碳排放權(quán)交易的政府監(jiān)管研究

碳排放量交換是在美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家dells提出的溫室氣體排放交換中進(jìn)行的?；驹瓌t是，政府主管部門根據(jù)環(huán)境容量制定逐年減少的碳排放量總控制目標(biāo)，并以許可證的形式將碳排放量總控制目標(biāo)分解為幾個(gè)碳排放配額，并分發(fā)給各地區(qū)。碳排放法頒布給每項(xiàng)許可的最大碳量。碳排放權(quán)交易可分為配額(強(qiáng)制)交易和自愿交易,配額交易又可以分為兩大類:一是基于配額的交易,最典型的是歐盟排放交易體系EUETS下的歐盟排放配額(EUAs)的交易;二是基于項(xiàng)目的交易,最典型的是清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)下的核證減排量(CERs)與聯(lián)合履約機(jī)制(JI)下的減排單位(ERUs)的交易。而自愿交易則是無減排義務(wù)的企業(yè)基于社會(huì)責(zé)任、品牌建設(shè)、社會(huì)效益等目標(biāo)出發(fā)自愿進(jìn)行碳排放權(quán)交易。從域外經(jīng)驗(yàn)來看,歐盟是配額碳排放權(quán)交易的典型,而美國(guó)實(shí)行自愿碳排放權(quán)交易,通過表1的比較可以發(fā)現(xiàn)二者的異同點(diǎn)。一、歐盟溫室氣體排放方面,造成了一個(gè)開放的交易體系歐盟配額碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管的法律主要是碳排放權(quán)交易相關(guān)指令,指令2003/87/EC(1)開啟了世界首個(gè)國(guó)際性溫室氣體排放交易機(jī)制。為了完善該交易機(jī)制,歐盟分別在2004年、2008年和2009年對(duì)指令進(jìn)行了修改。2003/87/EC規(guī)定了機(jī)制適用于大型耗能行業(yè)的二氧化碳排放、成員國(guó)排放配額分配計(jì)劃、排放配額的具體交易程序等事項(xiàng),初步形成歐盟溫室氣體排放配額交易機(jī)制。指令第20條規(guī)定交易的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)為歐盟委員會(huì)設(shè)置的中央管理機(jī)構(gòu),中央管理機(jī)構(gòu)有多種先進(jìn)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)對(duì)交易進(jìn)行監(jiān)管,交易能達(dá)到最大程度的合規(guī)合法。中央管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)交易或者將進(jìn)行的交易中存在或有可能違規(guī),有權(quán)禁止交易直至結(jié)束這種違規(guī)行為,在此期間,可以隨時(shí)通知成員國(guó)政府。指令2004年的修改將清潔發(fā)展機(jī)制和聯(lián)合履約機(jī)制納入交易機(jī)制,形成了一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)。指令2008年的修改將航空業(yè)的排放也納入機(jī)制中。指令2009年的修改進(jìn)一步改善了交易機(jī)制和擴(kuò)大了適用范圍,明確各成員國(guó)排放配額拍賣的比例。隨著指令不斷地修改,交易機(jī)制的覆蓋范圍不斷拓展,企業(yè)排放配額的分配方式由免費(fèi)向有償轉(zhuǎn)變,而且拍賣比例越來越高。除此之外,歐盟還制定了與溫室氣體減排密切相關(guān)的指令和規(guī)定,如200931/EC(2)和443/2009/EC。(3)總體來說,EUETS有四個(gè)方面的特點(diǎn):EUETS實(shí)施“總量控制與交易”(Cap-and-Trade)的模式;EUETS適用對(duì)象為2003/87/EC號(hào)指令所涵蓋的工業(yè)部門中的所有企業(yè);EUETS擁有強(qiáng)有力的履行框架;EUETS為一個(gè)開放的交易體系。具體體現(xiàn)為:(一)控制euets的火炬EUETS在制度設(shè)計(jì)上引入國(guó)家分配方案審查制度,由歐盟委員會(huì)統(tǒng)一審查各國(guó)上報(bào)的國(guó)家分配方案,間接控制EUETS的配額總量。在第一階段至少有95%的配額免費(fèi)分配,在第二階段至少有90%的配額免費(fèi)分配,從第三階段開始,拍賣的比重將進(jìn)一步增加,最終實(shí)現(xiàn)排放配額全部采用拍賣方式分配。(二)各行業(yè)能源量和排放碳的行為EUETS的關(guān)注點(diǎn)集中于能以較高的精確度測(cè)量、報(bào)告、核證的溫室氣體排放的企業(yè)。第一階段調(diào)整對(duì)象為供電供熱企業(yè)以及包括煉油廠、焦炭廠、鋼鐵廠、水泥、玻璃、石灰、磚塊陶瓷、紙漿及造紙等企業(yè)在內(nèi)的部分高能耗企業(yè)。第二階段將因生產(chǎn)硝酸而排放的一氧化二氮和民航業(yè)中排放的二氧化碳納入交易體系中,國(guó)家范圍擴(kuò)展到歐盟27國(guó)以外的冰島、列支敦士登和挪威。第三階段的調(diào)整范圍涉及開展捕捉、運(yùn)輸、地理封存溫室氣體活動(dòng)的設(shè)施;石化、氨氣及電解鋁生產(chǎn)中的二氧化碳排放;硝酸、乙二酸、乙醛酸生產(chǎn)中的一氧化二氮排放;電解鋁生產(chǎn)過程的全氟化碳排放。(三)《企業(yè)及企業(yè)排放監(jiān)第一階段(2005年至2007年):成功確立了碳的價(jià)格,在歐盟內(nèi)實(shí)現(xiàn)了排放配額的自由貿(mào)易,成功構(gòu)建起對(duì)所涉及企業(yè)的實(shí)際排放量的監(jiān)督、報(bào)告、核查體系,經(jīng)核證的年度排放數(shù)據(jù)填補(bǔ)了信息空白。第二階段(2008年至2012年):歐盟委員會(huì)在第一階段減排額度報(bào)告基礎(chǔ)上將排放配額削減到比2005年的水平降低6.5%的數(shù)量上。第三階段(2013年至2020年):鼓勵(lì)企業(yè)在減排領(lǐng)域進(jìn)行長(zhǎng)期投資,并且將進(jìn)出口歐盟及歐盟內(nèi)的民用航空碳排放也納入該體系中。(四)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者須具備能力監(jiān)測(cè)、報(bào)告設(shè)施排放情況EUETS中的每個(gè)設(shè)施必須從對(duì)應(yīng)的政府部門獲得涵蓋《京都議定書》中所有六種溫室氣體的排放許可證,一個(gè)設(shè)施如要獲得排放許可證,則該設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者必須有能力監(jiān)測(cè)、報(bào)告該設(shè)施的排放情況,許可證將載明監(jiān)測(cè)、報(bào)告相關(guān)設(shè)施排放情況的具體要求。(五)排放損害賠償每個(gè)設(shè)施必須在每年的4月30日之前提交與其去年經(jīng)核證的二氧化碳排放量對(duì)等的排放配額。這些排放配額為了防止重復(fù)使用,將會(huì)被注銷。如果某一設(shè)施尚有剩余的排放配額,則可將這些額度儲(chǔ)存起來,以備將來使用或出售。一旦某一設(shè)施無法提供足夠的排放配額來抵消去年的實(shí)際排放量,該設(shè)施就會(huì)受到處罰,相關(guān)企業(yè)名單也會(huì)被曝光。(六)歐盟排放權(quán)限euetsEUETS不是一個(gè)封閉的系統(tǒng),歐盟早在系統(tǒng)運(yùn)行前就通過了2004/101/EC號(hào)指令,即“連接指令”,主要目的是將EUETS與CDM、JI連接起來,指令規(guī)定除核設(shè)施、造林、土地用途變更所產(chǎn)生的減排信用以外的一個(gè)歐盟排放配額(EUA)等于一個(gè)CER,等于一個(gè)ERU,承認(rèn)三種減排信用的等價(jià)性,并允許三種減排信用同時(shí)在EUETS中交易。歐盟成員國(guó)能夠從第三國(guó)獲得的CER或ERU進(jìn)行交易,從而連接起其他的排放貿(mào)易機(jī)制。二、wci的排放控制和交易計(jì)劃美國(guó)目前運(yùn)行的碳排放權(quán)的交易體系主要有區(qū)域溫室氣體減排倡議(RegionalGreenhouseGasInitiative,RGGI)、西部氣候倡議(WesternClimateInitiative,WCI)、中西部溫室氣體減排協(xié)議(MidwesternRegionalGreenhouseGasReductionAccord,MGGRA),三個(gè)協(xié)議覆蓋了美國(guó)約50%的溫室氣體排放,美國(guó)有走向聯(lián)邦層面的總量控制與交易計(jì)劃的趨勢(shì),目標(biāo)與制度設(shè)計(jì)既留有傳統(tǒng)排污權(quán)交易制度的烙印,也體現(xiàn)了各州對(duì)全球范圍內(nèi)的減排大潮的回應(yīng)。相比較而言,RGGI和WCI比較成熟,而MGGRA仍處在具體設(shè)計(jì)中。RGGI成員和立法情況為表2所顯示,RGGI以穩(wěn)定區(qū)域的二氧化碳排放為主要目標(biāo),調(diào)整的排放源為規(guī)模大于或等于25兆瓦的燃燒化石燃料的發(fā)電廠,2009年至2014年間的排放上限規(guī)定為每年1.88億噸二氧化碳,有兩個(gè)履約期,第一個(gè)每個(gè)履約期為2009年1月1日至2011年12月31日,第二個(gè)履約期為2012年1月1日至2014年12月31日。大約90%的二氧化碳排放配額分配采取拍賣的方式,每個(gè)州都會(huì)在每季度舉行一次公開的拍賣,所有符合條件的買家都可以競(jìng)拍。通過排放配額拍賣所得的收益,60%用于提高終端能源利用效率,10%用于推動(dòng)可再生能源技術(shù)的開發(fā),有部分州將10%的收益用于幫助低收入的納稅人支付能源消費(fèi)的費(fèi)用。RGGI對(duì)抵消配額問題有所規(guī)定,二氧化碳抵消配額是指參與RGGI的州向抵消項(xiàng)目的投資人授予的二氧化碳排放配額。每個(gè)二氧化碳抵消配額代表一噸二氧化碳或等效于一噸二氧化碳的其他溫室氣體的減排或隔離。RGGI規(guī)定了可以提供合格的二氧化碳抵消配額的項(xiàng)目:一方面,所有的抵消項(xiàng)目必須坐落在RGGI所涉及的10個(gè)州內(nèi);另一方面,項(xiàng)目所產(chǎn)生的二氧化碳減排或等效于二氧化碳減排或隔離必須滿足真實(shí)、額外、可核證、可執(zhí)行以及永久等實(shí)質(zhì)要求。與RGGI相比,WCI涉及的溫室氣體種類更多,覆蓋的區(qū)域更廣且突破了國(guó)界界限,規(guī)則設(shè)計(jì)更加全面,可能會(huì)帶來非?？捎^的減排效果。2007年,WCI設(shè)定了到2020年實(shí)現(xiàn)排放量比2005年的水平下降15%的目標(biāo),WCI的總量控制和交易計(jì)劃從2012年起開始實(shí)現(xiàn),排放源包括發(fā)電廠、工業(yè)染料燃燒、工業(yè)生產(chǎn)流程、交通運(yùn)輸?shù)娜剂鲜褂靡约白≌蜕虡I(yè)染料使用。共有三個(gè)履行期,第一個(gè)履行期為2012年至2014年,第二個(gè)履行期為2015年至2017年,第三個(gè)履行期為2018年至2020年。WCI的總量控制和交易計(jì)劃的溫室氣體有七種,分別為二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、氫氟化碳、全氟化碳、六氟化硫和三氟化氮。排放企業(yè)有一定的要求:(1)量化、監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核實(shí)實(shí)際排放;(2)采取一切必要的措施確保項(xiàng)目要求可強(qiáng)制執(zhí)行;(3)遵守WCI追蹤系統(tǒng)(WTS)的要求;(4)履行期內(nèi)提交用于覆蓋實(shí)際排放的履行工具;(5)若在提交截止日無法提交足額的履行工具,則必須提交額外的履行工具;(6)保存記錄,以備成員管轄機(jī)構(gòu)檢查。在WCI的指導(dǎo)意見下,各成員需要制定各自的年度排放配額預(yù)算,確定如何分配排放配額預(yù)算,各成員擁有一定的自由裁量權(quán);抵消項(xiàng)目在WCI中同樣重要,抵消項(xiàng)目的配額來自交易計(jì)劃之外,可作為計(jì)劃內(nèi)排放配額預(yù)算的補(bǔ)充;WCI交易項(xiàng)目也有靈活的銜接機(jī)制,通過雙邊和多邊連接的方式與其他項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)銜接。三、政府對(duì)歐盟和美國(guó)的碳排放量進(jìn)行監(jiān)督管理(一)歐盟更容易形成信用體系,容易實(shí)現(xiàn)交易合同的被收EUETS的運(yùn)行狀況比較成熟,對(duì)各參與國(guó)和企業(yè)的遵約、排放核查、登記、交易等都有相應(yīng)的規(guī)定與監(jiān)察措施。但是隨著交易的縱深發(fā)展,當(dāng)前的政府監(jiān)管會(huì)逐漸顯現(xiàn)出弊端。其實(shí),歐盟在碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管方面還存在四個(gè)方面的不足:第一,歐盟缺少統(tǒng)一的碳排放權(quán)配額注冊(cè)處,使跨境交易騙稅者有機(jī)可乘;第二,各成員國(guó)的碳交易登記處缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理,各自為戰(zhàn),一些登記處更存在安全機(jī)制的漏洞,難以保障交易賬戶的安全;第三,交易市場(chǎng)未設(shè)中央結(jié)算機(jī)構(gòu),難以實(shí)現(xiàn)凈額清算;第四,缺乏相關(guān)法規(guī)界定碳交易許可證的法律地位。歐盟很清楚自己的不足點(diǎn),為了實(shí)現(xiàn)歐盟2020年在1990年水平上溫室氣體總排放量至少降低20%的承諾,從2013年起,EUETS將采取更加協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的規(guī)則,增加市場(chǎng)的可預(yù)測(cè)性,提高國(guó)際信譽(yù)度。主要措施包括:第一,將更多的行業(yè)和溫室氣體排放以及從事二氧化碳捕獲、運(yùn)輸和地理儲(chǔ)存的設(shè)施納入溫和擴(kuò)張?bào)w系;第二,用統(tǒng)一的歐盟排放配額上限取代國(guó)家排放額上限;第三,排放配額上限到2020年以后將呈現(xiàn)每年1.74%的線性遞減;第四,排放配額的分配方式將從免費(fèi)分配激進(jìn)地過渡到全部采用拍賣分配(特定的高能耗企業(yè)除外);第五,排放活動(dòng)的監(jiān)測(cè)、報(bào)告及核證采用更協(xié)調(diào)的促進(jìn)EUETS可信度和信譽(yù)度的規(guī)則;第六,可能與第三國(guó)的強(qiáng)制性“總量控制與交易”體系建立州或地區(qū)層面的連接;第七,鼓勵(lì)使用來自第三國(guó)CDM項(xiàng)目或JI項(xiàng)目的碳減排信用;第八,成員國(guó)二氧化碳排放相對(duì)較少的小型設(shè)施與采用其他措施產(chǎn)生同等的減排效果時(shí),把小型設(shè)施排除。(二)美國(guó)碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管體制及其實(shí)踐美國(guó)雖然2001年退出《京都議定書》,不必承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù),也不必強(qiáng)制適用《京都議定書》中三種靈活履行機(jī)制,但是美國(guó)一直都很重視碳減排問題,2003年美國(guó)成立了全球第一個(gè)溫室氣體減排量交易平臺(tái)———芝加哥氣候交易所,為全球最重要的自愿碳減排交易場(chǎng)所。美國(guó)復(fù)雜的政治目的和EPA拒絕承認(rèn)二氧化碳為空氣污染物,致使美國(guó)至今仍沒有建立聯(lián)邦層面的溫室氣體排放權(quán)交易體系,更沒有類似于EUEST的跨國(guó)排放貿(mào)易機(jī)制。美國(guó)碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管尚系統(tǒng)化,迫于歐盟施壓和發(fā)展中國(guó)家進(jìn)口產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)的雙重壓力,美國(guó)于2007年12月通過了《美國(guó)氣候安全法案》,基于國(guó)內(nèi)碳排放配額體系,要求進(jìn)口商或外國(guó)出口商從國(guó)際碳市場(chǎng)或區(qū)域性碳市場(chǎng)購(gòu)買相應(yīng)的排碳額度。2009年6月26日,美國(guó)眾議院通過的《清潔能源與安全法案2009》(未在參議院通過)規(guī)定,建立溫室氣體排放限額和交易體系,逐步減少溫室氣體排放的數(shù)量,以2005年的排放水平為標(biāo)準(zhǔn),到2012年削減3%,到2020年削減20%,到2030年削減42%,到2050年削減83%;限制電力、石油公司、大型工業(yè)源和年排放量為2.5萬噸二氧化碳的排放