行政強制法理解與合用主講人：張世誠一、《行政強制法》立法背景《行政強制法》從到10月份、8月份，每隔兩年議一次，為什么議一次呢？不議這法就廢了。全國人大搞過一部《立法法》，《立法法》里面規(guī)定，一部法律草案提請常委會議后來，如果兩年不再議的話，就自動變成廢案。當時我們寫這一條的時候，想解決法律草案提請常委會后來，中國的事也不是非得否決了，有時候這種解決比較生硬。我們就想這個事擱這兒不議了，就自動變成廢案了，也是一種解決的方法，當時我們想了這樣一條。沒想到這個用到我們《行政強制法》上了，因此每隔兩年就議一次，別讓它廢了。因此這部法律挺坎坷的，啟動的時間比我們預想的要早一點。當年我們搞《行政處分法》后來，跟著是《許可法》?！对S可法》從1996年的3月份開始啟動，到了1998年的11月份在青島開了一次會，在那次會上兩個議題。一種議題是征求國務院提請常委會審議的行政復議法草案的意見。1998年10月份國務院提請常委會行政復議法草案，那部法律是國務院起草的。同時在青島開這次會尚有一種議題，就是我們拿出了行政許可法草案的意見，也不能叫草案，當時叫征求意見稿，聽各地方的意見。開完這次會大家對許可法的征求意見稿提出了某些意見，但大致上認為比較成熟了。會議結(jié)束后來，本地的東道主晚上請大家吃飯喝酒，吃完飯后來領導把當時國務院法制局的曹康泰副局長和我們行政法室的同志叫到他屋里去。在這屋里說了點事，說了某些對復議法草案的意見等等。最后說：“這個《許可法》，康泰你們拿回去干吧?！贝嗽捯怀龃蠹矣悬c發(fā)蒙，不懂得怎么回事？這個許可法草案我們從1996年開始起草，用了兩年多時間，大家在這次會上基本上評價覺得還能夠，再改改也覺得差不多了?？堤┚珠L也有某些意外，但是我們也不好多說，我們主任說你拿回去你們法制局干去。送走了康泰局長我又回到了領導的屋子，我說怎么回事？領導也沒給我多解釋，回去你給我干這個法。因此真正啟動時間我們對外說從1999年3月份，事實上從1998年11月份底就接受這個任務。1999年的3月份下旬開了一種小規(guī)模的會，請了某些學界的同志。意思就是跟學界說一下我們開始進行這方面的工作了，但愿學界多在這方面進行某些研究配合我們工作，這樣就算行政強制法正式起動了。從啟動開始用了的時間，我記得到了第三次審議的時候覺得問題不是特別多了。到了我們打算這部法律就過了。為什么覺得問題不是諸多？由于在之前跟有關部門就這里面的某些重要問題進行研究的時候，我覺得大家都沒話說了。為什么說沒話說了？預備開半天會，中午我都預備飯了，成果弄到10點半就沒話說了，沒話還得找話，因此我感覺問題不多了。在開常委會之前跟記者通通氣，某些記者都是好朋友了，跟我打趣說你們是不是要激活，我說：“不是，這次差不多能過了?！庇捎诤枚鄦栴}覺得不在說什么了。沒想到這次會上還是某些老問題再次提出來了。原來我們計劃在出臺，由于黨的十五大提出來我們要建立社會主義法治體系要建立起來。不管怎么樣這是一種規(guī)定，并且吳邦國委員長大會小會總說。因此我們作為工作者感覺應當在以前出臺，因此的時候我覺得差不多了，沒想到又出了某些問題，這樣又擱下了，到今年的6月份審議通過了，明年1月1號開始實施，這部法的大致過程用了的時間，5次審議。為什么要搞一部行政強制法呢？我體會重要這兩方面的規(guī)定：一種是實際工作的需要，行政機關管理我們國家社會生活的各個方面，政治、經(jīng)濟、文化各個方面?，F(xiàn)在行政機關在管理過程當中我們先有一種改革的過程，行政機關總感覺在管理某些方面力不從心，力不從心的一種重要難題就是覺得沒有手段。行政強制是一種手段，因此應當說管理我們13億人口的大國，面對比較復雜的狀況，應當有手段，不給手段應當說誰都難以管理，這是首先應當說行政管理的迫切需要。我們也看到行政機關在進行管理當中，運用這些手段當中也時常的出現(xiàn)問題。并且我們搞立法同志可能看問題更多某些，媒體、社會各方面反映經(jīng)常會報道出某些事，總之總是出問題。用我話說老百姓打城管這不吸引眼球，但是城管打了老百姓就吸引眼球，有的地方還把殘疾人打了，有的地方把老頭老太太打了，把孕婦打了，什么樣的事都有。首先行政管理需要這個手段，二是實際工作當中出現(xiàn)問題不少，大家都故意見。二是我們?yōu)槭裁匆氵@樣一部法呢？也就是剛剛我說的我們社會主義法律體系行政的一種內(nèi)在必然的規(guī)定。作為社會主義法律體系要建立起來，要搞這樣一種法律體系不容易，我們用了30數(shù)年的時間，吳邦國委員長也說了按照黨的十五大規(guī)定，我們法律體系建立起來了。法律體系要建立起來某些重要的法律或者含有支架作用的法律得有。作為行政程序法是這個法律體系當中應有之一，必須要有的，因此作為行政強制法、行政程序法當中最重要的內(nèi)容我們也得搞出來。1989年我們制訂的《行政訴訟法》，行政案子現(xiàn)在全國都不多，每年10萬件左右，10件要攤到全國就沒多少事。可能行政案件也不太好做，搞行政訴訟法一開始有個高潮，大家覺得法治建設搞的不錯。《行政訴訟法》有一條規(guī)定叫行政機關如果程序要違法的話，老百姓要告到法院的話，程序違法無效，將行政行為能夠予以裁定撤銷的?！缎姓V訟法》應當說在我們國家行政立法當中非常了不起的規(guī)定。一種確立了民告官制度；二擬定了程序要遵法。程序遵法行政行為無效，我覺得在法治史上覺得大書特書的，這樣就提出一種規(guī)定。既然說程序違法行政行為無效，你要給我程序規(guī)則予以遵照，要否則你何談我是遵法、正當還是違法，你要給我程序規(guī)則。因此在《訴訟法》出來后來，當時學界就提出來，我們下一步的目的要搞出統(tǒng)一的完整的行政程序法。但是現(xiàn)在大家也看到行政程序法到現(xiàn)在也沒搞出來，好在有些地方政府搞了某些規(guī)章。湖南省帶頭搞了某些規(guī)章，尚有某些省也在搞。為什么搞一部程序法搞不出來？我自己體會我們從理論上、實踐上都不含有條件。我們用三五年的時間搞出一部《行政訴訟法》應當說是非常了不起的?，F(xiàn)在我們要修改《行政訴訟法》，但是就現(xiàn)在來看《行政訴訟法》仍然還是非常好的，固然不是說沒改的。但是當時來講我們要搞出程序法，理論上準備就局限性，就咱們國家的理論人才，行政法的人才。我的體會是隨著著我們國家行政法治建設的發(fā)展而逐步的形成成長發(fā)展起來的，現(xiàn)在有了一支行政法學的理論隊伍。但就1989年，涉及90年代初，我們國家的行政法律人才是極少的。從這一點來見解律人才來講，它的人才少就證明理論研究力量局限性。同時我們實踐上也不成，我們搞社會主義市場經(jīng)濟，社會主義市場經(jīng)濟怎么搞？怎么管國家？當時來講計劃體制下我們跟蘇聯(lián)學的，有一套理論，有一套做法。但是社會主義市場經(jīng)濟怎么搞？大家都在摸著石頭過河。就現(xiàn)在而言到了今天我們有些方面成績很了不起了，就管理經(jīng)濟方面，經(jīng)濟總量世界占第二了。財政收入今年大致就能2萬億美元了，證明我們的經(jīng)濟總量是非常大的了，應當說這方面我們獲得了很大的成績。另外自夸一下我們法律方面也獲得了不少成績，搞了200多部法律。但是我們在諸多社會方面還沒有法，為什么沒有？我們在有些方面的管理還一時不能夠把它現(xiàn)行的做法全都以法律的形式擬定下來。我個人覺得作為一種立法人應當冷靜看待，有些方面還沒有法，公民的憲法權(quán)利保障方面還沒有法律，顯然我們現(xiàn)行的做法完全以法律的形式擬定下來我感覺不太適宜。公民的某些基本權(quán)利，新聞出版、言論自由這方面我們還缺少法律。因此我覺得這方面在理論實踐上還局限性。搞一部程序法很難搞出來，因此當時常委會總體的思路說能夠不能夠就行政管理方面，社會各個方面反映意見比較多的，行政管理當中又不可或缺的某些方面先立法，這樣擬定下來先搞處分法，再搞許可法。我記得1996年搞完處分法后來，當時還沒通過，三月份開大會的時候，當時羅豪才老師、應松年老師找到法工委的領導，說咱們的《處分法》搞出來了，最少學界認為《處分法》不錯。咱們也有經(jīng)驗了，下一步是不是搞程序法，當時法工委的領導說：“老羅，咱們還是按照當時的想法一步一步來，下面我們搞許可?！碑敃r就擬定這樣一種思路，這個思路也有好，也有局限性，也有值得探討的地方。好的地方我們一步一步搞下來了，當時比較著急行政處分的問題立法解決了。從90年代到現(xiàn)在也二十年了，真要是搞一部程序法用十幾年的時間可能都弄出來了，時至今天我們還沒一部程序法，也有它的遺憾之處。現(xiàn)在某些地方政府再搞程序，應松年老師每年開會都說咱們搞程序法，始終沒搞出來，應老師轉(zhuǎn)戰(zhàn)地方帶著人到湖南先搞，當時把政府規(guī)章搞出來了，應當說能夠積累某些經(jīng)驗。某些同志總是說：“這個程序法往后怎么走？是不是該搞程序法了?！蔽铱匆策€難，不懂得下一屆全國人大常委會立法規(guī)劃怎么搞？能不能把程序法列進來，還是再一種個搞。例如收費的問題、征收的問題，這些問題也是行政法里面關心到老百姓切身利益的問題。為什么要制訂《行政強制法》？有這樣兩方面的考慮，實際工作的需要；另外一種我們國家要建立法律體系里面一種必然的規(guī)定，必然要有，基于這幾方面的考慮，搞了一種行政強制法。二、《行政強制法》的重要內(nèi)容（一）《行政強制法》的調(diào)節(jié)范疇從法名上開始說起，諸多同志說行政強制不是一種法律概念，確實不是一種法律概念。我們國家沒搞這個法之前沒有行政強制這個概念，某些學界同志說行政強制的概念不是法律概念，但是現(xiàn)在我們都有法了，都叫“行政強制法”了，就是一種法律概念。最初搞這個法的時候，我記得七、八屆全國人大就這個法的立法規(guī)劃要搞這個法名不是很擬定的。七屆全國人大叫強制方法法，八屆全國人大叫行政執(zhí)行法，我記憶當中一種講強制方法，一種叫做執(zhí)行。當年搞一種法，終究搞什么法也不是一種很明確的想法。我記得當時搞行政處分法的時候，里面有一章，其中有一章叫做行政強制，就是強制方法的一章，那一章后來我們刪掉了，在起草的時候琢磨了半天，我們法工委寫的時候我就給刪了?，F(xiàn)在看起來有點后悔，當時再把那章充實一下，就不用再搞這個法了。當時那事挺復雜，加在處分里面又說了一下強制方法，覺得也不好說就刪了，后來覺得留下來就好了。由于強制方法在七屆全國人大叫“強制方法”，八屆叫“執(zhí)行”。1999年3月份我們開那次會的時候，當時定調(diào)是基本搞的執(zhí)行，應松年老師說搞一部執(zhí)行法，要解決執(zhí)行的問題。法院在執(zhí)行當中周期比較長，效率比較低。有些地方把法院的判決拍賣了，意思是誰給我點錢，你去把這個債給討回來判決給你了，應當對我們司法這方面有些意見。行政機關做出決定后來，當事人不推行又不復議，又不訴訟，又不推行，我們行政機關就申請非訴執(zhí)行。當時行政機關意見也很大，拖著執(zhí)行不了，行政機關同志跟我們說執(zhí)行率只有70%左右。法院說：“沒有70%，我們有80%。”兩個統(tǒng)計合不上。不管70%，80%也好，是高是低有不同的說法。但是總之行政機關對執(zhí)行的現(xiàn)狀故意見，因此學界也說搞一部執(zhí)行法，重要解決行政機關作出行政決定后來，當事人不自覺推行怎么辦？從國外的立法例來說也有現(xiàn)成的立法例，德國、日本等等都有這樣的立法例，我們國家臺灣省也有。那次會議上我們就提出新的問題，某些新的想法，大家都在談各自的想法。執(zhí)行是個問題，但是行政機關在管理過程當中也尚有些手段。這些手段一是有些機關覺得沒有，沒法管理；二是我們覺得在運用過程中出不少問題，這個怎么解決？議了一天，后來我記得應老師說了一句話，說搞一部執(zhí)行法，順帶解決紀實強制的問題，我們沒用這個概念，我們叫強制方法。紀實強制比較好理解，就是行政機關的執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)問題了，當場采用某些紀實的方法，基本沒什么程序，但是要有實體法授權(quán)。我記得三月份開這樣一次會，結(jié)論搞一部執(zhí)行法。由于當時八屆全國人大的立法規(guī)劃寫的還是執(zhí)行法，一是有國外的立法例能夠借鑒，搞起來比較好搞一點，問題單一，但是由于提出來這些強制方法的事就順帶解決了。我們國家臺灣省立法搞了一種執(zhí)行法，但是也有一章寫的是紀實強制的事。過了幾個月又開了一次會，這次會規(guī)模比較大，在這次會上大家又對這個法怎么搞，搞成什么樣法談各自不同的意見，最少我覺得我們再一次把這個問題提出來了。當時有個人民大學的皮春杰老師（音），他說：“這個法里面解決兩方面的問題，一是要解決執(zhí)行的問題，但同時強制方法的事也得解決。這樣就不是順帶解決了，把兩個東西放在同等重要的地位。這樣就涉及到這個法叫什么名了，叫強制方法法也不好，叫行政執(zhí)行法不好，最后就叫行政強制，把兩個都涉及進來了。從此后來到九屆人大、十屆人大都叫行政強制法，于是也就成了一種法律概念了。行政強制第二條講的，“本法所稱的行政強制涉及行政強制方法，并且也涉及行政強制執(zhí)行”。行政強制方法指什么呢？躲不開的，非得說不可，其實我不愛對概念下定義，下完定義總感覺學界會對你的定義挑出毛病來，確實有諸多的毛病可挑。個人有個人的說法，學術之爭就是概念之爭，因此我們不樂意對概念下定義，但是躲不開，我們就用了大白話說的。本法所生的行政強制涉及兩個，一種強制方法，一種強制執(zhí)行。行政強制方法從行政訴訟法里擬定下來的。固然有些同志能不能用紀實強制這個概念，行政訴訟法里寫了一條對行政機關的查問扣押、凍結(jié)等行政強制方法不服的能夠提起行政訴訟，在涉案范疇里面這樣講的。已經(jīng)做了概念起了名了，實務界也好，學界也好，大家也接受了。行政強制方法是什么呢？我們第2條第2款說了，“行政機關為了制止違法行為、避免證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大這四個方面，對公民法人的財產(chǎn)，對公民的人身財產(chǎn)等等采用的臨時性的控制方法?！蔽覀冇X得說大白話能把意思說清晰了。第一說的什么呢？為了在行政管理過程當中，發(fā)現(xiàn)這幾個方面的狀況，重要就這四個方面的狀況，是違法行為一種證據(jù)的保全，一種危險危害的發(fā)生擴大。行政對機關對公民法人的人身財產(chǎn)采用的臨時性、臨時性的控制方法。我們想將來行政強制方法重要應當用于這四個方面，不要再擴大了。涉及有些同志說，例如說為了的執(zhí)行能不能扣東西，我把東西扣下了，將來執(zhí)行起來方便，我們覺得是不能夠的。你把東西扣了是你干的方便，但是我覺得行政強制方法目的就這四個目的，能夠滿足行政管理的實際需要。什么叫行政強制執(zhí)行呢？就是行政機關作出決定后來，當事人不自覺推行的話，我怎么強迫他推行對行政決定的行為，就是行政強制執(zhí)行了。固然行政強制執(zhí)行也有些同志提出不同的意見，“說行政強制執(zhí)行行政機關執(zhí)行能夠理解，申請法院了怎么也叫行政強制執(zhí)行呢？”我們說從廣義方面也能算，由于法院的執(zhí)行力還是執(zhí)行的行政決定，如果維持了行政機關的決定，按照我們國家現(xiàn)在申請法院執(zhí)行，法院去執(zhí)行的話，最后執(zhí)行的還是行政機關的決定。從廣義上來說也未嘗不可，就這樣給擬定下來。行政強制方法和強制執(zhí)行的概念是什么？第2條做的闡明。第3條行政強制的設定和實施合用本法，把整個法管什么事我們說清晰了。應當說行政強制法重要是一部規(guī)范行政程序方面的法律。但是這塊也有設定的問題，設定嚴格意義上來講，就不屬于行政程序方面的調(diào)節(jié)范疇了，它屬于調(diào)節(jié)立法的行為了。我們的設定權(quán)，全國人大、國務院行政法規(guī)、地方人大的地方性法規(guī)，它的設定權(quán)有多大？嚴格意義上來講是解決立法權(quán)的問題，不在是行政程序的問題了。但是《處分法》開始就是這樣一種構(gòu)造下來的，從處分的設定開始到《許可法》許可的設定，這幾部法都有這樣一種共性，因此是不是不解決它就能夠。曾經(jīng)我也說過，《處分法》是一種好的立法范例，但是我也帶了一種問題，大家都照著這個模式走下來，一走下來難題都集中在設定這塊，程序上大家爭論起來都是怎么完善。意見都不大，也好解決。但一旦設計涉及到立法權(quán)的分派上就很難解決，從《處分法》就難弄，《許可法》好弄，由于我們感覺許可的合用權(quán)能夠?qū)挿阂稽c。到了強制，我們覺得強制設定權(quán)還得從嚴，一從嚴大家都故意見，比較難解決，因此我們說也要規(guī)范立法行為，規(guī)范立法行為涉及我們又設立一章。《行政強制法》涉及行政強制方法、強制執(zhí)行，同時還涉及它的設定權(quán)，也涉及規(guī)范它的實施程序，就涉及這樣多的方面。第3條尚有個第2款、第3款那是怎么理解？第2款、第3款是我們在90年代立法的時候，1999年最早起草后來到了本世紀初的幾年。設定權(quán)當時卡得比較嚴，當時國家法律上還不是全都有法。例如說就像涉案幾個方面好多地方是在行政法規(guī)規(guī)定的，因此寫了那么兩款的意思該是說照著行政法規(guī)辦也能夠。行政法規(guī)在這方面規(guī)定了某些方法等等也是能夠的。從近十明年的立法重要那幾個方面都有法可依，國家都立法了。后來有些同志說：“是不把背面這兩款勾掉了，顯得好看一點?！睂懮狭嗽俟淳捅容^難，我們覺得不勾也未嘗不可，畢竟是根據(jù)法律行政法規(guī)，也還留有余地，因此第2款、第3款就留下了。但總的來說，從法名第2條、第3條的第1款基本上把法的調(diào)節(jié)范疇給說清晰了。（二）《行政強制法》的基本原則從第4條、第5條、第6條、第7條、8第條說起來都算。例如第7條廉潔的原則，第8條保護公民訴權(quán)的原則也都算原則。1、正當性原則我想說的第4條、第5條、第6條這幾條，第4條是一種正當性原則，也有些同志叫法定的原則，《處分法》就有，《許可法》也有，《強制法》也有。這一條是行政程序法當中最基本的一種原則，涉及到行政管理的各個方面。也能夠說《行政程序法》當中要搞的話也必須有這樣一種原則。正當性原則，行政機關的全部的行政行為由法定的根據(jù)，也就是我們所說依法行政，依法行政的核心理念就是正當性原則。固然也有些同志提出不同的認識，是不是全部的行政機關都有法定根據(jù)。并且法定根據(jù)要從狹隘方面來理解，只能有法律或者涉及法規(guī)的根據(jù)，事實上現(xiàn)在也可能做不到。但是作為理念我覺得還是有這樣個理念，最少現(xiàn)在我覺得如果涉及到行政行為的話，行政機關某些所謂消極的行政行為對公民法人增加某些義務，限制某些權(quán)利的行為，必須要有法定的根據(jù)。如果要從嚴格意義來講，必須要有法律根據(jù)，要增加某些新的義務要收費，要從公家身上多收點稅，必須要有法律的根據(jù)。從現(xiàn)在法律原則來看必須要有法律根據(jù)，增加義務限制權(quán)利，行政強制恰恰是限制公民的某些權(quán)利。你把人家東西扣了，把人抓起來了，那必定是限制他的基本權(quán)利，要有根據(jù)的。因此我們說正當性原則，法定的根據(jù)，法定原則是依法行政當中最核心的原則。從《處分法》開始就有，處分法定，公民法人，沒有法定根據(jù)的公民不得受處分，違法法定程序的處分無效，都體現(xiàn)一種正當性原則。行政強制涉及強制方法、強制執(zhí)行。我們覺得在這方面應當從嚴來把握，要有法定的根據(jù)。因此我們講法定原則在第4條“強制的設定和實施根據(jù)法定的權(quán)限、范疇、調(diào)節(jié)和程序?！边@是一種法定的原則。2、適宜性原則行政強制的設定和實施應當適宜，適宜原則學界意見比較大，說的不是行政法理論里面很精確的原則。行政法理論當中應當叫做比例原則，比例原則說的對，但是我們沒寫，為什么沒寫？我覺得比例原則說出來學問太大，讓大家看起來不見得能明白，什么叫比例原則？比例原則體現(xiàn)在處分當中我們叫過法相稱原則。體現(xiàn)在強制這塊我們用適宜，用適宜我覺得也能說清晰，把后邊具體化了。“采用非強制手段能達成行政管理目的，不得設定和實施行政強制?！毕胝f這樣一層意思。涉及設定也是這樣，立法的時候不是說行政機關這事我強制方法，我要扣押權(quán)就得給，立法機關得考慮一種可行性、必要性。我們能不用強制手段也能達成管理目的的就不要用，涉及設定的時候就不要設，實施時候也有這個思想，能不用時候就不用。學界說：這個比例原則你用適宜我們也沒意見，但是背面綴的少了一層意思。就是說實施采用強制方法的時候，該用強制方法也要用一種對當事人權(quán)利影響最小的這種強制手段，但同時也能達成管理目的，缺這樣一層意思。比例原則有兩層意思：一種是說設定實施時候能不用就不用；二是用的時候也選對當事人權(quán)利影響最小的。固然比例原則在執(zhí)行當中也有比例，在強制方法也有。例如凍結(jié)的金額要和違法那些事大致要差不多，執(zhí)行當中也有一種比例原則。對當事人的權(quán)利影響比較小，但是也達成了目的就能夠了。我們沒用那個概念，如果大家說這個適宜原則怎么理解？就是學者普遍強調(diào)的比例原則。由于適宜是能夠能解決的，大家伙也能理解得了，涉及設定的時候能不用就不用。有些學界的朋友說：“什么叫強制方法？什么叫行政強制？”行政強制就是赤裸裸的暴力，說得太直白了。但是確實這個手段對當事人的影響比較大。我們的思想就是行政強制一定要少用，一定要慎用，這能夠說我們搞這部法，我體會當中最深的。即使我們寫的是強制法，但是我們是這個思想。在立法過程當中有些同志不太贊成搞這個法，現(xiàn)在都搞和諧社會了，你們還弄行政強制。某些同志對這個法有某些意見，我看你這個法叫做行政強制隨便法，說什么都有，但是我們理解這部法還是《行政強制規(guī)范法》，規(guī)范行政強制，不能亂來的。因此到哪我總說要少用，慎用。因此我們寫了一種教育和強制相結(jié)合的原則，為什么我們總寫這個呢？我當學生的時候?qū)π麄鹘逃猜牪贿M去，覺得老生常談，但是搞《處分法》時候就有這個體會，好多事覺得弄來弄去，得寫上教育這個原則。一種法要執(zhí)行好了得讓老百姓自覺遵法，都靠處分，靠強制，這個法執(zhí)行不了。《處分法》爭論還比較厲害，處分與教育相結(jié)合，哪放在前面，哪放在背面。最初我們寫的是“教育與處分相結(jié)合”，某些同志不太贊成，還是處分與教育相結(jié)合，爭論很厲害。到了韓冰副委員長那，韓冰同志說你都罰人家了，還是教育處分，都罰了，處分放在前面吧。韓冰委員長定下來了，我們《處分法》寫的處分與教育相結(jié)合。說心里話當時我心里不大樂意。到了《強制法》我們又把教育寫前頭了，還是想強調(diào)一種教育。能不罰的就不罰，能不強制就不強制。《處分法》有這樣個思想，我們說：“有些違法行為輕微，沒造成嚴重后果，并及時改正的就不予處分了?！边@塊我們也寫了一條，有些事輕微的，沒什么大事就別強制了，要少用、要慎用。教育與強制相結(jié)合的原則能夠說就教育的理念，我覺得從《處分法》開始就始終在強調(diào)。并且不是說可有可無似的，有些同志說這也不太好執(zhí)行的。但作為立法當中一種基本的思想，一種基本理念，我體會是貫穿始終的。三、行政強制的種類和設定涉及強制方法的種類和強制方法的設定，尚有強制執(zhí)行的方式和設定。（一）強制方法的種類強制方法的種類挺難弄，之前有些學界朋友也做了某些課題研究，給我們拉了一種單子。說我們強制方法的種類有263種，當年搞《處分法》時候就有幾個說法，有人說七八十種處分的種類，有人說120多個，后來我們?yōu)榱税烟幏值氖抡f的嚴重一點，我們用了多的，但是真正有多少種，我們自己沒數(shù)過。沒想到強制方法的種類大家跟我們說有263種，后來看看有些是重的。檢查、核查、稽查等等，都是“查”。檢查、化驗都是“驗”。但是都算幾個，事實上我們覺得大致上都是一種意思。涉及扣押，有叫扣押、扣留、暫扣，事實上也就是扣東西。因此說有200多個，實際沒那么多。搞《處分法》的時候，學界把我們處分的種類歸結(jié)為這樣幾大類，申誡罰、財產(chǎn)罰、行為罰和人身罰，歸納為四大類?！短幏址ā坊旧习凑諏W理上的歸納，申誡罰我們叫警告；財產(chǎn)罰叫罰款，沒收違法所得，沒收非法財物；人身罰：行政拘留；行為罰：吊證。應當說當時我感覺《處分法》按照學界的學理歸類，說的是具體的形式，現(xiàn)在看起來就處分的種類，我覺得規(guī)范的比較好。當時也尚有某些同志提出其它某些處分的種類說算不算，我們重復研究都不算，就這點就夠用了。并且我們也重復說此后就這些了，背面即使留了一種口袋，現(xiàn)在看起來可能有用的，但是基本上那幾個就夠用了。強制方法算幾個，按照《處分法》的幾個類，涉及到申誡罰必定沒了，涉及到行為的、財產(chǎn)的和人身的。我們最初也是按這三個方面寫的，涉及到行為的有什么呢？例如當年叫做戒嚴、交通管制，臨時不讓你走這塊，這算不算對行為的限制。尚有某些檢查性的方法比較多某些，當時我們都把這個考慮進來了。就是說對行為的強制，對財產(chǎn)的強制，對人身的強制全都考慮進來。但是現(xiàn)在大家看下來，基本上對人身、對財產(chǎn)、對行為的強制沒再漏?，F(xiàn)在是不是學理上的歸納，對行為的、人身的、財產(chǎn)的強制方法到這里面就剩余兩個，對財產(chǎn)和對人身。對行為怎么辦？怎么考慮？跟大家說說我們的立法過程。最初對行為的強制，例如說現(xiàn)在的交通管制方法，想的半天沒拿進來，我覺得也不是說都叫強制?？偸钦f人民大會堂這塊不讓走，臨時給你帶來不便，但是不是說完全走但是去了，這就別算了。比較復雜的對檢查的行為，我們弄的比較糾結(jié)，檢查怎么弄？比較難解決，例如對于公司某些檢查的行為，有些同志說：“算不算強制性的?！蔽胰z查了，他不讓我進去，我還非要查不可，構(gòu)成不構(gòu)成強制？以前這個問題不是特別突出，特別在計劃體制下，大家都沒這方面問題，查就來查。再一類檢查更不好解決，上飛機大家可能都查過，算不算強制性檢查，不查反正上不了飛機，我說這還別算行政方面的，但是現(xiàn)在也難說。固然現(xiàn)在上地鐵也查了。前些日子上下班做公交車總得過天安門廣場，過天安門廣場是公共場合，但是都得查，原來就是過一下你的包。曾經(jīng)我就想這個事怎么辦？算不算？后來也接觸點教育，行政機關的有些管理方法。第一，公民有配合的義務，我聽得對應當配合，你不能什么事都不配合；第二，你尚有容忍的義務。我說：“容忍的義務得有個度。”我也能理解，我也得容忍，容忍怎么辦呢？我們領導問我，我說：“我就不在前門下車了，我多做一站上和平門下車去。”這叫容忍，但別造成太大的不便，多走一站地還能夠，要多走兩三站地可能就都故意見了，琢磨這個事怎么辦？感覺比較難解決，琢磨來琢磨去我們就說：“算了，不說這個了，檢查的太多了。”大家怎么批評我們都能夠，反正這事我們沒說。但是對公司的檢查我們還留了一條，那一條的意思就是說要有根據(jù)，公司要配合，意思更多的是公司要從配合的角度做規(guī)定。人家說：“剩這樣一條沒多大意思了，在有些單行的實體法里也都有規(guī)定。我們接下來的《社會保險法》，以前的《審計法》都有，去到那查去，你得如實闡明狀況提供材料，有些材料人家能拿走，該復印能復音，也都有類似的規(guī)定，因此也能解決點問題，你就別寫這一條了，等于這一塊就都沒說。某些同志會問，說公民的住宅是怎么理解？我們也曾寫過一條進入公民住宅。我們的想法是什么呢？第一，進入公民住宅我們得保護的水平高某些，不能隨便進。我們憲法寫了“公民的住宅受法律保護?！币馑季褪钦f要有法律的規(guī)定我們才干進，這個涉用權(quán)放在法律的層面。第二，我們要解決某些什么問題呢？有些生產(chǎn)經(jīng)營活動，農(nóng)民的院子很大，城鄉(xiāng)接合部租一種院子也挺大，在里邊干點事，弄點假酒、假煙、假食品的。其實你得確保行政機關該管也得管，這事也得有個交代。但是怎么管？咱們要有說法。諸多人覺得你們這行政權(quán)太大了，都能隨便進入公民住宅了嗎？其實我們不是這個意思，我們是想強化保護，不是隨便進。某些常務會委員覺得都隨便進老百姓家了，這不行。后來領導說你們把它勾了吧，別招大家意。原來就對你搞這個法都覺得不符合現(xiàn)在這個大背景呢，就勾了，勾了后來也引發(fā)某些歧義。有的省人大同志就說以前這稿子有進入住宅，你們怎么規(guī)定的?，F(xiàn)在你們不寫了，是不是放在其它里了，放在其它里了就意味著能夠隨便都進了，并且現(xiàn)在設定權(quán)又放開了某些，是不是就能夠定了，我說：“得不出這個結(jié)論來，還是不能進?！彼f：“但是你說這不成，我理解是能夠進的，進了我只要不拿你生活必需品，別的東西都能拿。”我說：“家里其它了生活必需品沒別的了?！彼f：“拿點古玩字畫那不是生活必需品?！蔽艺f：“那更不能隨便拿了?！蔽覀€人的理解住宅的保護是受憲法保護的，不能隨便誰都定的，必須要有法律根據(jù)，現(xiàn)在弄來弄去，就看到這樣一種狀況，只涉及到人身和財產(chǎn)的，查封、扣押、凍結(jié)，尚有一種限制人身的。限制人身大家還會問，限制人身里面勞動教養(yǎng)怎么辦？這個問題真難回答，勞動教養(yǎng)顯然是限制人身的，應當由法律來定，我們搞《立法法》時候就提出過這個問題，搞《處分法》時候有人問，勞動教養(yǎng)怎么辦？我們應當說把矛盾往后推了，推到哪了？我們當時說：“勞動教養(yǎng)叫做強制性的教育方法?！睆娭菩越逃椒ň褪菑娭品椒?，我們將來強制方法再解決。現(xiàn)在搞強制方法你就推不開了。常務會準備搞一種法，叫違法行為矯治法，想把勞教的事在那法里解決了。固然那個法原來說出，最后也沒出來，把我們的事一下放著了，我們這個沒交代，那個法也沒有。因此這個事最少我個人感覺還沒較好的解決，但是最少我們?nèi)松淼谋仨氂蟹蓙矶āＳ嘘P強制方法就這樣幾個，現(xiàn)在就定下來了。某些同志會問：“其它的算什么？”剛剛我講了檢查算不算？我們這樣考慮的，大家提的比較多的就是取締，“取締”這個概念怎么理解？算不算強制方法？我們有些同志說：“不叫強制方法，叫行政方法。行政方法這個概念太寬泛，你要叫做行政方法，必定取義有強制性，那就是強制方法。我們?yōu)槭裁礇]寫？當時是這樣考慮的，我說取義這個概念可能更多帶有一點政治性的色彩，或者說不是法律概念。大家說：“你這個說法也不對，你法律都用了。”說的通俗一點要想把取締貫徹了，無外乎抓人、扣東西，公安部門能抓人抓人，抓不了人的，我能扣你的東西，封門的封門，無外乎還是用這些手段。要不你怎么取締？怎么最后給它貫徹了，還得用強制方法。固然有些同志尚有家人處分，處分是后續(xù)的了。但最少取締得用的就是涉及到對人的限制，對財產(chǎn)的限制，無外乎這些，我們就沒用取締這個概念。大家說：“算不算其它？”我說：“我沒想放在其它里?！卑讶私鉀Q了，把東西解決了，可能我要出一紙公示，無照行醫(yī)了，我予以取締了。無照行醫(yī)他再造成人的人體健康出毛病了，構(gòu)成刑法了那要追究責任的，那就該抓人了。如果涉及到某些組織的話，我可能還要在報紙上有一紙公示，取締無外乎就是抓人和扣東西，因此當時取締不算，我也不想把它算在其它類里面。有些同志說：“你這是不是行政命令?！蔽艺f：“光說行政命令，就取締而言，就那紙公示而言，可能是個命令，但它還要配合著某些方法。因此這是對取締的某些想法，固然就沒寫。登記保存算不算？登記保存哪來的？《行政處分法》37條第2款用了登記保存。我說：“這不算。”但是我們有的領導說：“登記保存就是強制方法。”他們認為算，我覺得不算。我說：“要算的話，登記保存這個手段也不好用。”按照《行政處分法》對登記保存的手段作出了嚴格的限制。第一，目的是為了的取證；第二，它是為了的取證而不是為了的執(zhí)政，并且它期限很短才7天，強制方法扣押里面最長60天；第三，強制方法扣押最本質(zhì)的區(qū)別在哪？我說扣押本質(zhì)的區(qū)別是我把東西能夠拿走。登記保存的本質(zhì)在哪？叫當事人自己保存，我說當事人自己保存這怎么能叫扣押？我們叫當事人不得轉(zhuǎn)移或者銷毀證據(jù)。當年《行政處分法》通過后來，國務院法制局就制訂《處分法》時候，地方問了不少問題，他們起草了回復，來跟我們一起討論，就是這些回復成不成。當時有一種回復就是對登記保存，他們說能夠異地保存，能夠異地保存意味著能夠拿走。當時法工委的領導說：“這可不成?！钡怯洷４嬖趺磥淼模褪怯捎诋敃r搞《行政處分法》時候，我們把強制方法那一章給勾了，勾了后來必然會有這樣一種問題。在實際行政管理當中，我要在處分的時候發(fā)現(xiàn)違法行為，我可能要扣些東西的，這是行政管理當中必不可少的一種環(huán)節(jié)。但是我們又把強制方法那一章勾了，但是這個問題得解決，涉及到扣押了怎么辦？當時按照學界的某些意見，要扣東西，一是得有法律根據(jù)；二是如果要沒法律根據(jù)的話，是不是讓法院批一道，想借鑒國外的某些程序，走法院顯然不大適宜。一是行政機關不答應。這邊說要走一道正當?shù)某绦?，最少比較法治法，那邊覺得不符合實際狀況，當時就在這塊擱住了。然后我們根據(jù)各方意見重復協(xié)調(diào)，寫上在這塊能夠采用證據(jù)保全的方法，證據(jù)保全我們就想借鑒司法保全的證據(jù)保全。事實上就是行政機關運用司法那一套，用那個概念，事實上行政機關把東西給扣下來了，作為證據(jù)保全我扣下了。把這稿子報上去后來，我們寫的證據(jù)保全，漢斌同志自己改成了登記保存。我理解他想把區(qū)別于司法當中的證據(jù)保全。并且寫了為了的取證，能夠采用抽樣檢查的方法，抽樣登記的方法等等。并且寫了當事人不得轉(zhuǎn)移或者銷毀，如果當事人要轉(zhuǎn)移銷毀了怎么辦？如果他轉(zhuǎn)移銷毀了最少妨礙公務，在這方面法律能夠制裁，當事人不得轉(zhuǎn)移或者銷毀。后來實際執(zhí)行當中登記保存被廣泛的擴大化了，就變成了扣留了。因此說登記保存算不算？我覺得從這點來講，我覺得不好算扣押，不好算強制方法。我覺得學界能夠討論登記保存終究算不算，但是最少我感覺要用的話不大好用。跟有關行政機關我總這樣說，如果你有扣押權(quán)的，你就直接用扣押完了。走這個程序最長你能夠扣60天，沒扣押權(quán)的部門碰到這些事怎么辦？用登記保存，登記保存時限就那么多，你得趕快解決。暫扣算不算？暫扣有兩種性質(zhì)，一種暫扣就叫處分了，吊銷暫扣的駕照6個月還是3個月，那就是一種處分，但有時候暫扣又是一種方法，把你東西扣下了，扣下后來等解決完了，我把東西放給你，那就顯然是個方法，看怎么用？用在哪？該是方法是方法，該是處分是處分。就行政強制方法的種類里面，有些同志說這些怎么算？算是什么？實在不好歸，反正下邊有一口袋，其它的，放進去也未嘗不可。責令改正算不算強制方法？我認為不主張算強制方法，責令改制怎么來的？當時《行政處分法》寫一事不再罰的時候，我們24條寫了一種對當事人的同一違法行為不得予以兩次以上罰款的行政處分，寫這條的時候來的。大家覺得光寫這條不夠，當時公安部門和交通部門提出個事，例如說最典型的汽車超載，從山西拉煤到秦皇島，汽車都超載了，是不是說同一違法行為不得予以兩次以上罰款的處分。公安部門說“它超載了違法了我的有關規(guī)定?！庇捎诔d不安全，各方面都講了一堆法理。交通部門說：“汽車超載把我公路壓壞了，公路是我的路產(chǎn)路權(quán)，我們各罰各的?！辈坏糜枰詢纱瘟P款的處分說不通，不罰兩次的話，我拿一種罰款單就成通行證了。后來開會，某些領導就說：“怎么就不能罰一次，為什么非罰兩次不可。”罰完就完了嗎？超載你得讓他違法行為改了，不能說拿著罰款單成了通行證了，這樣我們寫了一種23條，“違法行為行政機關應當責令改正或者限期改正。”于是我們就老說，23、24條共同構(gòu)成了我們國家一事不再罰的制度。責令改顯然不算處分，有違法行為你得改。說算方法也不算方法，不改不成。某些同志說超載這事怎么改？我說：“拉著煤超載10噸，就把10噸給卸了就完了，那不就改了。責令改正當時我們按照《處分法》是這樣來的，叫行政管理方法，還是叫強制方法，最少我覺得它不含有強制性，這是種類里面的幾個。（二）強制執(zhí)行的方式強制執(zhí)行的方式比較好解決了，大家爭論的不大了。一種叫直接強制，一種叫間接強制。直接強制執(zhí)行的劃撥、存款、匯款、拍賣等等。間接執(zhí)行的方式比較典型的就是加數(shù)、罰款或者滯納金，再一種代推行。間接方式代推行和第4項排除方案和恢復原狀其實有交叉。當時我們叫排除方案，恢復原狀等待推行。我們想把它定為代推行。后來有些同志說你這個說法不特別適宜，把代推行單提出來，反正這里面爭論不是特別大，重要我們想強調(diào)的是間接執(zhí)行法，別都直接執(zhí)行。直接執(zhí)行有時候容易引發(fā)矛盾，從國外來看現(xiàn)在發(fā)展趨勢都是間接執(zhí)行方式，不直接和當事人發(fā)生直面的沖突。事實上增進當事人能夠主動推行行政義務，我們覺得基本上執(zhí)行方式就這兩大類，一種間接，一種直接的。（三）強制方法的設定權(quán)強制方法的設定權(quán)爭論比較大，最初我們的稿子大致上是這樣配備的。國務院的行政法規(guī)能夠設定查封、扣押。地方性法規(guī)能夠設定扣押。人家問：“為什么這樣設定？”我說：“沒道理?！卑凑瘴覀儑业默F(xiàn)狀你不給國務院行政法官一點權(quán)限必定不行，人身的不能給，有些檢查的能夠給，行政法規(guī)能夠設定。地方性法規(guī)就給扣押，為什么就給扣押？地方性法規(guī)在我們國家法律體系當中它的位階比行政法規(guī)低一點，低一點權(quán)利就少一點，成果別查封了就扣押了，就這樣分派一下，沒什么道理，因此大家都故意見。都給我們提意見，地方性法規(guī)說我們憑什么不能設定查封呢？我說：“你扣押也夠了?！庇捎谝郧拔覀冊诨貜偷胤叫苑ㄒ?guī)立法的時候，有些地方人大問我：“我們地方性法規(guī)能夠不能夠設定扣押?！碑敃r我們起草的時候，我記得很清晰，不適宜設立。報到領導那批回來，把“不適宜”給改了，改成“不能”。當時一種指導思想就是地方性法規(guī)對公民的財產(chǎn)權(quán)你不能設，這種查扣的東西不能搞的。地方性法規(guī)有些地方也定了，定了就定了，也沒說什么。事實上還是搞的比較少，因此我說以前是不讓你們定，現(xiàn)在給一種扣押正當化我覺得也夠用了，這是最初的想法，最初的設定權(quán)。對于這個大家都故意見，行政法規(guī)說：“我能不能多一點，除了查扣能不能用凍結(jié)?！钡胤叫苑ㄒ?guī)說：“我能不能扣押以外還要查封。”大家都要權(quán)利要大一點，要大一點挺難弄。現(xiàn)在法條最后寫下來是什么思想，我還是堅持這樣個思想。第一，行政強制方法重要由法律來設定，這是現(xiàn)在第10條第1款的，我覺得還是最根本、重要的思想。我們叫行政強制方法由法律來設定，由于它涉及到公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)。隨著我們大家對財產(chǎn)權(quán)越來越重視，我覺得保護的水平應當高某些。當年搞《處分法》的時候就說過這話，事實上罰款講理、講法律原則的話，罰款的設定權(quán)也都應當由法律來設定。由于涉及到限制剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)，哪怕五分錢再少，那是我的財產(chǎn)權(quán)，你從我兜里拿走，那不成的。應松年老師當時給我說的一句，此后咱們的保護水平再高某些，把這也都歸到法律，那是此后再說的。從學界上都沒有這認識，認為這個東西行政法規(guī)定都能夠。但我覺得按照現(xiàn)在法律原則來說，涉及公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)都應當由法律來定。行政強制方法和處分哪個對公民的權(quán)利影響更大某些？有同志認為行政處分位階更高，也有同志認為強制方法位階更高，說罰款都能夠國務院定，認為強制方法位階比處分位階要低，處分一下罰款能罰好多，扣能扣多少東西。最少我們感覺強制方法位階比處分高，他們不講什么程序，當場給你扣了。處分再罰得多它有一套程序走，能夠陳說、申辯、開聽證會，最后行政機關領導集體討論決定，這里尚有一套程序。這個沒程序，當場執(zhí)法人員該扣就扣了，有時候?qū)駲?quán)益影響我覺得更直接。因此體現(xiàn)了一種思想，首先是行政強制方法的設定權(quán)由誰來設定呢？由法律來設定；第二，規(guī)定按照我們國家現(xiàn)有的體制，分別授予了行政法規(guī)和地方性法規(guī)不同的設定權(quán)。按照我們國家立法體制，憲法都寫了行政法規(guī)、地方性法規(guī)，應當也有不同的設定權(quán)，但是這個設定權(quán)是有條件的，是受限制的。條件和限制在哪呢？叫做尚未制訂法律且屬于你的職權(quán)范疇內(nèi)的事，這兩個條件缺一不可。第一叫還沒有上位法的，對于行政法規(guī)來講沒有法律，對于地方性法規(guī)而言是沒有法律、沒有行政法規(guī)，這是一種條件，并且是“且”，兩個條件同時含有。在這個條件下你有查封扣押的設定權(quán)。國務院的行政法規(guī)說我們能不能權(quán)利再大點。最初我們第9條第5項寫的是什么？其它的行政強制方法我們怎么寫的？叫做法律規(guī)定的其它行政強制方法。意思很清晰，其它強制方法只能由法律來定。對這條國務院方面提了不同意見，說：“其它行政強制方法我們是不是也能定。”現(xiàn)在看起來給它了行政強制方法，給了后來學界某些人又不贊成，其它行政強制方法要給了它太寬了，是不是什么都能定。像剛剛說的進入公民住宅是不是能定，又提出某些意見，這樣又加了一種限制，叫做什么呢？應當法律規(guī)定的行政強制方法以外的其它行政強制方法，加了一種定語，應當由法律規(guī)定的行政強制方法以外的其它的，那就是說有些事其它的你也不能定。某些同志說沒說清晰，兩塊都沒說清晰，一是其它的你沒說清晰是什么；再一種應當由法律定的，你也沒說清晰什么是應當由法律的。最少我感覺從立法來講這不是很完美，但是想讓大家體會這樣一種思想。在這方面給國務院充足的授權(quán)，你能夠定些其它的，但是其它這里面我們又劃出有些是不能定的，哪些？例如進入公民住宅這事行政法規(guī)是不能定的。某些同志說：“是不是僅僅進入公民住宅行政法規(guī)不能定，其它的尚有什么嗎？”我個人而言，最少是憲法規(guī)定的，公民的通信自由。大家有不同的意見，說你說的不算，確實我說的不算，我說通信自由這事，也不能是憲法規(guī)定保護公民的基本權(quán)利。不僅行政法規(guī)現(xiàn)在有些地方政府就能夠定了，你們也沒說什么。固然從實際工作考慮來講，我們有些該管還得管。作為立法人來講，得有一種基本的理念，這塊怎么辦？做了某些限制性規(guī)定：第一，為了充足確保國務院的行政管理需要給了足夠的授權(quán)，但是也體現(xiàn)了某些法治原則，有些事強制方法，行政法規(guī)也不是都能定，這是有關強制方法設定權(quán)第二層意思。第三層意思就是除了法律法規(guī)以外，其它的都別定了，涉及規(guī)章，規(guī)章也別設定強制方法了。最少現(xiàn)在達成一致意見了，這些權(quán)利不能自授，規(guī)章畢竟是執(zhí)行性質(zhì)，你不能定。規(guī)章下列其它規(guī)范性文獻都不能定，涉及我們某些部委的規(guī)章，部委里面某些司局的某些東西，省政府部門的廳局的某些文獻都不要設定。某些同志說：“我不設定，我能不能規(guī)定?！蔽覀冊?jīng)在《處分法》把設定權(quán)和規(guī)定權(quán)辨別開了，我們設定權(quán)是意味著一種創(chuàng)設行為規(guī)范。如果違反了這種行為規(guī)范我能夠處分，創(chuàng)設一種制裁。但是我們說有些下位階的法律，下位階的某些規(guī)范性文獻，根據(jù)國家的法律法規(guī)，抄下來，做些規(guī)定能夠。上邊有法律根據(jù)你抄下來沒問題，但是不能超出范疇。規(guī)章從《處分法》、《許可法》、《強制法》，規(guī)章在幾部法里地位的變化反映了我們國家法治建設的發(fā)展。最初規(guī)章在《處分法》里有一點設定權(quán)，只能罰款。我說它有半個設定權(quán)，罰款也只有半個，由于在中央由國務院定，在地方由省人大定，給它限制一種范疇，規(guī)章尚有一定的權(quán)限。到了《許可法》部委規(guī)章就不能設定許可了，為了確保地方政府管理的需要，給了地方政府規(guī)章許可的設定權(quán)，但是也說了，要趕快搞地方性法規(guī)，是臨時性的。到的《強制法》規(guī)章在這方面一點權(quán)利都沒有?！短幏址ā肺矣姓f過，隨著我們國家法治建設的發(fā)展，規(guī)章在這方面的作用要逐步地取消、淡化，現(xiàn)在應當說反映這樣一種進步的過程，這是有關設定權(quán)當中這樣幾個想法：第一，首先由法律定；第二，下位法律有條件的，受限制的；第三，其它都不能搞。上午就行政強制方法的設定我講了三層意思，這三層意思在設定權(quán)當中我認為是非常重要的一種思想和原則，但尚有一層意思，即第四層意思第十一條的規(guī)定，我認為第10條、11條這兩條規(guī)定把數(shù)年來在處分、許可、強制設定中基本原則和思想是一以貫之的。第11條規(guī)定上、下位法之間的關系，要確保國家法制的統(tǒng)一，法律設定的行政強制方法的對象、條件、種類做出規(guī)定的，下位法不得超越。如果法律沒定，下位法不得再設定。這是11條前半層的意思?？偟囊馑际巧舷挛环ㄒ恢拢挛环ú坏贸缴衔环?，上位法規(guī)定的行政強制方法，如果要有強制方法，強制方法的對象、條件、種類做出規(guī)定的，下位法不得超越，如果未設定，下位法就別定。例如我國設的《食品安全法》，法中沒有說強制方法的事，下位法、地方性法規(guī)、行政法規(guī)就不要再設定強制方法了，上位法規(guī)定的什么事能夠采用強制方法，哪些部門能夠采用，下位法能夠具體化，總之要確保國家法制的統(tǒng)一，這個思想并非始之于這部法律，而是行政處分法第10條、11條這兩條中的第二款。第10條第二款說國家法律定了，行政法規(guī)怎么辦；第11條講的是國家法律行政法規(guī)定的事后來，地方性法規(guī)怎么辦?？傊且环N意思，在行政處分行為的種類幅度方面，下位法不得突破上位法的規(guī)定。當時寫的一條各個方面就有某些不同的認識，特別是地方人大提的意見比較多，當時某些同志提出來行為種類幅度按照處分法來說，不得超越上位法的規(guī)定，這我們能夠理解，都能理解這個意思。但有一種意見，如果只講處分的種類和幅度突破上位法完全接受，例如國家法律規(guī)定罰款，下位法決定不能再增加吊照，國家規(guī)定罰款10萬塊，地方性法規(guī)絕對不能規(guī)定罰10萬塊零1塊，這都能理解，但處分的行為應當給地方性法規(guī)某些空間，由于地方性法規(guī)對于國家的法律有補充完善的作用，說國家的法律對處分的行為，例如規(guī)定了A、B、C三種違法行為，但國家考慮的是全國協(xié)調(diào)，就行政管理方面，基于行政處分方面，不是什么事都要罰，只是有這個思想，只是對某些危害嚴重、普遍發(fā)生經(jīng)常出現(xiàn)的事在全國范疇內(nèi)影響比較大的這些行為，我們說法律規(guī)定處分。因此某些地方同志說，可能在全國范疇內(nèi)有某些事沒寫，但在我們這個省，在我們這個地方有些行為是比較突出的，危害嚴重、普遍發(fā)生的，地方性法規(guī)應當能夠補充完善某些，根據(jù)地方性的實質(zhì)狀況。這有無道理？有，由于地方性法規(guī)有補充完善的作用，我們國家法律在前一段時期內(nèi)定的法律還是原則性的。有的地方同志提出，我們也不說給你補充，也不說增加什么新的行為，例如你們有些法律在我們法律制訂中確實有問題，前面寫了“毛主席不得必須要干什么事”，按照法律規(guī)范，假設解決之財，翻到背面的法律責任，如今找不到，前面明明規(guī)定這個事不能干，寫得很嚴格，非“應當”怎么樣，而是“不得”“必須”怎么樣，但背面沒有法律責任，地方同志說得客氣，沒說我們干活粗，而是說：“你們前面這樣寫的，背面將法律‘不得’、‘必須’寫上與否能夠？”這也有一定道理。就這個問題我們重復研究，最后我記得王漢斌在開會時，法工委的主任、副主任等一種一種問下來，當時法律委主任是薛駒同志，曾當過浙江省書記、黨校校長。一種一種問下來，最后漢斌同志說根據(jù)大家的意見，這條還得這樣定，行為不能少。因此到后來大家看行為處分法有關行為種類幅度，一種沒少。這個法出來后來，有的地方人大同志寫文章，跟全國人大法工委同志商榷，覺得這個沒考慮地方的意見不大適宜。《行政處分法》從1996年到現(xiàn)在有十幾年還是不同的認識，涉及高層。那這個原則為什么始終沒有改？從大方面、大理論、大道理角度來講就是《憲法》第5條規(guī)定的，要維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。在立法實踐中，有些狀況在常委會立法時明明是法律規(guī)定這個事不能罰款，當年最典型的是統(tǒng)計法的規(guī)定，出假數(shù)多個因素都有，不排除某些地方領導，但對地方領導出的假數(shù)怎么辦？我們認為對這種狀況要追究行政責任當中的一種形式重要是上級對下級有領導關系的能夠行政處分的追究行政責任的形式，而不是說要罰錢。在立法討論時爭論諸多，后來法律只寫了“予以行政處分”。地方立法時，中央立法未突破，地方立法紛紛寫上罰款。這些在我們立法過程中是重復研究過的，在立法當中有這種狀況，重復研究這個事就不罰錢了，涉及有些“不得”、“必須”，前面也寫了“不得”“必須”，例如當年做的《檔案法》（1987年做的），我認為某些老的常委、領導可能對那時候的人事檔案加黑材料記憶猶新，檔案的種類很廣，檔案不能亂加黑材料，“不得入檔”，不能入檔”，“不能入檔”就不得歸檔，這些老領導們強烈規(guī)定必須寫上這個。這個寫上了怎么寫法律責任？前面加上了一條“不得”，背面也沒有法律責任，在立法實踐中也有這種狀況，諸多事考慮了，哪怕寫得很嚴格，背面也沒有法律責任?！督逃ā芬彩牵趁嬗幸欢训牧P款，在審議時大家說這不能罰，那也別罰，勾了好幾條不罰錢。但我感覺還是得罰。到常委會審議時，領導們從更高的高度談事，也不講什么事，就說別罰錢了，教育還罰款？教育部的領導當場也同意了。因此整個教育法下來背面沒有罰款。因此在立法中，如果講實際狀況可能存在兩種：一是我們這些干活的人心思比較粗，活沒有干好。二是在立法當中通過研究，這個事不解決，不罰，最少在《行政處分法》罰款方面就不罰。有這兩種狀況。那這事怎么分辨？盡管有兩種可能，但邏輯上只能得出一種解決，要么說常委會都通過了研究，都不罰，要否則無法確保法制的尊嚴。那怎么“維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”，法律尚有尊嚴，不光是統(tǒng)一的事，只能得出這樣一種結(jié)論。固然這種說法不見得對，由于確實有兩種狀況，但邏輯上只能得出一種結(jié)論，常委會都研究了，這樣才干維護法制的統(tǒng)一和尊嚴。就《行政處分法》的行為種類幅度一種沒少，到現(xiàn)在尚有某些不同的認識。從處分法后來，涉及到許可法我們也強調(diào)了思想，有關許可的條件，下位法不得再增加新的條件，重要是想避免各個地方層層加碼的狀況。有一種案例比較典型，河南一種小女孩在我的一種同事家當保姆，小孩挺聰穎，她考上學，學校沒有要她是由于個子太矮，規(guī)定1米55以上，這個小女孩可能就1米50還是1米51，學校就不要她了。但從國家來講，沒有規(guī)定上學有身高的限制（固然某些專業(yè)可能有需要），但她學了幼教，這要什么身高？但就由于這個條件不讓其上學，因此我們增加條件等不許超越上位法的規(guī)定。到了強制法時，我們講仍然應當堅持這一原則。因此這一原則不是始之于行政強制法，從處分法開始在行政立法當中是我們始終堅持的原則，這個原則很重要，現(xiàn)在有諸多問題，例如說你講了行為，如果國家規(guī)定了A、B、C三種違法行為，我們能夠具體化，A行為、B行為，A1、A2、B1、B2等行為，從法理上最少能夠說得通，但你不能在A、B、C三種違法行為之外再增加甲、乙、丙、丁、子、丑、寅等完全性質(zhì)不同的行為，我們認為這是不能夠的。處分法這樣數(shù)年以來在行為張度上有所突破，處分法后來，在有些地方立法中，備案審查時有些還分到我們專業(yè)室中，由我們負責，但凡有這個問題的我們都提出，后來工作調(diào)節(jié)，就不管這事了。某些地方提意見，你說行為種類不得突破，突破了，你們也不糾正。我們曾也探討過這個事，但有些同志說行為種類幅度、行為都突破了，怎么辦？按理說該撤銷的要撤銷，但撤誰？省自治區(qū)、直轄市人大常委會定的東西，你撤哪個？大家開玩笑說是不是找一種小省撤了？但問題是哪個省??？盡管省小也無法撤。后來有同志說，每個省撤一種，大家平均，誰也別說誰。領導說一種省撤一種，也找不出來。我說一種省撤三個都能夠找出來。前一陣子我看了一種研究材料《有關處分的設定，行為種類幅度》，某些地方同志說處分的種類幅度不突破，我看了這個材料，處分的種類有增加，處分的幅度也有突破，更不用說處分的行為。不是“全方面的統(tǒng)一”就是很厚的一大本，這個事早晚也得解決。曾分管我們室的領導有一次跟我們說：“我看了半天，行政處分法就這條管點用處，若沒有這條規(guī)定，就更亂了。”第11條第2款的后半句我是不贊成的，但法定了，我們也得照法律的意思去說。我為什么不贊成？是由于從處分法擬定下來的基本原則來看這后半句就給突破了。當時為什么要寫這一句？前面規(guī)定了國務院的行政法規(guī)除了查封、扣押還能夠規(guī)定某些其它的行政強制方法，固然也有一點的限制。這條的意思也是說它還能夠在一種特定的狀況設定某些新的強制方法，即使有了上位法，按11條第1款和第2款的前半句，意思是說如果有了法律，上位法有了強制時，范疇、種類、對象等不能再擴大了，如果沒有，下位法不能再增加。當時研究這個問題時是怎么提出的？《森林法》、《草原法》里面用了一句話“森林的防火制度和草原的防火制度由國務院另行規(guī)定”，森定法、草原法我們搞得比較早，但有些弄得比較原則，涉及行政管理制度也不是很完善。這方面單寫了一條“防火由國務院再定”，某些同志也提出，如果這樣，再制訂行政法規(guī)時，在防火方面增加某些強制方法。從普通道理來講，能夠構(gòu)想可能涉及到這方面的防火制度要有某些強制方法。例如說進入林區(qū)要帶什么東西可能扣下，不能帶或者不讓你進等。可能會有某些強制性方法，從普通的道理考慮會有。但如果在這種狀況下位法能否搞某些強制方法？上位法沒有定，并且是籠統(tǒng)的授權(quán)，贊成的同志固然會說應當從實際狀況考慮，應當給。我個人意見認為不大適宜。如果講防火，如果要搞防火條例，上位法不僅僅是草原法和森林法，還應當涉及上位法、消防法與其它方面的法律。既然涉及到防火，消防法也應當是它的根據(jù)之一，也就是說上位法不應當僅僅只有一種考慮，范疇應當寬泛。如果這里面都有，強制方法的設定就不存在問題了。由于其它的，例如消防法有對應的強制方法，那這塊上位法能夠根據(jù)消防法是沒有問題的，能夠解釋得通。不贊成的另外一種理由我以案例來說。《文物法》前幾年修改了一次，修改后其中有一條“文化的復制、印刷等授權(quán)國務院另行規(guī)定”。我問有關部門文物復制為什么單搞規(guī)定，法里面為什么不能寫？他們跟我們講了一堆道理，說之因此授權(quán)國務院單搞是由于它比較復雜，有關文物的復制等事比較多，比較復雜。聽來聽去確實有一定必要性，可能對這一塊還得單有某些規(guī)范。因此就留下了“文物的復制等由國務院另行規(guī)定”。可沒過多久，國務院搞了一種《文物保護法》的實施方法，文物的復制這一塊寫了一條“文物的復印、復制、印刷等，執(zhí)行行政許可制度，具體方法由國家文物局去定”?？戳诉@一條后來我提出了意見，這一條有行政許可，《行政許可法》有一層意思，上位法未定許可的話，下位法就不能定，在這方面，國家文物保護法沒說要搞許可，下位法要搞，按許可法我理解就不大適宜。社會上涉及學界始終有不同的理解，但法工委的回復歷來沒有第二個說法，就是上位法未定下位法就不能定，條件、范疇等都不得突破。再說如果就搞許可制度你們把事說清晰了，文物保護法寫一條就能夠了，文物的復制、印刷等實施行政制度，具體方法國家文物局定，這樣就可。按照許可法理解，我認為這個問題不大適宜。他們說我這是一種說法，但尚有另外一種說法。法制要統(tǒng)一，同時也有尊嚴。對這一條始終有不同的認識，處分法擬定下來后來，行政許可法基本按照處分法的意思來，強制法在我們起草幾稿中，也始終是這個思想，到后來根據(jù)有關方面的規(guī)定增加了一種規(guī)定內(nèi)容，按這個規(guī)定內(nèi)容，像我剛剛說的草原法、森林法這種狀況，現(xiàn)在按法的意思是下位法能夠增加新的強制方法，但只有查封、扣押和其它幾個，這個和前幾部法在這方面有重大的不同。從現(xiàn)在來講，是保障國務院行政管理的需要，能夠快的解決出現(xiàn)的某些問題，充足確保行政管理需要，但從法治發(fā)展的脈絡上，我覺得和前兩部法在這方面有比較大的調(diào)節(jié)。這是有關行政強制方法種類設定當中的幾個規(guī)定，第10條、11條這兩條在設定權(quán)方面做出了比較嚴格的規(guī)范。強制執(zhí)行的方式上午簡樸說了一點，現(xiàn)在就不多說了。強制執(zhí)行的設定權(quán)問題我跟同志們具體說一下。強制執(zhí)行制度是我們國家的一種基本制度，怎么執(zhí)行？一開始我給大家介紹了，由于對執(zhí)行制度故意見，對法院的執(zhí)行效力、周期大家都有某些意見，因此在我們起初稿子過程中，對執(zhí)行制度怎么寫，最少從80年初或者改革開放的立法實踐以及立法利益當中，我國形成了自己的一種執(zhí)行制度：行政機關自己執(zhí)行為輔，申請人民法院執(zhí)行為主。用學界的話說是“以申請法院執(zhí)行為原則，行政機關自己執(zhí)行為例外”的一種基本制度，由于諸多法律都已經(jīng)擬定了這樣一種制度。在我們起草強制法過程中只能按照現(xiàn)行的制度來寫，1999年起草，拿出一種內(nèi)部稿，拿出了一種征求意見稿，開了一種會把這個稿拿出來聽取大家意見，在征求意見過程中，重要是針對執(zhí)行制度大家提出了某些不同意見，特別是行政機關的同志，行政機關同志重要出于當時申請人民法院執(zhí)行，諸多行政決定執(zhí)行不了，貫徹不終究提出諸多意見，有些同志提出某些反思：能否對執(zhí)行制度做某些調(diào)節(jié)，不要再申請法院執(zhí)行，行政機關能否自己執(zhí)行，一開始是這樣說。慢慢的，這個問題越來越深，某些同志提出能否通過行政強制法的制訂把一種事說清晰，把行政權(quán)和司法權(quán)的邊界劃出來，行政權(quán)從哪兒到哪兒就到頭了，不能再往前走了，司法權(quán)也別干涉行政權(quán)，能否清晰的劃出一條線？有些同志提出，普通認為行政機關從依法進行前期管剪發(fā)現(xiàn)問題，該按照實際法規(guī)定，能采用什么方法就采用什么方法，該處分就處分。做出行政處分決定后來，或者做出某些其它行政決定后來，我把我的行政決定要貫徹終究，徹底執(zhí)行完了，這時候行政權(quán)走到頭了，不能再往前走了，再往前走是司法權(quán)應當管的事了。如果當事人提起訴訟，我做對了，法院維持，我做錯了，法院撤銷。也就是說從前期管理到最后決定貫徹執(zhí)行，行政權(quán)的公信力、執(zhí)行力等就要最后執(zhí)行，這表明行政權(quán)走到頭了。但也可見當時的執(zhí)行制度是行政機關做出制訂后來，如果當事人不自覺推行，沒有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關得申請法院執(zhí)行，因此某些同志進一步提出，我們現(xiàn)在把行政權(quán)給割裂，進而提出要通過行政強制法的制訂回歸一種完整的行政權(quán)，原來是割裂了，只能做決定，決定不執(zhí)行，當事人不自覺推行，我沒有方法，一種是不完整的行政權(quán)要通過行政強制把行政權(quán)完整，回歸。提出這樣一種規(guī)定，這個問題在1999年第一次啟動時大家都提出過這個意見，某些同志提出說現(xiàn)在法院執(zhí)行這點事，能否調(diào)節(jié)一下。當時就提出能否把執(zhí)行全部歸行政機關，也有同志說在行政機關內(nèi)部，在政府內(nèi)部成立一種獨立的、統(tǒng)一的執(zhí)行機構(gòu)，然后行政機關把這些該執(zhí)行的不交法院。很早我們就提出這個問題，但考慮到當時現(xiàn)行的法律制度已經(jīng)擬定了這樣一種制度，調(diào)節(jié)起來比較難。再一種擱在誰那兒都是一種事，法院執(zhí)行大家覺得力度不夠，法院自己認為人少等一堆問題。放在行政機關，行政機關也得要機構(gòu)、編制、人員等，也得強化這個力量，同時也要對這支隊伍進行監(jiān)督，由于執(zhí)行當中問題諸多，第一要強化，第二要強化監(jiān)督，強化它的力量更要強化對它的監(jiān)督，后來說要否則鎖定法院已有這樣一支隊伍，已經(jīng)這樣數(shù)年，應當有一定的經(jīng)驗，存在問題、解決問題，并且這種制度不適宜做大的調(diào)節(jié)，在當時起草時，給我們擬定的思路就是這樣一種思路：不做大的調(diào)節(jié)，這樣我們才按照現(xiàn)行的體制寫。拿出來后來就對這個問題提出比較大的意見，規(guī)定回歸一種完整的行政權(quán)。這不是我們寫法的人能夠解決的，當是正值中央司法體制改革研究這個司法體制改革問題，當時我們就說是不是等中央司法體制改革決定，如果把這事定下來，怎么定后我們怎么寫。的法條基本上沒怎么動，就等著中央司法體制改革決定，看對執(zhí)行制度是做出調(diào)節(jié)進行規(guī)定。但司法體制改革決定出來后來，對這事沒提。這樣我們只按照現(xiàn)行的制度再來寫，按照這個制度我們寫出的稿子就提示常委會（）12月審議。在常委會審議過程中，大家對執(zhí)行制度各方面提出某些意見，隔了兩年又隔兩年，就這樣始終擱了下來。執(zhí)行制度終究怎么辦？行政權(quán)如何才算是叫一種完整的行政權(quán)？我們對這個問題也做了某些研究，例如說檢查，我們普通認為國家行政機關行使的權(quán)利是天經(jīng)地義的權(quán)利，進行某些日常的監(jiān)督管理，諸多法律都規(guī)定行政機關在這做出規(guī)定，而進行日常的監(jiān)督管理，特別是行政許可法還寫“不能重審批，輕監(jiān)管”，批完后來該管還得管，要強化日常的監(jiān)督管理，但檢查權(quán)都有某些不同的規(guī)定，就這個問題的檢查權(quán)，我們曾問過美國行政機關的人和法官，他們說如果我們?nèi)ス緳z查，得獲得法官的一種檢查令許可，批我檢查令就去檢查。檢查令的申請要滿足什么條件？他們說不用，只要申請就能夠。我問法官，如果今天查了，行政機關再查一遍，連著查五天，與否一種檢查人就能夠？法官說不能夠，要連著查五次，得申請五次檢查令，我批他五次。與否需要問他什么理由？不需要問任何理由，申請我就給。聽下來我覺得有點折騰人，沒必要，最少不符合中國的實際狀況。但他們說這是他們的規(guī)定。這說的是檢查。處分，在我們國家普通是行政機關的權(quán)力，但從國外來看，有些國家對行政機關的處分權(quán)做出的限制也比較嚴格，比較極端的時候，行政機關只要發(fā)現(xiàn)違法行為，對違法行為提起檢控，最后與否罰，法官說了算，限制比較嚴。執(zhí)行，大陸法系的德國有無執(zhí)行權(quán)？我在德國問了基層人民政府中的一種官員，他說我是執(zhí)行官，有執(zhí)行權(quán)，行政機關有執(zhí)行權(quán)，能夠執(zhí)行債權(quán)債務。債權(quán)債務普通涉及民事方面的債權(quán)債務的執(zhí)行，欠國家的罰款也是一種債權(quán)債務的關系，也能夠執(zhí)行。怎么執(zhí)行？他說例如他欠了罰款，我能夠上他家問他要，如果不在家能夠給他留一張條，哪天什么時候來你等著我。屆時候我去了，如果不在，那我就有權(quán)“破門而入”了，家里有什么值錢的我就拿走。但他這樣做之前，必須有法院的一種裁決，也要獲得法院的同意才有這個權(quán)利。由此我們得出，什么叫完整的行政權(quán)各國沒有統(tǒng)一的規(guī)定，都是根據(jù)各國發(fā)展過程或者根據(jù)他們一步一步的立法形成的各國含有自己特點的執(zhí)行制度，完全是一種自然的歷史過程，各國通過自己的實際狀況擬定自己的執(zhí)行制度、文化制度。很難說找出一種統(tǒng)一的或者大多數(shù)國家一致的、統(tǒng)一的一種完整行政權(quán)。后來我跟領導說找不出一種分界限和交匯點來說，我國二三十年的立法實踐，既然形成了這樣一種制度，就應當維持這樣一種制度，不做大的調(diào)節(jié)，因此在這個問題上的爭論比較大。按照現(xiàn)在法條的規(guī)定，第13條明確了行政強制執(zhí)行制度由法律來設定。13條第2款規(guī)定，法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。也就是說法律定誰能執(zhí)行，誰就能執(zhí)行，法律沒有定你能執(zhí)行的，都要申請人民法院執(zhí)行。應當說維持了現(xiàn)行的基本制度。在第13條這一規(guī)定基礎之上，本位法也做出了某些普遍授權(quán)的規(guī)定，在這方面，行政機關都獲得了執(zhí)行權(quán)，普通我們搞這部法律這樣理解，涉及強制方法、強制執(zhí)行，要和單行的實體法相配套來辦，單行的實體法或者法規(guī)授權(quán)了，你有強制方法了，能查封、扣押，按照程序案例法來走，單行的實體法規(guī)定你在哪個部門、哪些方面有執(zhí)行權(quán)了，你就能夠執(zhí)行。普通是這樣認為的。在我們搞強制法時，有執(zhí)行權(quán)的行政機關不多，某些同志說有三個部門：更嚴格的說只有兩個半，一種是公安、海關有執(zhí)行權(quán)，另外半個是稅務。為什么說稅務只有半個執(zhí)行權(quán)而沒有一種完整的執(zhí)行權(quán)？按照當時的稅收征管法是怎么規(guī)定的？當時的稅收征管法規(guī)定的是如果欠稅，稅務機關催繳后來你不交，能夠通過稅務機關直接把你欠國家的稅款從銀行的賬戶上劃走。但欠了稅款劃走就完了，還要罰款。例如欠100萬稅款還要罰100萬罰款，那100罰款能否隨著100萬稅款一并劃走？當時稅收征管法規(guī)定是不能夠的，100萬罰款不交，稅務機關只能申請人民法院執(zhí)行。因此我說只有半個。原來應當一并劃走就能夠，但不能夠，稅收征管法這樣定是有考慮的，后來稅收征管法修改了，稅務總局跟我說都能夠一并劃走。這是另外一種問題。當時這個部門是不多的，自1999年后來，通過十幾年的立法有些法律增加了有些部門能夠有執(zhí)行權(quán)，總的來講，行政法規(guī)授權(quán)多了某些，行政法規(guī)直接授權(quán)有些部門去搞，因此有些同志說是不是執(zhí)行制度也要法律、行政法規(guī)都能定，現(xiàn)在的法律規(guī)定維持了我們國家在這方面的一種基本的制度要由法律來定，由于執(zhí)行制度也是國家基本的法律制度，要由法律來擬定。但剛剛我們也說了，原來執(zhí)行是和單行的實體法相配套，這部法在背面執(zhí)行的章節(jié)中有幾個條文普遍授權(quán)行政機關也能夠有執(zhí)行權(quán)。以上講的是執(zhí)行制度的來龍去脈，執(zhí)行制度是一種基本的法律制度問題，這部法如果最后幾次沒有通過重要障礙在這個問題上。這是有關第二章里幾個大的問題，強制方法的種類、強制方法的設定、執(zhí)行制度的設定權(quán)問題。第三章、第四章、第五章這三章講的是執(zhí)行程序問題，第三章講的是強制方法的程序，第四章講的是行政機關自己執(zhí)行的程序，第五章講的是申請人民法院執(zhí)行的程序，講的都是程序。四、行政強制方法實施程序程序這一塊我認為相對比較簡樸，指導思想是“程序從嚴”，有些同志跟我們說程序怎么嚴都不為過，你們能想得到的都寫上，盡量寫全一點，由于執(zhí)法時都屬于基層的執(zhí)法人員去做這些事，我國這樣數(shù)年執(zhí)法這方面進步不小，規(guī)范力度，國家出臺的某些法律，各個部門、地方人大涉及地方人民政府也都相繼出臺了某些規(guī)范，在規(guī)范行政執(zhí)法行為這方面，這樣數(shù)年做了不少工作，比以前好多了，但還是有某些問題，各地執(zhí)法參差不齊，到現(xiàn)在老出事，因此程序上是一種從嚴的規(guī)則，畢竟上都是基層執(zhí)法人員在做這些事，嚴格某些，不出大問題最佳。我認為程序有幾個要點：一是主體要正當。這是我們重復強調(diào)的，大家能夠看第三章中第一節(jié)、第二節(jié)、第三節(jié)，每一節(jié)的第一條說的都是主體正當，行政機關在法定的職權(quán)范疇內(nèi)做，沒有根據(jù)的法律沒定的就不能干，講的都是這層意思。二是要守時限。查封、扣押、凍結(jié)普通是30天，再延長不得超出30天，也就是說60天，臨時性的控制方法不能說一下擱置好幾個月，甚至一年、兩年，有些部門跟我們說，有時候就扣一兩年，這是不能夠的，由于這種行為就不是臨時的。因此要嚴格恪守時限，并且時限只能是法律、行政法規(guī)規(guī)定的，地方性法規(guī)能夠規(guī)定查封扣押，在什么樣的狀況下哪些行政機關能夠查封扣押，但時限不能另有規(guī)定，規(guī)定從長的，按照長的辦，法律行政法規(guī)規(guī)定從短的，按短的時間辦。一定要嚴格恪守時限。三是行為規(guī)范。行政機關在執(zhí)行強制方法時，涉及背面執(zhí)行當中某些必要的規(guī)范，我們想的到的，現(xiàn)在有些問題等做出某些有針對性的行為規(guī)范，大致上起來重要是這幾方面的內(nèi)容。（一）主體16條涉及背面的第二節(jié)查封、扣押的22條，凍結(jié)里的第29條，一開始都講主體要正當，而大家能夠看到第17條講“行政強制方法由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關在法定職權(quán)范疇內(nèi)實施。行政強制方法權(quán)不得委托行”。行政訴訟法最初規(guī)定的授權(quán)委托，規(guī)定了授權(quán)委托后來在訴訟當中的法律義務，被授權(quán)的組織能夠以自己的名義做出決定，能夠獨立當被告，委托的組織就不能當被告，這是訴訟法中所寫的，處分法把什么叫授權(quán)，什么叫委托在處分中做出規(guī)定，由于訴訟法只說授權(quán)委托后來在訴訟當中的地位，但什么叫授權(quán)，什么叫委托未說得很清晰，行政處分法“處分”，什么叫“處分”、“委托”說得很清晰，重要區(qū)別在于規(guī)章只能做委托，規(guī)章不能授權(quán)。例如我們部委的規(guī)章或者地方政府的規(guī)章說這事授權(quán)誰去做，寫“授權(quán)”按處分來講也就是“委托”的性質(zhì)，哪怕寫的是“授權(quán)”，由于“授權(quán)”、“委托”這兩個詞的概念以前立法時用的也不規(guī)范，有時候?qū)懯跈?quán)，有時候?qū)懳校虼嗽谔幏址ㄖ形覀冎v法律法規(guī)規(guī)定誰去干什么事，在處分當中叫“授權(quán)”，法律法規(guī)規(guī)章也能夠規(guī)定委托，但本質(zhì)上是增加了一種規(guī)章只能做委托的規(guī)定，規(guī)章不能授權(quán)。到了強制法，我們在授權(quán)委托這方面做出嚴格規(guī)定，不能再出去了，讓誰干誰就干。中央立法時，各個部門要自己的權(quán)力，這事就我干，別人不能干，權(quán)力在我，我來主導這件事。但真干起來往往是力不從心，覺得也離不開其它部門，例如說到基層能否把權(quán)力委托出去？固然這樣的立法也有，這事就他干，到了地方，地方說中央那些部門不懂得實際狀況，地方根本干但是來，地方性法規(guī)能否把這事委托給另外一種部門去干？強制不能委托，定誰干誰干。14條、15條都明確說到設定行政強制時要評定、評價，該設的就設，要對可行性、必要性做出論證。論證清晰了，這個事第一必須要設，要跟你方法與手段，第二干得了，別說當時我必須要干，干的時候無法做，再委托出去，這樣是不成的，因此我們說行政強制涉及到對公民、法人的影響比較大，法律定誰干，你既然要做，做得了，才給你寫下來，不得委托。這個事一定要注意。在做行政處分法時，當時寫授權(quán)、委托諸多常務委員不贊成，某些大的法律專家，例如王家福（當時法學研究所的所長）說處分直接對公民的權(quán)利造成重大影響怎么還能寫授權(quán)與委托？只能公權(quán)力來做。當時不含有條件，行政機關就那么多，好多事都是下邊實體單位在干，重復