地票制度的創(chuàng)新與發(fā)展

2008年，重慶開始實(shí)施地方票制度，吸引了人們的關(guān)注。學(xué)術(shù)界既有肯定地票制度的創(chuàng)新意義,也有質(zhì)疑地票制度剝奪了農(nóng)民發(fā)展權(quán),可能導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”等。在我國(guó)大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的宏觀背景下,地票制度作為促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素合理流動(dòng),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一種嘗試,其政策探索的意義值得肯定。本研究希望在回顧地票制度研究成果基礎(chǔ)上,總結(jié)地票制度存在的問題、改革方向等,以期有利于地票制度的完善和發(fā)展。1探索建立城鄉(xiāng)土地承包制度地票制度的產(chǎn)生離不開我國(guó)為保護(hù)耕地而采取的建設(shè)用地控制策略,2004年我國(guó)修訂的新《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度”。2004年出臺(tái)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)28號(hào))提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理,城鎮(zhèn)建設(shè)用地要與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤”為地票制度的探索提供了政策依據(jù)。國(guó)土資源部《關(guān)于天津等五省(市)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點(diǎn)的批復(fù)》(國(guó)土資269號(hào))和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》(國(guó)土資138號(hào))為各地開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)鋪平道路。重慶市地票制度正是在這一背景下開展的。2007年,國(guó)家批準(zhǔn)重慶為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),要求重慶率先探索建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度體系。2008年8月,國(guó)土資源部與重慶市政府簽訂戰(zhàn)略合作備忘錄,明確支持重慶設(shè)立農(nóng)村土地交易所,探索土地利用新機(jī)制和耕地保護(hù)新模式。2008年12月4日,重慶農(nóng)村土地交易掛牌成立,地票試驗(yàn)正式啟動(dòng)。同年12月31日,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并通過了《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》,明確提出“設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所,開展土地實(shí)物交易和指標(biāo)交易試驗(yàn)(地票交易)”。截止到2011年5月,重慶市共進(jìn)行地票交易23次,累計(jì)成交金額103.30億元。2地票制度的主要研究方向2.1不同領(lǐng)域的研究《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》對(duì)地票內(nèi)涵有明確規(guī)定,它指出“本辦法所指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo),特指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后,可用于建設(shè)的用地指標(biāo)。”不同領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)其有不同的解讀,如郭振杰從制度角度認(rèn)為地票是指標(biāo)的票據(jù)化;楊慶媛等從土地管理角度認(rèn)為地票實(shí)質(zhì)上是一種城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo);沈萍從法律上認(rèn)為地票制度是一種授權(quán)性政策規(guī)定,即如果擁有某種指標(biāo),則有資格有權(quán)利做某種行為;文臣則認(rèn)為地票權(quán)利的法律性質(zhì)是財(cái)產(chǎn)權(quán),地票權(quán)利的性質(zhì)為債權(quán)。2.2地票交易的積極影響從現(xiàn)有研究看,大多學(xué)者對(duì)地票制度持肯定態(tài)度,如楊慶媛等將地票交易制度的基本功能概括為5個(gè)方面:耕地有效保護(hù)功能、資產(chǎn)轉(zhuǎn)換功能、城鄉(xiāng)建設(shè)用地優(yōu)化配置功能、土地集約利用引導(dǎo)功能和價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能。地票制度的積極影響主要體現(xiàn)在:(1)它有效滿足城市建設(shè)用地的需求;(2)促進(jìn)資金向農(nóng)村地區(qū)流動(dòng),使農(nóng)民享受到了土地增值收益;(3)提高了土地資源配置效率,提升土地集約節(jié)約利用水平;(4)對(duì)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng),促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有積極示范意義。地票交易作為一項(xiàng)實(shí)際由誘導(dǎo)性土地制度創(chuàng)新引發(fā)的強(qiáng)制性土地制度創(chuàng)新,完全符合帕累托改進(jìn)的定義?？傊?地票制度作為一種土地管理制度創(chuàng)新,它在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中發(fā)揮的積極作用是值得肯定的。2.3重慶存在社會(huì)心理特征的地票價(jià)值市場(chǎng)不完善地票制度作為一種制度創(chuàng)新,其在實(shí)踐過程中也不可避免地存在一些問題。正確認(rèn)識(shí)這些問題,對(duì)于地票制度的完善和發(fā)展具有積極影響。從當(dāng)前研究看,地票制度主要存在以下問題:(1)制度悖論。地票制度要求地票要在主城區(qū)落地,就必須基于公共利益先行進(jìn)行征收;但就地票的具體使用而言,其所針對(duì)的卻是重慶主城區(qū)的經(jīng)營(yíng)性用地,而非意在滿足公共利益的需要。(2)地票利益分享機(jī)制不完善,主要涉及土地級(jí)差地租,失地農(nóng)民補(bǔ)償和地票產(chǎn)生地發(fā)展等。(3)政策在實(shí)踐中走樣?！吨貞c農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》規(guī)定復(fù)墾形成的地票指標(biāo)優(yōu)先用于農(nóng)村發(fā)展需要,節(jié)余的用地指標(biāo)才作為地票進(jìn)行交易,但基層鄉(xiāng)村卻盡量多換取地票,甚至占用了學(xué)校、衛(wèi)生所等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)用地。(4)土地出讓雙軌制。由于地票和傳統(tǒng)的招拍掛并存,企業(yè)在獲得地票后仍需經(jīng)公開招拍掛程序,與其他企業(yè)平等競(jìng)標(biāo),但如果出價(jià)不能超過其他所有企業(yè),則其地票在毫無收益情況下被迫轉(zhuǎn)出。雙軌制供地體制下地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民之間也存在利益沖突。(5)“逆向選擇”問題。即一等復(fù)墾土地的地票價(jià)值高于相同面積的三、四等復(fù)墾土地的地票價(jià)值,但他們申請(qǐng)到的地票指標(biāo)及與此相關(guān)聯(lián)的征地面積是一樣的,這樣高等級(jí)復(fù)墾土地就會(huì)被擠出市場(chǎng)。針對(duì)這些問題,土地管理部門應(yīng)從制度設(shè)計(jì)、分配機(jī)制、交易機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等方面進(jìn)行改進(jìn)。2.4開放二級(jí)市場(chǎng)是權(quán)目前,重慶地票交易已經(jīng)開展近4年,但是地票二級(jí)市場(chǎng)一直沒有開放。由于地票無法轉(zhuǎn)讓,獲取地票后也不能確保一定能夠落地,因此許多民營(yíng)企業(yè)參與地票交易的積極性不高。不少學(xué)者認(rèn)為地票二級(jí)市場(chǎng)的開放越來越必要,其原因包括:(1)二級(jí)市場(chǎng)是一級(jí)市場(chǎng)的必要補(bǔ)充,可以提高地票交易的流動(dòng)性和完整性,刺激一級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展;(2)開放二級(jí)市場(chǎng)可以激勵(lì)地票競(jìng)購(gòu)人競(jìng)購(gòu)地票,進(jìn)一步顯化地票價(jià)值,增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的反哺力度,使農(nóng)民更合理地分享城市化進(jìn)程中土地增值利益;(3)減輕了地票持有者承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),為其提供了新的融資渠道;(4)地票的可流動(dòng)性、資本性、稀缺性和時(shí)限性使得地票二級(jí)市場(chǎng)的建立具備了充分必要條件。但是二級(jí)市場(chǎng)也不能盲目開放,否則可能引起“炒票”現(xiàn)象,更進(jìn)一步導(dǎo)致嚴(yán)重的地票泡沫。關(guān)于如何開放二級(jí)市場(chǎng),鐘楊等認(rèn)為地票二級(jí)市場(chǎng)的核心是地票交易量與供應(yīng)量的關(guān)系,必須把握好地票供應(yīng)量規(guī)模,理順其與建設(shè)用地市場(chǎng)的關(guān)系;易可君認(rèn)為應(yīng)先開發(fā)培育地票交易一級(jí)市場(chǎng),待一級(jí)市場(chǎng)和一級(jí)半市場(chǎng)發(fā)育成熟后再開發(fā)二級(jí)市場(chǎng);楊莞姣認(rèn)為需要從3個(gè)方面遏制地票的炒賣:遠(yuǎn)瞻性控制地票供應(yīng)規(guī)模;限定地票使用期限;征收轉(zhuǎn)讓重稅;吳琨認(rèn)為最重要的是將地票指標(biāo)的供給量和需求量以及一級(jí)市場(chǎng)與二級(jí)市場(chǎng)的關(guān)系理順?？偟膩砜?開放地票二級(jí)市場(chǎng)是必然趨勢(shì)。為保障地票市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行,應(yīng)充分研究二級(jí)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)并制定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略后再適時(shí)開放。3地票制度的熱點(diǎn)分類3.1土地流轉(zhuǎn)的定義有些學(xué)者認(rèn)為地票交易屬于土地流轉(zhuǎn)的一部分,如沈萍認(rèn)為地票是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一次新探索。地票交易是否屬于土地流轉(zhuǎn),需要從土地流轉(zhuǎn)的定義入手。土地流轉(zhuǎn)有廣義和狹義之分。廣義的土地流轉(zhuǎn)既包括土地權(quán)利的流轉(zhuǎn),又包括土地功能的流轉(zhuǎn);狹義的土地流轉(zhuǎn)是指權(quán)利主體的土地權(quán)利全部或部分地從一個(gè)主體轉(zhuǎn)移給其他主體的行為,即指土地權(quán)利的流轉(zhuǎn),它首先是指土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn),但更多表現(xiàn)為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。由土地流轉(zhuǎn)的定義可知,土地流轉(zhuǎn)中土地功能與土地權(quán)利同時(shí)流轉(zhuǎn)。而從地票定義及實(shí)踐看,它沒有功能的流轉(zhuǎn),復(fù)墾后的土地仍由原權(quán)利人利用,僅是復(fù)墾建設(shè)指標(biāo)的流轉(zhuǎn)。因此,筆者認(rèn)為地票交易不屬于土地流轉(zhuǎn)的范疇。盡管如此,它對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有一定的啟發(fā)意義,如郭振杰等認(rèn)為地票為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了最好的制度創(chuàng)新嘗試;段力誌等認(rèn)為地票模式是重慶市探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理制度改革的嘗試。3.2“海洋”entatching從國(guó)內(nèi)地票研究現(xiàn)狀看,如何翻譯“地票”并沒有引起足夠的重視。地票的翻譯有很多種,如“LandTicket”,“RighttoLandDevelopment”,“TradingCharterofEstatesandBuildingLand”,“LandQuota”,“LandVoucher”等。準(zhǔn)確翻譯“地票”有利于國(guó)際學(xué)術(shù)交流,也有利于擴(kuò)大地票制度的影響力。“地票”的翻譯應(yīng)體現(xiàn)這項(xiàng)制度的精髓———城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)。這種指標(biāo)交易既有市場(chǎng)化配置的成分,又有國(guó)家對(duì)建設(shè)用地?cái)?shù)量的控制和分配。因此,筆者認(rèn)為其翻譯應(yīng)涵蓋兩者?！癈oupon”意為“配給券”,它既有政府調(diào)控的含義,又含有有價(jià)證券的含義。因而,“地票”翻譯為“LandCoupon”更為合理。3.3土地發(fā)展權(quán)地票制度實(shí)施以來,國(guó)內(nèi)不少學(xué)者探討了其與土地發(fā)展權(quán)的關(guān)系,如崔之元認(rèn)為重慶地票交易所是“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制”的創(chuàng)新,兼顧了“漲價(jià)歸公”和“漲價(jià)歸私”;吳琨認(rèn)為重慶地票交易模式是國(guó)外土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度在中國(guó)的創(chuàng)新實(shí)踐;張鵬等認(rèn)為在土地地票交易模式實(shí)質(zhì)上形成土地發(fā)展權(quán)利還原機(jī)制;楊慶媛等認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通過購(gòu)買“地票”獲得了充足的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行開發(fā)建設(shè),實(shí)際上就是獲得了土地發(fā)展權(quán)。筆者認(rèn)為地票與土地發(fā)展權(quán)有一定相似性,但它與土地發(fā)展權(quán)又有所不同。土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)是土地權(quán)利公平,即每一塊土地都具有公平的權(quán)利。如果將地票交易視為地票產(chǎn)生區(qū)發(fā)展權(quán)讓渡于地票落地區(qū),那么地票落地區(qū)農(nóng)地就沒有土地發(fā)展權(quán)嗎。從發(fā)展權(quán)內(nèi)涵看,發(fā)展權(quán)在讓渡出的土地上作廢,而在受讓地塊上可以與其已有的發(fā)展權(quán)累積,獲得更高的土地開發(fā)強(qiáng)度?？煽闯?受讓地塊同樣具有發(fā)展權(quán),只是獲得出讓地塊發(fā)展權(quán)后它可以提高土地利用強(qiáng)度。與其不同,地票落地區(qū)在獲得地票前只能用于農(nóng)業(yè)用途。實(shí)際上,地票產(chǎn)生區(qū)所謂的“發(fā)展權(quán)”是政府嚴(yán)格控制導(dǎo)致的建設(shè)用地指標(biāo)稀缺性,這是地票落地區(qū)農(nóng)地?zé)o法享有的?？梢?土地發(fā)展權(quán)交易中的每塊土地都具有公平的權(quán)利,而地票交易是將建設(shè)用地指標(biāo)這一稀缺資源由土地復(fù)墾區(qū)轉(zhuǎn)移至地票落地區(qū)。3.4資源要素的整合利用效率有學(xué)者認(rèn)為地票制度使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通過購(gòu)買“地票”獲得了充足的建設(shè)用地指標(biāo),而地票產(chǎn)生區(qū)在獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償后失去土地發(fā)展權(quán)。筆者認(rèn)為這種看法不太妥當(dāng)。首先,區(qū)域發(fā)展路徑選擇應(yīng)以資源稟賦為基礎(chǔ)?？臻g均衡發(fā)展的前提是資源要素在區(qū)域間的合理流動(dòng),而地票實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間資源要素的合理流動(dòng)。其次,愿意復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地長(zhǎng)期閑置,且伴有人口轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。以江津區(qū)龍穴村為例,愿意出讓宅基地的32戶農(nóng)戶主要從事非農(nóng)活動(dòng),或常年在外打工、經(jīng)商,經(jīng)濟(jì)上已不依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn),農(nóng)宅長(zhǎng)期閑置。再次,必須看到農(nóng)村集體建設(shè)用地利用低效與粗放。如寧濤等在重慶市選取300戶農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn),其人均居民點(diǎn)面積為154.27m2,遠(yuǎn)高于村民宅基地標(biāo)準(zhǔn)20~30m2。最后,從已經(jīng)進(jìn)行的地票交易看,地票產(chǎn)生區(qū)多是重慶市遠(yuǎn)郊區(qū)縣,具有發(fā)展?jié)摿Φ慕嫉貐^(qū)多采用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,滿足本區(qū)縣建設(shè)用地需求。4對(duì)地票交易引發(fā)的思考本文回顧了地票制度研究的幾個(gè)主要方面:(1)地票制度的內(nèi)涵;(2)地票制度的創(chuàng)新及影響;(3)地票制度的潛在問題;(4)地票二級(jí)市場(chǎng)開放研究。另外,還對(duì)地票制度的幾個(gè)熱點(diǎn)進(jìn)行了辨析,筆者認(rèn)為(1)