農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與對策

對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本探討土地問題一直是農(nóng)民和農(nóng)村問題的核心。在建設(shè)社會(huì)主義的過程中,我國農(nóng)村土地制度先后經(jīng)歷了三次重大變革。第一次變革是1950年以后的土地改革,廢除了封建土地所有制,廣大農(nóng)民翻身得解放做了土地的主人,生產(chǎn)力獲得空前的解放;1979年開始的包產(chǎn)到戶的家庭承包制是新中國土地制度第二次變革,在很短的時(shí)間內(nèi)基本解決了中國的溫飽問題。目前農(nóng)村實(shí)行土地承包經(jīng)營權(quán)有償、合理的流轉(zhuǎn),可以說是中國土地制度的第三次變革。2002年8月,全國人大出臺了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》,以法律的形式賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)村土地使用權(quán)的同時(shí),規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法流轉(zhuǎn),順應(yīng)了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。應(yīng)該來講,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是搞活土地承包經(jīng)營,推動(dòng)土地流動(dòng)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要措施。從80年代后期開始,特別是進(jìn)入90年代后,我國一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)不同程度地嘗試進(jìn)行了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索和實(shí)踐。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的專家測算,80年代后期以來,通過農(nóng)戶自發(fā)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),每年發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率也就在1%~3%之間,沿海一些發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)這一比例要稍高一些,但是也不會(huì)超過5%。近幾年,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展速度很快,浙江到2001年流轉(zhuǎn)土地300萬畝,占全省耕地的12.4%,而且發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的地域已經(jīng)擴(kuò)展到部分內(nèi)陸省份,湖北到2001年已達(dá)331.9萬畝,占全省耕地的8.44%,2000年江蘇流轉(zhuǎn)土地116.7萬畝,占全省耕地的2.2%,黑龍江占全省耕地的6.8%,江西占全省耕地的9.3%,但總的看來土地流轉(zhuǎn)面不大,依然只在很小的范圍進(jìn)行。究其原因,筆者認(rèn)為多重利益主體包括土地轉(zhuǎn)包方、土地承包方、鄉(xiāng)村基層政府之間的利益博弈,對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生很大影響,而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成功與否也基于此。一、土地流轉(zhuǎn)的必要性所謂土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),嚴(yán)格地講,是指土地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。在家庭承包制的制度框架下,土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可以分解為三種權(quán)利,其一是所有權(quán),其二是承包權(quán),其三是經(jīng)營權(quán)。因此,土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織,也即保留承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。土地流轉(zhuǎn),一定程度上可以解決耕地拋荒問題,實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,提高土地利用率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益;土地向種田大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)集中,還可以滿足土地適度規(guī)模經(jīng)營的需要。因此,在土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中,土地必然是流向能夠更有效使用土地的人手中,這必然會(huì)創(chuàng)造出比不流轉(zhuǎn)更多的價(jià)值。事實(shí)上,國家實(shí)施土地流轉(zhuǎn)制度是進(jìn)行制度改進(jìn)以獲取更多收益的過程。然而,這個(gè)過程也是相關(guān)主體對各自利益進(jìn)行預(yù)期分析的過程。當(dāng)這項(xiàng)制度能夠使相關(guān)各主體的利益得到保障甚或得以改善時(shí),它才是一項(xiàng)好制度,才有存續(xù)的必要性,也才能在現(xiàn)實(shí)中得以順暢執(zhí)行。(一)農(nóng)民缺乏土地承包權(quán)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施,強(qiáng)化了土地的保障性質(zhì),農(nóng)民把土地作為今后的退路。可以說對大部分農(nóng)民來說,土地是精神與物質(zhì)的依靠、是安身立命之本,理性的農(nóng)民不敢隨便轉(zhuǎn)讓土地。這幾年雖然農(nóng)民外出打工的比較多,打工收入占總收入的比重大了,但多數(shù)農(nóng)民還是以務(wù)農(nóng)為生,而且現(xiàn)在外出打工多是做季節(jié)性的短工,“農(nóng)閑出去,農(nóng)忙回來”,大多是離土不離鄉(xiāng),絕大多數(shù)的打工農(nóng)民沒有放棄土地承包權(quán)。再者受教育程度的限制,農(nóng)民很難在快速發(fā)展的二、三產(chǎn)業(yè)中立身,而且非農(nóng)就業(yè)存在不穩(wěn)定性。所以,耕地承擔(dān)的對農(nóng)民人口的福利保障功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于耕地的生產(chǎn)功能,土地就業(yè)保障性質(zhì)使得土地流轉(zhuǎn)在基本利益上對農(nóng)民的吸引力不大,這體現(xiàn)在以下兩方面:1.土地流轉(zhuǎn)戶眾多、收入效應(yīng)不顯著農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的機(jī)會(huì)成本是,足以保證農(nóng)民自己建立起就業(yè)和社會(huì)保障的所得收入。這是農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的基本利益要求,因此,只有土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格反映出這種基本利益要求,農(nóng)民才會(huì)愿意轉(zhuǎn)讓土地。但是由于轉(zhuǎn)讓土地品質(zhì)不一,優(yōu)質(zhì)土地轉(zhuǎn)讓較少,況且目前土地報(bào)酬遞減的趨勢十分明顯,生產(chǎn)率提高緩慢而成本卻迅速增高,導(dǎo)致土地承包者并不多。現(xiàn)在農(nóng)民的一些拋荒地、棄田地、退包地都難以找到買主,即便有承包方,土地的轉(zhuǎn)讓費(fèi)也很低,有些土地,轉(zhuǎn)包戶還要倒貼一部分錢,才能吸引別人來種,土地價(jià)格成了負(fù)價(jià)格。因此,對土地轉(zhuǎn)包戶來講,轉(zhuǎn)包土地,既沒有正收入效應(yīng)也沒有正替代效應(yīng);土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格不足以幫助農(nóng)民建立起社會(huì)保障,也不足以幫助農(nóng)民籌集在城市務(wù)工經(jīng)商的資本。理性的農(nóng)民權(quán)衡了土地流轉(zhuǎn)后收益與成本后,自然不會(huì)在基本利益得不到保障的情況下轉(zhuǎn)讓土地。2.征地失控,“空間資源”形成“征地補(bǔ)償”,“土地價(jià)值市場根據(jù)現(xiàn)行法律,農(nóng)村集體土地所有權(quán)只能向國家所有權(quán)流轉(zhuǎn)。在這種方式單一且不可逆的流轉(zhuǎn)中,雙方當(dāng)事人的地位是不平等的。土地流轉(zhuǎn)中的現(xiàn)實(shí)阻力由此而生。目前非農(nóng)建設(shè)用地絕大多數(shù)實(shí)行國家征用,沒有區(qū)分公益性、經(jīng)營性的不同性質(zhì)。征地與供地采用雙軌制,征地沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的強(qiáng)制辦法,但供地卻采取市場經(jīng)濟(jì)的有償出讓,政府“以地生財(cái)”。對農(nóng)民的征地補(bǔ)償方法卻不合理,采取“一次性買斷”,且補(bǔ)償費(fèi)不能全部到位,層層截留,農(nóng)民只能得到一點(diǎn)安置補(bǔ)助。在這種由政府支配、政府決策的賣地與補(bǔ)償格局中,農(nóng)民雖然也得到一定數(shù)額的勞力安置費(fèi)、土地經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償費(fèi)以及土地附著物與青苗補(bǔ)償費(fèi),但他們所得到的與他們在失去土地之后重新創(chuàng)業(yè)時(shí)所要面臨的風(fēng)險(xiǎn)與支出相比較,根本不成正比。伴隨著房地產(chǎn)熱、大學(xué)城、開發(fā)區(qū)、小城鎮(zhèn)建設(shè)的逐步升溫,征地失控,“圈地運(yùn)動(dòng)”不斷升級。大批農(nóng)民失去土地,又不能從征地上得到賴以生活的經(jīng)常性收入的補(bǔ)償,農(nóng)民自然覺得利益受損,糾紛遂起。(二)從經(jīng)濟(jì)效益分析,土地承包行為可行性目前承包人承包耕種流轉(zhuǎn)的土地不能獲得正收益,即不能賺錢。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般規(guī)律,只有承包人承包土地得到的回報(bào)超過他們從事其它工作所得的收入時(shí),承包行為才是可行的。而就目前情況來看,承包土地的替代性較大,機(jī)會(huì)成本也較大,所以經(jīng)營承包土地的吸引力不大。1.農(nóng)產(chǎn)品物價(jià)指數(shù)和經(jīng)濟(jì)效益下降,土地流轉(zhuǎn)企業(yè)數(shù)量增加20世紀(jì)90年代中期以來,大部分土地產(chǎn)出物(農(nóng)產(chǎn)品)處于供求基本均衡的狀態(tài),還有不少農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)供過于求,導(dǎo)致了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅度下降,而另一方面所投入的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格指數(shù)卻高居不下,1996年以來,農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格指數(shù)絕對的持續(xù)下跌,而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)格則保持絕對增長或者略有下降,1997—1999年糧食物價(jià)指數(shù)分別下降了9.8%、3.31%和12.91%,累計(jì)下降了26.02%,經(jīng)濟(jì)作物物價(jià)指數(shù)下降了1.99%、8.79%和16.3%,累計(jì)下降27.08%,而1997年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)則上升了8.4%,1998年和1999年分別只下降了0.4%和4.2%,累計(jì)起來還增長了3.8%。農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格指數(shù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)的逆向變動(dòng),使原本就很高了的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本相對更高了。此外,土地承載成本也過高,農(nóng)村各種稅費(fèi)加重了土地承包人的負(fù)擔(dān)。所以,經(jīng)營土地幾乎得不到利潤,還可能虧本,再考慮到所投入的人力勞動(dòng),多數(shù)想擴(kuò)大耕種面積的農(nóng)戶都會(huì)打消轉(zhuǎn)包土地的念頭。目前,發(fā)達(dá)地區(qū)比欠發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)規(guī)模大。截止2002年3月底,浙江土地流轉(zhuǎn)面積占總土地面積比重已達(dá)13.1%,比四川高出3.6個(gè)百分點(diǎn);土地流轉(zhuǎn)涉及的農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的20.8%,比四川高出15個(gè)百分點(diǎn)。這說明地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和交通運(yùn)輸?shù)葪l件越好,土地承包人收益就會(huì)增加,進(jìn)而土地流轉(zhuǎn)的速度也加快,流轉(zhuǎn)規(guī)模也會(huì)加大。2.土地流轉(zhuǎn)速度快,流轉(zhuǎn)人從土地流轉(zhuǎn)區(qū)域出發(fā),投資的種類少,流轉(zhuǎn)資首先,由于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介組織匱乏、土地流轉(zhuǎn)信息不暢,農(nóng)戶漫無目的的尋找轉(zhuǎn)讓對象,勢必效率低下、交易成本增加,這不但影響土地的流轉(zhuǎn)速度,而且影響土地資源的合理配置。其次,由于交易范圍有限,交易對象少、交易量小,承包人很難承包到合適自己耕種特長的土地。其三,土地流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)包人與承包人信息不對稱,土地本身有貧瘠與肥沃之分,而土地承包人難以獲得土地的真實(shí)信息,導(dǎo)致承包后利益受損。其四、基層政府和村級組織經(jīng)常利用所謂的民意、民情調(diào)整土地,地權(quán)制度的這種法律狀況和權(quán)利的非穩(wěn)定性,就使流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營者利益得不到保障。(三)政府利益分析1.“跨所有制流動(dòng),不能承包給企業(yè)經(jīng)營由于土地集體所有,各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就對土地流轉(zhuǎn)的范圍有所限制,規(guī)定土地只能在村內(nèi)流動(dòng),有些地方甚至規(guī)定土地只能在村小組內(nèi)流動(dòng),不能跨區(qū)域流動(dòng);此外,由于集體所有,土地就不跨所有制流動(dòng),不能承包給企業(yè)經(jīng)營,也不能讓城市下崗職工承包或者租賃經(jīng)營。原因有二:一是一些干部、群眾把土地流轉(zhuǎn)與聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制聯(lián)系在一起,認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)就是對承包地的重新調(diào)整,是把農(nóng)民已承包的土地重新承包,從而造成群眾對國家聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制穩(wěn)定性的誤解,因而有的地方不敢進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),也不準(zhǔn)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。二是擔(dān)心集體利益受到侵犯。由于我國還沒有出臺有關(guān)完整土地流轉(zhuǎn)的政策、法規(guī),部分干部擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后,集體的管理權(quán)限被剝奪,集體利益受到損害。2.有利于維護(hù)承包合同享有的稅收利益土地承包經(jīng)營權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓可能會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系的混亂,對農(nóng)村的公共權(quán)力的行使帶來新的問題。在現(xiàn)行農(nóng)村的治理模式下,農(nóng)戶通過承包合同取得對所屬集體經(jīng)濟(jì)組織一定量的土地的承包經(jīng)營權(quán),其代價(jià)是支付承包金、上繳農(nóng)業(yè)稅,村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌等費(fèi)用,并承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的義務(wù)。鄉(xiāng)、村政權(quán)組織通過保障承包合同的履行來治理農(nóng)民。在這種治理模式下,鄉(xiāng)村政權(quán)組織與農(nóng)民之間利益關(guān)系相對穩(wěn)定,治理成本低。若允許土地承包經(jīng)營權(quán)自由轉(zhuǎn)讓,集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系的變化勢必會(huì)出現(xiàn)稅、費(fèi)負(fù)擔(dān)推諉以至缺位的現(xiàn)象,鄉(xiāng)村政權(quán)組織通過承包合同享有的稅費(fèi)利益將難以保障。而且自由的、頻繁的土地轉(zhuǎn)讓還會(huì)增加鄉(xiāng)村政權(quán)組織管理土地、協(xié)調(diào)村民利益的成本。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織對土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出熱情不高。在中國官本位的制度格局和強(qiáng)國家——弱社會(huì)的力量對比態(tài)勢下,缺乏權(quán)能機(jī)關(guān)的支持,政策、制度的執(zhí)行效果可想而知。二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)是一個(gè)法治的視角土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)物權(quán)就是在體現(xiàn)物盡其用的原則基礎(chǔ)上最大限度地發(fā)揮物(土地)的價(jià)值。我國農(nóng)村土地屬于集體所有,土地的所有權(quán)不能自由買賣,但由于土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)賴以立足的重要生產(chǎn)資料,而允許土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓,有利于對土地進(jìn)行投資、合理開發(fā)和充分利用。當(dāng)然,土地承包經(jīng)營權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓,從根本上講,是建立高效的土地承包經(jīng)營關(guān)系本身的要求,也是在堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有的基礎(chǔ)上,最大限度地發(fā)揮土地效用的一種手段。然而,現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民卻不能獲得比土地