標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)急管理保障公民權(quán)益

——解讀《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》123突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法根本理論突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法主要內(nèi)容提高依法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力目錄/contents《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》根本理論01020304一、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》根本理論什么是突發(fā)事件什么是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為什么要制定《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的主要理念四大類突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)平安事件。對(duì)應(yīng)條文：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三條?！惨弧呈裁词峭话l(fā)事件公共衛(wèi)生事件：重大傳染病疫情，不明原因引起的群體性疾病以及重大動(dòng)物疫情等嚴(yán)重影響公眾健康的時(shí)間；重大食品、藥品中毒事故等。社會(huì)平安事件：各類重大刑事案件、重大社會(huì)治安案件、恐怖襲擊事件以及因企業(yè)改制、城市拆遷、土地征用、工程移民、金融“三亂〞以及學(xué)校平安事故等問題引發(fā)的各類沖擊黨政機(jī)關(guān)和要害部門，阻斷交通那個(gè)、非法集會(huì)和集體靜坐、上訪情愿等群體性事件。事故災(zāi)難：交通事故；工礦企業(yè)生產(chǎn)平安事故及職業(yè)中毒事故；環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件；重大電力、通訊和供水、供電、供氣等市政公用設(shè)施事故。自然災(zāi)害：洪澇災(zāi)害，冰雹、雷電等氣象災(zāi)害；破壞性地震，山體崩塌；滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害；森林災(zāi)害和重大生物災(zāi)害。突發(fā)事件突發(fā)事件的特點(diǎn)是具有“社會(huì)性、危害性、嚴(yán)重性〞。首先是“社會(huì)〞的。突發(fā)事件只有超越個(gè)案和局部地點(diǎn)，其影響范圍足以到達(dá)所謂“社會(huì)性〞的程度才是本法所稱的突發(fā)事件；其次是突發(fā)事件具有“危害性〞，包括危害性威脅和危害性損害，主要是對(duì)社會(huì)、政府、國家平安利益的威脅和損害；再次是前述突發(fā)事件的社會(huì)危害性到達(dá)“嚴(yán)重〞的程度。突發(fā)事件特點(diǎn)2007年8月30日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過，自2007年11月1日起實(shí)施。該法律共七章、七十條。12《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，標(biāo)準(zhǔn)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)平安，維護(hù)國家平安、公共平安、環(huán)境平安和社會(huì)秩序，制定本法。〔二〕什么是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》涉及突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對(duì)活動(dòng)的法律標(biāo)準(zhǔn)。非常態(tài)法人類進(jìn)行有效率的生產(chǎn)和持續(xù)性生活所必需的社會(huì)秩序狀態(tài)可以稱為常態(tài)，國家的民主決策制度和人民的自由權(quán)利在很大程度上都是為常態(tài)社會(huì)安排的。因此各國在憲政之初，于制憲時(shí)都會(huì)規(guī)定“非常狀態(tài)〞的條款，以便答復(fù)常態(tài)法律制度失靈的問題。我們可以將常態(tài)立法稱為“晴天法案〞，大多數(shù)立法屬于“晴天法案〞。一般而言，有關(guān)公民權(quán)利和國家制度的現(xiàn)行法都是按常態(tài)在經(jīng)常性秩序的前提下設(shè)計(jì)制定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是一部“非常態(tài)法〞國家和社會(huì)也會(huì)遭遇不測風(fēng)云，主要表現(xiàn)為社會(huì)根本平安利益遭受威脅或者危害，原來的法律安排就得改動(dòng)，按照平時(shí)那樣按部就班地工作和生活就不行了。因此國家有必要在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)方面作出新的安排，這種立法可以稱為“雨天法案〞。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)制的對(duì)象，也就是正常的社會(huì)生產(chǎn)、生活遭受突發(fā)事件影響時(shí)，著眼于非常狀態(tài)下國家與公民活動(dòng)規(guī)那么的根本原那么與框架。從內(nèi)容上看，它覆蓋了“預(yù)防、預(yù)備、監(jiān)測、預(yù)警、處置、恢復(fù)重建〞的全過程，實(shí)現(xiàn)了“從預(yù)防開始到重建結(jié)束〞的整體覆蓋，提供了一個(gè)系統(tǒng)、完備的權(quán)利、義務(wù)框架。預(yù)防預(yù)備監(jiān)測預(yù)警恢復(fù)重建《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是一部“根本法〞處置建立了一個(gè)完備、系統(tǒng)的應(yīng)急框架體系，是與應(yīng)急管理的全過程相適應(yīng)的一句話概括，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是一部“非常態(tài)法律秩序〞的“根本法〞，是行政應(yīng)急管理根本法。A政府對(duì)于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重視程度還沒有上升到全面和理性地長期應(yīng)對(duì)的高度，預(yù)防機(jī)制薄弱，危機(jī)發(fā)生后多半只能被動(dòng)應(yīng)對(duì)。2003年以前B國務(wù)院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，以此為標(biāo)志，我國形成了以《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為總綱，以25件專項(xiàng)預(yù)案、80件部門預(yù)案以及全國31個(gè)省級(jí)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案為主體的全國應(yīng)急預(yù)案框架體系。2006年1月C《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》生效實(shí)施，這是中國公共危機(jī)立法從單項(xiàng)治理過渡到綜合治理的歷史性標(biāo)志，從根本上解決了政府應(yīng)急行為的合法性、正當(dāng)性和合理性問題。2007年11月1日〔三〕為什么要制定《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援等制度、機(jī)制不完善，導(dǎo)致一些能夠預(yù)防的突發(fā)事件未能得到有效預(yù)防制度3一些行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力不夠強(qiáng)、危機(jī)意識(shí)不夠高，同時(shí)依法可以采取的應(yīng)急處置措施也不夠充分、有力意識(shí)2應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的責(zé)任不夠明確，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、靈敏應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的體制尚未形成體制1社會(huì)廣泛參與應(yīng)對(duì)工作的機(jī)制還不夠健全，公眾危機(jī)意識(shí)有待提高，自救與互救能力不強(qiáng)公眾4目前仍然存在的一些問題〔四〕《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法理念堅(jiān)持效率優(yōu)先著眼應(yīng)急管理合法性限制和保護(hù)相統(tǒng)一010302為防止突發(fā)事件的巨大沖擊造成整個(gè)國家社會(huì)生活與社會(huì)秩序的失控，國家需要運(yùn)用行政緊急權(quán)力，從制度層面上提供保障。應(yīng)急法律標(biāo)準(zhǔn)的重要作用就在于調(diào)整突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中，國家權(quán)力之間、公民權(quán)利之間、國家權(quán)力和公民權(quán)利之間的各種社會(huì)關(guān)系。人員救助措施危險(xiǎn)源控制措施搶修公共設(shè)施，提供生活必需品、醫(yī)療救護(hù)、衛(wèi)生防疫措施禁止或限制使用相關(guān)設(shè)施設(shè)備，關(guān)閉相關(guān)場所、中止相關(guān)活動(dòng)等保護(hù)措施1.堅(jiān)持效率優(yōu)先：賦予政府多項(xiàng)應(yīng)急權(quán)力啟用本級(jí)政府預(yù)備資金、應(yīng)急救援物資等措施征調(diào)特定公民或具有特定專長人員提供必需的效勞對(duì)生活必需品、相關(guān)資金實(shí)行特殊的銷售購置、周轉(zhuǎn)制度，征調(diào)特定物資穩(wěn)定、維護(hù)市場價(jià)格、秩序，嚴(yán)懲擾亂市場秩序行為防止發(fā)生次生、衍生事件的必要措施法律、法規(guī)、規(guī)章和應(yīng)急預(yù)案規(guī)定的其它措施社會(huì)平安事件強(qiáng)制隔離使用器械相互對(duì)抗或者以暴力行為參與沖突的當(dāng)事人封鎖有關(guān)場所、道路沒限制有關(guān)公共場所內(nèi)的活動(dòng)對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的建筑物、交通工具、設(shè)備、設(shè)施以及燃料、煤氣、電力、水的供給進(jìn)行控制加強(qiáng)對(duì)易受沖擊的核心機(jī)關(guān)和單位的警衛(wèi)，設(shè)置臨時(shí)警戒線《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法目的，就是使憲法民主制度和公民的根本權(quán)利和自由，在非正常情況下得以保持和維系，使憲法根本價(jià)值不陷入危機(jī)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》秉承一個(gè)原那么：突發(fā)事件發(fā)生后，保護(hù)人民的生命與財(cái)產(chǎn)平安、救助百姓，是政府的第一要?jiǎng)?wù)。以人為本2.限制和保護(hù)相統(tǒng)一：最大限度保護(hù)公民

權(quán)利和自由政府的應(yīng)急能力分為危機(jī)克服能力和法律能力。危機(jī)克服能力。是在面對(duì)突發(fā)公共事件對(duì)國家和人民生命財(cái)產(chǎn)造成的嚴(yán)重社會(huì)危害和威脅，采取有效措施控制、減輕和消除社會(huì)危害，盡快恢復(fù)正常社會(huì)秩序的能力。3.著眼應(yīng)急管理合法性：提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事

件的法律能力兼顧《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》主要內(nèi)容事后恢復(fù)與重建制度應(yīng)急處置原那么預(yù)警制度監(jiān)測制度

預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備制度二、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確立的主要制度原那么提高全社會(huì)危機(jī)意識(shí)和應(yīng)急能力隱患調(diào)查和監(jiān)控制度應(yīng)急預(yù)案制度建立應(yīng)急救援隊(duì)伍的制度突發(fā)事件應(yīng)對(duì)保障制度城鄉(xiāng)規(guī)劃要滿足應(yīng)急需要的制度預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備〔一〕突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備制度信息系統(tǒng)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)信息報(bào)送信息收集信息分析信息會(huì)商信息評(píng)估完善已有網(wǎng)絡(luò)建立實(shí)時(shí)監(jiān)控建立跨區(qū)域監(jiān)控建立流動(dòng)監(jiān)控配備專兼職人員〔二〕突發(fā)事件的監(jiān)測制度預(yù)警級(jí)別警報(bào)發(fā)布〔三〕突發(fā)事件的預(yù)警制度低級(jí)別警報(bào)高級(jí)別警報(bào)預(yù)警制度預(yù)警級(jí)別制度發(fā)布一級(jí)、二級(jí)警報(bào)，意味著事態(tài)開展的態(tài)勢(shì)到了一觸即發(fā)的地步，人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)平安即將面臨威脅。因此，這時(shí)采取的措施應(yīng)當(dāng)更全面，更有力，但從措施性質(zhì)上仍然屬于防范性、保護(hù)性的措施。一、二級(jí)警報(bào)措施旨在強(qiáng)化日常工作，做好預(yù)防、準(zhǔn)備工作和其他有關(guān)的根底工作，是一些強(qiáng)化、預(yù)防和警示性的措施。三、四級(jí)警報(bào)措施突發(fā)事件發(fā)生地的縣級(jí)人民政府享有警報(bào)的發(fā)布權(quán)，但影響超過本行政區(qū)域范圍的，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)人民政府發(fā)布預(yù)警警報(bào)。確定預(yù)警警報(bào)的發(fā)布權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵守屬地為主、權(quán)責(zé)一致、受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)三項(xiàng)原那么。預(yù)警警報(bào)發(fā)布制度根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、開展態(tài)勢(shì)和可能造成的危害程度，分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)和四級(jí)，分別用紅、橙、黃、藍(lán)色標(biāo)示。權(quán)利救濟(jì)原那么公開、公平、公正原那么比例原那么不得克減原那么〔四〕突發(fā)事件的應(yīng)急處置原那么3制定恢復(fù)方案2及時(shí)停止應(yīng)急措施1〔五〕突發(fā)事件的事后恢復(fù)與重建制度制定恢復(fù)政策4上級(jí)人民政府提供指導(dǎo)和援助依法提升應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力三、提高依法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力123樹立依法應(yīng)對(duì)理念樹立預(yù)防為主、防治結(jié)合理念樹立應(yīng)急行政理念樹立法制理念預(yù)防為主標(biāo)準(zhǔn)權(quán)力依法應(yīng)對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件可能需要特事特辦，但不能以此為理由而背離法治的軌道和原則。依法行使危機(jī)管理權(quán)，是現(xiàn)代民主法治原則的基本要求。危機(jī)事件屬于非常規(guī)決策和非程序性問題，因此，在危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)過程中，政府危機(jī)管理權(quán)力運(yùn)作的合法性就顯得特別關(guān)鍵?！惨弧硺淞⒁婪☉?yīng)對(duì)理念標(biāo)準(zhǔn)權(quán)力依法應(yīng)對(duì)預(yù)防為主居安思危，預(yù)防第一，防治結(jié)合。突發(fā)公共事件管理能力的有效性，最根本的不在于結(jié)束公共危機(jī)能力的有效，而是預(yù)防公共危機(jī)能力的有效，以最合理的資源配置盡早的發(fā)現(xiàn)危機(jī)，對(duì)可能引起、演變成突發(fā)公共事件的事件作出先期反應(yīng)，對(duì)具有公共危機(jī)性事件的演變方向、條件和影響作出預(yù)警。防范原則是突發(fā)公共事件管理的最根本、最優(yōu)化原則。〔二〕樹立預(yù)防為主、防治結(jié)合理念依法應(yīng)對(duì)預(yù)防為主標(biāo)準(zhǔn)權(quán)力在緊急情況下，為了維護(hù)國家主權(quán)，保護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)公共利益，政府可以根據(jù)憲法或法律的授權(quán)，不顧法律的平時(shí)規(guī)定，采取必要的應(yīng)變措施。但應(yīng)急權(quán)力的行使，不僅意味著權(quán)力的集中與擴(kuò)大，也同樣意味著