的成因出發(fā)來推理土地增值的分配原則,事實上是存在缺陷的。至少就政府公共投資、經(jīng)濟發(fā)展、城市拓展等引起的普惠性的土地增值而言,在現(xiàn)實中根本就不可能全部公平地實現(xiàn)歸公,相反,由于這種增值是普惠性的,所以不實現(xiàn)歸公倒是公平的。很簡單的道理是,政府投資于基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)和公共服務(wù),其產(chǎn)生的外部效應(yīng)是普遍性的,政府不可能向每一個受益人收取這種公共投資產(chǎn)生的普遍性的土地增值,同時由于這種增值是普遍而又普惠性的,因此無需歸公。在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中,土地利用要受到土地利用規(guī)劃的管制,土地市場價值會因為規(guī)劃管制用途的不同而不同,因規(guī)劃管制用途的變化而變化。在土地利用規(guī)劃管制下,空間上連續(xù)分布的土地由于規(guī)劃管制的存在其市場價值不再是連續(xù)的。因此,從公共政策公平性的要求來看,在存在規(guī)劃管制的情況下,要實現(xiàn)規(guī)劃管制下的公平,就必須通過適當(dāng)?shù)拇胧┢胶馔恋乩靡?guī)劃管制對土地市場價值產(chǎn)生的影響。具體來說,在土地財產(chǎn)征收中對國有土地和集體土地給予平等待遇,即所謂的同地同價補償;在規(guī)劃許可管制下,通過稅收等手段對規(guī)劃管制造成的土地財產(chǎn)價值增加或減損進行調(diào)節(jié)和平衡,防止一些財產(chǎn)權(quán)利人因為規(guī)劃管制獲得意外所得而另一些人遭受財產(chǎn)價值損失。從公共政策公平性和可操作性的要求來看,政府公共投資外溢和社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的普遍性的土地增值由于是普惠性的而無需歸公。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地因政府公共投資、經(jīng)濟發(fā)展、城市拓展而升值,這類普惠性的土地增值無需歸公。但是,在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值中有一部分是由規(guī)劃許可用途變更和開發(fā)強度提高引起的,這部分增值一般是個別性的而非普遍性的,并且具有很大的差異,從促進公平的要求來看理應(yīng)歸公。這就是說,在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中土地增值歸公這個命題本身是成立的,但是這一命題具有非常嚴(yán)格的內(nèi)涵。土地增值歸公這一命題的成立,自然而然要求政府參與到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配中來。從理論上講,對土地收益進行調(diào)節(jié)本身就是政府的一項重要的公權(quán)力,它是高于國家、集體和私人等一切形式的財產(chǎn)權(quán)利的。所謂的土地增值歸公,是指因規(guī)劃管制引起的個別性的土地增值要歸于作為公共管理者的政府,而不是作為土地所有者的政府。這就要求在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益分配中,政府作為公共管理者必須完善城鄉(xiāng)一體的土地增值歸公、土地稅費等政策體系,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和改革完善土地財產(chǎn)補償辦法和土地增值公平分享辦法。也就是說,在集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市的同時,必須在土地增值歸公和稅費義務(wù)上對國有土地和集體土地實行同等對待,進而實現(xiàn)同權(quán)同價。二、地方性管理辦法的種類事實上,我國許多地方很早就開展了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的改革探索,不少地方先后出臺了地方性的專門管理辦法。然而,由于國家有關(guān)法律一直沒有調(diào)整,所以地方的改革探索并未取得大面積的突破性進展。盡管如此,相關(guān)經(jīng)驗仍然值得分析和總結(jié)。1.設(shè)計并取得部分土地增值,確保了我國的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用主要通過農(nóng)用地征收實現(xiàn),依靠土地征收權(quán),政府在支付征地補償費后取得集體農(nóng)用地并將之轉(zhuǎn)為國有土地,然后再按照建設(shè)用地規(guī)劃許可的土地用途予以統(tǒng)一供應(yīng)。在此過程中,農(nóng)民集體獲得征地補償費,政府取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益,即實現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)歸公和土地增值歸公;最后通過對歸公的土地增值收益的合理使用實現(xiàn)土地增值的社會公平分享。在集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收過程中,政府首先以稅費的形式取得一部分土地增值收益。與集體農(nóng)用地征收為國有建設(shè)用地相比,在集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的過程中,一般情況下由于用地者是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員,所以,并不向集體經(jīng)濟組織支付財產(chǎn)補償。但是,與集體農(nóng)用地征收為國有建設(shè)用地相同的是,在集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的過程中,用地者也要按照國家有關(guān)規(guī)定繳納耕地占用稅、耕地開墾費等,地方政府也要向中央和省級政府繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費。2.集體建設(shè)用地初次入市時,土地增值顯化過快在農(nóng)用地征收為國有建設(shè)用地后的土地供應(yīng)環(huán)節(jié),政府通過用地者支付的土地受讓價款取得另一部分土地增值收益。這部分土地增值收益因土地區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施配套程度、土地平整程度、土地供應(yīng)用途、土地供應(yīng)方式以及市場需求等的不同而不同,是富有彈性的。它一般包括兩部分:一部分是土地開發(fā)成本,相當(dāng)于政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資所形成的土地增值,即投資型性增值;另一部分是扣除土地開發(fā)成本后的土地供應(yīng)純收益,這部分土地增值收益與規(guī)劃確定的土地供應(yīng)用途直接相關(guān)。也就是說,在集體農(nóng)用地征收為國有建設(shè)用地后,土地增值收益以土地出讓純收益的形式由政府實現(xiàn)歸公。在集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的過程中,事實上同樣存在因規(guī)劃用途轉(zhuǎn)變引起的土地增值歸公問題。只不過由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到限制,與規(guī)劃用途直接關(guān)聯(lián)的土地增值在最初的集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)過程中未能顯化出來。但是,在集體經(jīng)營性建設(shè)用地初次入市時,這種增值收益必然要顯化,并包含在土地流轉(zhuǎn)的總價款中,在這種情況下與規(guī)劃用途相關(guān)的土地增值也就理應(yīng)在初次入市時實現(xiàn)歸公。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)改革實踐探索中,許多地方出臺辦法規(guī)定在集體經(jīng)營性建設(shè)用地初次入市流轉(zhuǎn)中收取土地增值收益。有的地方按照土地集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓總價款或基準(zhǔn)地價的一定比例收取政府收益。例如,《蘇州市集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(征求意見稿)》規(guī)定:“集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃所取得的土地收益,主要歸集體土地所有者所有,但應(yīng)向政府繳納不高于流轉(zhuǎn)合同價款15%的土地收益?！庇械牡胤揭?guī)定,按照定額標(biāo)準(zhǔn)收取政府土地收益。例如,《煙臺市集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》第二十一條規(guī)定:“土地使用者除向土地所有者支付土地補償費外,應(yīng)向市、縣(市)人民政府繳納土地流轉(zhuǎn)收益,標(biāo)準(zhǔn)為3~6元/平方米,按市、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村1∶2∶5∶2比例分配?！眰€別地方政府則不收取土地增值收益,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益全部歸集體土地所有者。例如,《河北省集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》第十七條規(guī)定:“集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租取得的土地收益屬所有權(quán)人所有,其他單位和個人不得截留或者挪用?！睂τ诩w經(jīng)營性建設(shè)用地初次入市流轉(zhuǎn)中歸公的土地增值收益,許多地方規(guī)定比照國有土地收益進行管理。例如,《佳木斯市集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行規(guī)定》第十五條明確規(guī)定,政府收益部分由新土地使用者繳納,財政專戶存儲,比照國有土地租金管理。福建省永春縣規(guī)定,上繳縣和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的土地收益納入土地收益專項管理渠道,比照國有土地收益使用管理的有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排使用,專項用于基礎(chǔ)設(shè)施和土地開發(fā)整理。在政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓收益分配的地方中,絕大多數(shù)明確規(guī)定,政府取得的土地收益主要向縣鄉(xiāng)以下傾斜,在縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村按比例分配,主要用于土地整理開發(fā)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資和安置農(nóng)民就業(yè)生活等。3.參照城鎮(zhèn)國有地增值稅,將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入稅收范疇在建設(shè)用地的保有環(huán)節(jié),我國城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地征收房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅形式的保有稅,而對集體經(jīng)營性建設(shè)用地則不征收任何稅種;在建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié),我國城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地征收土地增值稅、印花稅、契稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等,而對集體經(jīng)營性建設(shè)用地,由于其流轉(zhuǎn)受到限制,因此也就不征收各類稅收。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)改革實踐中,一些地方參照城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的稅收,將集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入了征稅的范圍,或者征收與城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地有關(guān)稅收相類似的地方稅費。例如,《廣東省集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定,集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租的,應(yīng)當(dāng)向土地行政主管部門申報價格,并依法繳納有關(guān)稅費;集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生增值的,應(yīng)當(dāng)參照國有土地增值稅的征收標(biāo)準(zhǔn),向市、縣人民政府繳納有關(guān)土地增值收益?！短K州市集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(征求意見稿)》第四十一條規(guī)定:“集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租的,應(yīng)當(dāng)如實申報價格,并依法繳納有關(guān)稅費?！比ⅰ昂侠硖岣邆€人收益”“黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益”。開放集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場進而建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,要求通過更好地發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用實現(xiàn)好集體土地資產(chǎn)收益;要求通過強化政府的公共管理職能、更好地發(fā)揮政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益中的調(diào)節(jié)作用,平衡好各類土地經(jīng)濟關(guān)系;要求嚴(yán)格規(guī)范集體土地收益內(nèi)部管理,保護好農(nóng)民個人的集體土地收益權(quán)。1.建立統(tǒng)一的土地增值利益分享機制建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,首先要求建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)土地增值歸公制度,在平等開放集體和國有建設(shè)用地市場的同時在土地增值歸公上對國有土地和集體土地實行同等對待。這樣有利于建立城鄉(xiāng)一體的土地收益分配調(diào)節(jié)機制,促進對國有土地和集體土地同等對待,抑制土地投機,打擊和遏制違法違規(guī)用地現(xiàn)象。從促進公平的角度講,與規(guī)劃許可用途和開發(fā)強度相關(guān)的個別性土地增值理應(yīng)歸公并為社會公平分享。無論是國有農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,還是集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,在轉(zhuǎn)用后的初次入市環(huán)節(jié)應(yīng)按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)征收土地增值收益。存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地經(jīng)批準(zhǔn)改變用途、提高開發(fā)強度的,和國有建設(shè)用地一樣也必須繳納土地增值收益。在改革試點階段和市場開放前期,土地增值收益可以按照土地出讓總價款的一定比例以費的形式征收,也可考慮對存量建設(shè)用地的出讓總價款和基準(zhǔn)地價之間的差額、增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓總價款和區(qū)片綜合地價之間的差額按照超率累進稅率以費的形式征收。集體經(jīng)營性建設(shè)用地經(jīng)批準(zhǔn)改變用途的,如工業(yè)用地改變?yōu)樽≌玫鼗蛏虡I(yè)用地,必須補繳土地增值收益。從長遠來看,在逐步建立完善不動產(chǎn)稅制后再以土地增值稅的形式征收土地增值收益。集體經(jīng)營性建設(shè)用地上歸公的土地增值收益,可與國有土地收益納入統(tǒng)一管理,嚴(yán)格規(guī)范使用方向。由于土地增值歸公是歸于作為公共管理者而非土地所有者的政府,因此,歸公的集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益可在縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村之間按照一定比例分享并向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村傾斜,留歸縣(市)的部分在縣(市)域內(nèi)統(tǒng)籌安排使用并適當(dāng)向農(nóng)區(qū)傾斜,在使用上優(yōu)先用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村莊整治。2.統(tǒng)一征收地方新農(nóng)發(fā)費用在開放集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的同時,必須建立完善城鄉(xiāng)一體的不動產(chǎn)稅費體系,在稅費義務(wù)上對國有土地和