制度經(jīng)濟學視角下的非政府組織的產(chǎn)權關系

一、非織造性社會功能的發(fā)揮非政府組織的定義相對復雜且困難?？偨Y(jié)了世界銀行關于非政府組織的建議，表明“非政府組織是一個由政府通過非政府手段影響的非營利性組織。”。而我國學者提出的較具可操作性的概念為“非政府組織是由抱持相同或相近志向的志愿者組成的、具有穩(wěn)定的組織形式和固定的成員——領導結(jié)構(gòu)的、超出于政府機構(gòu)和私人企業(yè)主外而獨立運作且發(fā)揮特定的社會功能的、不以營利為目的而關注于特定的或普遍的公眾公益事業(yè)的民間團體。”第三部門理論研究的集大成者賽拉蒙的第三方管理理論較為系統(tǒng)地論述了非營利部門的六大特性,即正規(guī)性、私立性、非利潤分配性、自治性、志愿性和公益性。這些表述雖從學理上總結(jié)了非政府組織應然的特性狀況,然而實際中卻存在背離這些特性的實然性問題,最為顯著的是存在“志愿失靈”的危險?！爸驹甘ъ`”的表現(xiàn)被塞拉蒙創(chuàng)造性地總結(jié)為以下幾個方面:(1)慈善不足,即非政府組織活動所需要的開支與所能籌集到的資金之間存在著一個巨大的缺口。(2)慈善的特殊主義。針對非政府組織一類的慈善組織的客體而言,這些組織的服務對象往往是社會中的特殊人群,比如殘疾人、未婚母親、兒童、外來移民等。(3)慈善組織的家長制作風。由于非政府織織的組織形式往往模仿政府組織,在一定程度上具有官僚制組織的痕跡和陰影,形成了組織運行和具體操作時的家長制作風。(4)慈善的業(yè)余主義。非政府組織由于資金的限制,無法提供優(yōu)越或足夠的報酬來吸引專業(yè)人員的加入,因此,許多工作只好由有愛心的業(yè)余人員來做,從而影響服務的質(zhì)量。雖然賽拉蒙總結(jié)了非政府組織志愿失靈的主要方面,但為何會產(chǎn)生志愿失靈?學界的探討僅僅停留在表象和資金約束方面,仍未進行更深層次的原因探析和深層表現(xiàn)的查找,因而本文試圖從制度經(jīng)濟學的產(chǎn)權理論視角入手,探討非政府組織的產(chǎn)權關系,從其產(chǎn)權特征和產(chǎn)權缺陷的表象來分析志愿失靈,為非政府組織的志愿失靈找到合理、深層次的經(jīng)濟學的根基和原因。二、制度經(jīng)濟學視角下的志愿失靈溯源對非政府組織志愿失靈進行產(chǎn)權分析是從制度經(jīng)濟學的角度對志愿失靈進行的尋根溯源的探討。在進行志愿失靈的產(chǎn)權分析之前,必須合理界定非政府組織的產(chǎn)權關系。(一)產(chǎn)權作為一項基本權利,產(chǎn)權是一項人“產(chǎn)權是一種社會工具,其重要性就在于事實上它們能幫助一個人形成它與其他人進行交易時的合理的預期。這些預期通過社會的法律、習俗和道德得到表達”,“要注意的很重要的一點是,產(chǎn)權包括一個人或其他人受益或受損的權利?！碑a(chǎn)權的內(nèi)容可從兩方面來界定:一是從產(chǎn)權作為一系列權利這一視角來分析其所包括的內(nèi)容。產(chǎn)權是以所有權為核心的一組權利,包括占有權、使用權、收益權和讓渡權等。二是從產(chǎn)權的完整與否來探索其內(nèi)容,即產(chǎn)權存在“完整”和“殘缺”的問題。產(chǎn)權的權能是否完整,要從所有者對它是否具有排他性和可轉(zhuǎn)讓性來衡量。(二)非政府組織所有權的部分分離對非政府組織志愿失靈進行產(chǎn)權分析,前提是明晰它的產(chǎn)權關系。首先,非政府組織的所有權歸屬問題。由于非政府組織的相關主體是多元的,即存在出資人(委托人)、受托人和受益人等,因而學界一直存在著非政府組織所有權是否在不同主體之間轉(zhuǎn)移的爭議。在分析非政府組織的所有權歸屬問題時,筆者比較贊同所有權轉(zhuǎn)移說,即從出資完成時刻起,所有權就發(fā)生了轉(zhuǎn)移。但是,由于非政府組織的出資人是多元的,主要有政府出資、組織收費所得和民間捐贈,所以理論上非政府組織的所有權應依據(jù)其出資者所出資金比重的不同來界定不同的所有權歸屬。然而實際上,現(xiàn)在國內(nèi)外較為流行的做法是將非政府組織的產(chǎn)權劃歸為“公益產(chǎn)權”,將其所有權歸為社會所有。其次,從非政府組織所有權與控制權的關系來看,依據(jù)非政府組織的資金來源的不同可以分為以下三種情況:第一,所有權與控制權合一型。這類非政府組織資金來源于政府的完全直接撥款,具有政府及公共部門的補充性質(zhì),其特點是基礎性和純社會公益性。因此,它們的產(chǎn)權應完全屬于國家(所有權和控制權),它們本身沒有任何的自主權。第二,所有權與控制權的部分分離。這類非政府組織的資金來源是多元的,既有政府撥款,也有組織收費所得及民間捐贈等。應當明確的是國家擁有這類組織的終極所有權,但在法人財產(chǎn)權上較復雜,因為這類組織既作為獨立法人存在,擁有部分對財產(chǎn)中生產(chǎn)資料的實際占有、使用與對產(chǎn)品處分的權利,即享有一定的自主經(jīng)營和自負盈虧的能力,但作為國家資助的準公共產(chǎn)品提供者,又不能隨意支配、處分、占有這些法人財產(chǎn)權,受到國家及政府機構(gòu)的制約。因此,國家又享有部分的控制權,從而實現(xiàn)了所有權和控制權的部分分離。第三,所有權與控制權完全分離。這類非政府組織的資金來源是收費所得和民間捐助,出資人的財產(chǎn)所有權發(fā)生了轉(zhuǎn)移,出資完成后其財產(chǎn)所有權名義上歸國家或社會公有,成為了“公益產(chǎn)權”,但它完全擁有法人財產(chǎn)權(控制權),可真正實行自主經(jīng)營、自負盈虧。三、產(chǎn)權之關系:所有權與經(jīng)營權的分離和國際組織的非組織性從非政府組織的產(chǎn)權視角進行分析,不僅能找到賽拉蒙歸結(jié)的志愿失靈的根源,而且能夠挖掘出其他方面的明顯表現(xiàn),從而拓展志愿失靈理論的研究視野和研究范疇。志愿失靈主要來源于組織自身的產(chǎn)權缺陷和產(chǎn)權問題上。(一)非政府組織所有權界定不明確,所有權的主體是虛擬主體,因而所有權的歸屬存在缺位現(xiàn)象,不存在完整產(chǎn)權擁有者,這是造成非政府組織志愿失靈的根本原因非政府組織終極所有權一般采取“公益產(chǎn)權”來處置,將其歸為國家或社會公有,不屬于任何個人或組織。對于國家出資或政府撥款的組織還可以理解,但對其他一些資金主要來源于收費所得和民間捐款的組織就存在認同上的問題。而且,非政府組織產(chǎn)權的社會所有,其實就存在著產(chǎn)權虛無的弊病,社會作為產(chǎn)權所有者實則是一個虛擬主體,沒有任何組織或個人擁有非政府組織產(chǎn)權的權利,從而就喪失了相應的責任和義務,使非政府組織募集資金缺乏動力和支撐,造成了慈善不足問題。深入分析產(chǎn)權歸屬問題發(fā)現(xiàn),非政府組織的出資人(委托人)、受托人和受益人都不享有完整的所有權,存在著非政府組織產(chǎn)權缺位的問題。出資者將財產(chǎn)投入組織后,便失去了對財產(chǎn)的占有、使用、收益、處分及管理、經(jīng)營的權利,從而出資者失去了組織的完整產(chǎn)權,使產(chǎn)權產(chǎn)生殘缺性問題。受托人取得財產(chǎn)后可以占有、處分及經(jīng)營、管理這些財產(chǎn),但財產(chǎn)處分后或經(jīng)營管理中取得的利益應交付受益人,在這個意義上說,受托人享有的只是支配意義上的所有權,或者稱為歸屬意義上的所有權,但仍不是完整的所有權。非政府組織的受益人雖然享有收益權,但不占有組織財產(chǎn),名義上也不享有其所有權。因而非政府組織存在所有權缺位現(xiàn)象,造成了對其財產(chǎn)的相關權益管理中的問題,從而產(chǎn)生了志愿失靈。(二)所有權與經(jīng)營權的分離,造成委托——代理問題,從而導致非政府組織的慈善特殊主義、喪失慈善和公益性缺失等志愿失靈問題非政府組織運行過程中存在所有權與經(jīng)營權相分離的情況。如上分析的三種產(chǎn)權關系,后兩種存在所有權與經(jīng)營權部分或完全分離的狀況,即使是完全由政府撥款的組織其具體的運作也存在委托經(jīng)營問題。所有權和經(jīng)營權相分離的狀況產(chǎn)生了制度經(jīng)濟學中所說的委托——代理問題,代理人的“敗德行為”,即“如果代理人得知,委托人對代理人的行為細節(jié)不很了解或保持著‘理性的無知’,因而自己能采取機會主義行為而不受懲罰,那么代理人就會受誘惑而機會主義地行事?！眱蓹喾蛛x使經(jīng)營權對所有權的侵犯成為可能,而經(jīng)營權不能保證所有權的權益亦成為可能。非政府組織的受托人可能機會主義地運用組織資產(chǎn)謀求自身的特殊利益,產(chǎn)生慈善的特殊主義,或者違背公益性的目的把大量的資金轉(zhuǎn)入自己名下使慈善缺失和損害非政府組織的公益性。兩權分離所產(chǎn)生的代理人“敗德行為”是非政府組織志愿失靈的產(chǎn)權根源,同時又拓展了志愿失靈的內(nèi)容,表現(xiàn)在喪失慈善和公益性缺失。(三)非政府組織剩余索取權和剩余控制權分離,以及剩余利潤的非分配性造成非政府組織募款不足(慈善不足)、慈善的業(yè)余主義和善款被組織消化等問題完整的產(chǎn)權應包括收益權,其具體內(nèi)容可為剩余索取權和剩余控制權。收益權是由所有權所決定的,非政府組織不存在一個完整所有權的擁有者,從而使收益權的享有者是一個虛擬主體,即沒有人和組織擁有剩余收益(索取)權,即使是組織的出資者也只能獲得固定的合同收益權。同時,雖然組織終極所有權的擁有者——社會享有非政府組織的剩余控制權,即規(guī)定了非政府組織的剩余利潤去向問題,然而由于所有權和經(jīng)營權的分離,實際上剩余索取權是由組織的具體經(jīng)營者來操作的,這樣就產(chǎn)生剩余控制權與剩余收益權的分離。與產(chǎn)權的收益權緊密相聯(lián)的就是利潤的去向問題,非政府組織公益性的特征決定著利潤的非分配性,即這些組織的所有者和雇傭者并不挪用收益與成本之差的任何一部分作為個人收入。這樣非政府組織取得的剩余利潤只能留在組織內(nèi)部,從而使剩余收益權無從談起。這就使非政府組織募款不足(慈善不足),即使私