論行政調(diào)解的立法現(xiàn)狀與優(yōu)勢(shì)

現(xiàn)在，中國(guó)正處于快速社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中。社會(huì)矛盾的復(fù)雜性包括多樣化的糾紛解決機(jī)制的建立。作為一種靈活便利的糾紛化解機(jī)制,行政調(diào)解越來(lái)越受到國(guó)家和社會(huì)的青睞。2010年10月,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),明確提出要把行政調(diào)解作為地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)的重要職責(zé),充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在化解行政爭(zhēng)議和民事糾紛中的作用。一年來(lái),全國(guó)各地相繼制定了《關(guān)于加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見(jiàn)》(1),行政調(diào)解成為“大調(diào)解”中的重要環(huán)節(jié)。與此同時(shí),行政法學(xué)理也開(kāi)始關(guān)注行政調(diào)解的理論研究,并形成了若干具有代表性的研究成果。(2)相比之下,對(duì)行政調(diào)解立法狀況的研究殊少。鑒于《行政調(diào)解條例》正在制定過(guò)程之中,因而系統(tǒng)梳理我國(guó)法律文本中的行政調(diào)解規(guī)定自然就具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此,本文擬以現(xiàn)行有關(guān)法律、行政法規(guī)及部分地方規(guī)范性文件為分析對(duì)象(3),分別從行政調(diào)解的范圍、主體、程序及效力等四個(gè)維度檢視我國(guó)目前行政調(diào)解制度的現(xiàn)狀,希冀為我國(guó)未來(lái)行政調(diào)解法制化水平的提升奠定基礎(chǔ)。一、行政調(diào)解的規(guī)定比較單一在北大法律信息網(wǎng)中鍵入“調(diào)解”進(jìn)行全文搜索,涉及行政調(diào)解的法律有27部、行政法規(guī)31部。其中,沒(méi)有專(zhuān)以“行政調(diào)解”命名的法律、行政法規(guī)文本,行政調(diào)解的規(guī)定散亂在不同的部門(mén)法中。同時(shí),鮮有專(zhuān)章、專(zhuān)節(jié)對(duì)行政調(diào)解進(jìn)行規(guī)定,僅有零星的條文對(duì)其進(jìn)行描述。以“行政調(diào)解”命名的法律規(guī)范主要是一些地方所制定的《關(guān)于加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見(jiàn)》及《行政調(diào)解工作暫行辦法》等規(guī)范性文件(30個(gè))。其中,尤以四川省居多,該省已出臺(tái)11部《行政調(diào)解工作暫行辦法》,分別是A《阿壩藏族羌族自治州行政調(diào)解工作暫行辦法》、B《巴中市行政調(diào)解工作暫行辦法》、C《成都市新都區(qū)行政調(diào)解工作辦法》、D《達(dá)州市行政調(diào)解辦法》、E《德陽(yáng)市行政調(diào)解工作暫行辦法》、F《樂(lè)山市行政調(diào)解暫行辦法》、G《瀘州市行政調(diào)解工作規(guī)定》、H《眉山市行政調(diào)解工作暫行規(guī)定》、I《綿陽(yáng)市行政調(diào)解工作規(guī)定》、J《內(nèi)江市行政調(diào)解工作暫行規(guī)定》、K《遂寧市行政調(diào)解工作暫行規(guī)定》。在規(guī)定的內(nèi)容方面,不同位階的法律規(guī)范之間不盡相同,具體表現(xiàn)為:第一,法律、行政法規(guī)對(duì)行政調(diào)解的規(guī)定比較模糊,多采“可以調(diào)解”的表述,且行政調(diào)解的各要素鮮有完整表達(dá),或缺乏調(diào)解主體或缺乏調(diào)解對(duì)象,至于行政調(diào)解的程序和效力則更是極度匱乏。第二,一些地方的規(guī)范性文件對(duì)行政調(diào)解的規(guī)定雖然較為詳細(xì),但往往缺乏上位法依據(jù),存在形式合法性的危機(jī)。同時(shí),各地規(guī)定之間尚存在諸多不一致甚至沖突之處。目前,《行政調(diào)解條例》的專(zhuān)家代擬稿已經(jīng)形成,但仍有很大的完善空間。有鑒于此,應(yīng)當(dāng)分別從范圍、主體、程序及效力等四個(gè)方面對(duì)目前的立法狀況進(jìn)行梳理。二、爭(zhēng)議案件的界行政調(diào)解的范圍是指在行政調(diào)解中調(diào)解機(jī)關(guān)受理爭(zhēng)議案件的界限。由于我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的行政調(diào)解法,可以進(jìn)行行政調(diào)解的爭(zhēng)議散亂規(guī)定在各個(gè)單行法律規(guī)范中,存在以下兩方面的問(wèn)題:(一)行政調(diào)解的對(duì)象在我國(guó)目前有關(guān)行政調(diào)解的法律規(guī)范中,調(diào)解對(duì)象大致包括民事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議兩個(gè)方面。在民事?tīng)?zhēng)議上,僅限于兩方面的內(nèi)容:一是權(quán)利或責(zé)任確認(rèn)問(wèn)題,如海域使用權(quán)糾紛、婦女在集體經(jīng)濟(jì)中的地位、水事糾紛、賠償責(zé)任等;二是賠償金額問(wèn)題,如交通事故中的賠償數(shù)額、專(zhuān)利侵權(quán)中的賠償數(shù)額、環(huán)境污染中的賠償數(shù)額等。在行政爭(zhēng)議上,僅有《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條的規(guī)定,“不服行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為”以及“當(dāng)事人之間的行政賠償或行政補(bǔ)償糾紛”可以進(jìn)行行政調(diào)解。有的學(xué)者認(rèn)為,《治安管理處罰法》第9條“因民間糾紛引起……等違反治安管理行為”屬于行政調(diào)解范圍中的輕微違法行為。筆者認(rèn)為,這一觀點(diǎn)值得商榷。治安行政調(diào)解的對(duì)象必須是因民間糾紛引起的情節(jié)輕微、不是必須處罰的治安案件,是典型的民事關(guān)系而非輕微刑事糾紛。值得注意的是,盡管現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中有關(guān)行政調(diào)解范圍的規(guī)定較為狹窄,但近期實(shí)踐卻呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì),幾乎涉及一切行政管理活動(dòng)中所出現(xiàn)的民事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議。例如,在民事?tīng)?zhēng)議方面,《阿壩藏族羌族自治州行政調(diào)解工作暫行辦法》以列舉方式界定了八種特定的矛盾糾紛,而《眉山市行政調(diào)解工作暫行規(guī)定》則以概括方式明確民事糾紛是“與行政管理職權(quán)有關(guān)的民事糾紛”。在行政爭(zhēng)議方面,有兩類(lèi)文件對(duì)此作了規(guī)定:一是一些地方行政復(fù)議具體實(shí)施辦法中的規(guī)定,如《南通市勞動(dòng)保障行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》(表中以字母L表示)、《湖北省行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》(表中以字母M表示)中行政爭(zhēng)議的內(nèi)容是行政復(fù)議中可以調(diào)解的爭(zhēng)議;二是一些地方《行政調(diào)解工作暫行辦法》中的規(guī)定,尤以四川省為典型,行政爭(zhēng)議的內(nèi)容小到行政合同爭(zhēng)議、行政賠償與行政補(bǔ)償糾紛,大到所有的行政爭(zhēng)議。(詳見(jiàn)表1)。(二)行政調(diào)解的范圍在法律、行政法規(guī)中,民事?tīng)?zhēng)議以散亂的方式規(guī)定,且在文字表達(dá)上比較含糊。例如,《婚姻法》第32條規(guī)定“男女一方要求離婚的,可由有關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)解”,并沒(méi)有明確民事?tīng)?zhēng)議的具體內(nèi)容,僅依據(jù)當(dāng)事人的實(shí)際申請(qǐng)判斷民事?tīng)?zhēng)議范圍。在一些地方的規(guī)范性文件中,規(guī)定沖突更為嚴(yán)重。有的以概括方式表達(dá)民事?tīng)?zhēng)議的范圍,如《德陽(yáng)市行政調(diào)解工作暫行辦法》第4條;有的采列舉方式描述民事?tīng)?zhēng)議范圍,如《阿壩藏族羌族自治州行政調(diào)解工作暫行辦法》第13條。兩種方式都比較籠統(tǒng),民事?tīng)?zhēng)議的界限很難明確,且易造成地區(qū)之間的管轄沖突。行政爭(zhēng)議范圍的規(guī)定則更加混亂。例如,《阿壩藏族羌族自治州行政調(diào)解工作暫行辦法》規(guī)定“因不服自由裁量權(quán)作出的具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議的”可以調(diào)解,而《南通市勞動(dòng)保障行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》則規(guī)定“行政賠償、行政補(bǔ)償糾紛”也可以調(diào)解。即便都是行政復(fù)議案件的調(diào)解范圍,《南通市勞動(dòng)保障行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》第5條規(guī)定“事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的行政復(fù)議”可以調(diào)解,而湖北省《行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》第9條則規(guī)定“案情復(fù)雜、當(dāng)事人之間情緒嚴(yán)重對(duì)立……”可以調(diào)解,兩種規(guī)定之間明顯存在沖突。由中國(guó)人民大學(xué)負(fù)責(zé)起草的《行政調(diào)解條例》(代擬稿)第2條規(guī)定:“本條例所稱的行政調(diào)解是指行政機(jī)關(guān)組織當(dāng)事人主要就民事糾紛事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商,促使其達(dá)成諒解以解決爭(zhēng)議的活動(dòng)。”起草者還在該條的“理由說(shuō)明”中指出:“行政調(diào)解民事糾紛與行政管理活動(dòng)有根本性的區(qū)別,后者是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的高權(quán)性活動(dòng),前者是行政機(jī)關(guān)以第三人的身份所從事的協(xié)調(diào)活動(dòng)?！惫P者認(rèn)為,鑒于《意見(jiàn)》已經(jīng)明確行政調(diào)解的范圍包括行政爭(zhēng)議和民事糾紛,因而未來(lái)的行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)是一種二元結(jié)構(gòu)的制度模式:既包括行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議的居間調(diào)解,也包括行政機(jī)關(guān)對(duì)一般行政爭(zhēng)議及行政復(fù)議中行政糾紛的調(diào)解。其中,對(duì)民事?tīng)?zhēng)議的行政調(diào)解需要處理好與人民調(diào)解、司法調(diào)解的銜接關(guān)系,對(duì)一般行政爭(zhēng)議的行政調(diào)解則需要處理好與行政復(fù)議、行政訴訟的銜接關(guān)系。三、行政調(diào)解主體設(shè)置的直接法律依據(jù)行政調(diào)解主體是行政調(diào)解有別于人民調(diào)解、司法調(diào)解的重要標(biāo)志。同時(shí),行政調(diào)解主體的設(shè)置直接關(guān)系到調(diào)解雙方當(dāng)事人是否處于公平的地位,關(guān)系到雙方權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障。我國(guó)目前關(guān)于行政調(diào)解主體的規(guī)定表現(xiàn)為如下三個(gè)方面的特征:(一)其他行政調(diào)解機(jī)關(guān)行政調(diào)解主體最初包括依法享有行政調(diào)解職權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。其中,基層人民政府是最重要的行政調(diào)解主體,工商機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、環(huán)保機(jī)關(guān)、自然資源管理機(jī)關(guān)次之。除此以外,醫(yī)療衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)、婚姻登記機(jī)關(guān)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)關(guān)、計(jì)量行政管理機(jī)關(guān)也可以依法進(jìn)行行政調(diào)解。隨著國(guó)家權(quán)力社會(huì)化趨勢(shì)的加強(qiáng),大量的社會(huì)組織也分享了行政機(jī)關(guān)的調(diào)解權(quán)。在我國(guó)當(dāng)下,律師協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)、期貨業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)組織正在積極參與各類(lèi)社會(huì)糾紛的化解。這些新型調(diào)解組織的涌現(xiàn),預(yù)示著多元化行政調(diào)解主體結(jié)構(gòu)的形成。(二)行政主體之間的相互沖突目前的行政調(diào)解主體往往都是一個(gè)相當(dāng)寬泛的行政機(jī)關(guān),并未細(xì)化為具體的實(shí)施機(jī)構(gòu)或組織。“主管部門(mén)”、“機(jī)構(gòu)”等模糊的表述難以明確行政調(diào)解究竟是由行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)還是由職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。規(guī)定的模糊性同樣也會(huì)引發(fā)行政主體之間管轄的相互沖突。行政調(diào)解活動(dòng)一般由發(fā)生糾紛領(lǐng)域的行政主管部門(mén)負(fù)責(zé),即本著“誰(shuí)管轄,誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,如治安領(lǐng)域的調(diào)解由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),商標(biāo)權(quán)糾紛由工商部門(mén)負(fù)責(zé),而環(huán)境污染領(lǐng)域的調(diào)解由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)等。然而,當(dāng)某一糾紛涉及多個(gè)領(lǐng)域時(shí),則往往規(guī)定由多個(gè)領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)按職責(zé)分工調(diào)解,如《水污染防治法》第86條規(guī)定:“……由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門(mén)按照職責(zé)分工調(diào)解處理”。囿于法律對(duì)主體管轄權(quán)限界定的不明,致使出現(xiàn)管轄競(jìng)合時(shí),行政調(diào)解主體之間難免產(chǎn)生相互推諉、不愿承擔(dān)責(zé)任的情形,致使行政調(diào)解制度形同虛設(shè)。(三)完善行政調(diào)解主體的設(shè)置從理論上來(lái)說(shuō),專(zhuān)業(yè)性是行政調(diào)解區(qū)別于人民調(diào)解的重要特征。在實(shí)踐中,大量的糾紛解決都與行政管理密切相關(guān),如社會(huì)救濟(jì)、失業(yè)保險(xiǎn)、勞務(wù)糾紛、拆遷補(bǔ)償糾紛、醫(yī)療事故糾紛、交通事故糾紛、環(huán)境侵權(quán)糾紛處理等。這些糾紛專(zhuān)業(yè)性都很強(qiáng),由行政機(jī)關(guān)處理最為經(jīng)濟(jì)、理性。例如,在交通事故中,交警往往最先到達(dá)現(xiàn)場(chǎng),掌握著第一手的信息資料,由其處理事故糾紛簡(jiǎn)單易行?？梢?jiàn),對(duì)行政調(diào)解主體的設(shè)定應(yīng)滿足專(zhuān)業(yè)性的要求。然而,目前我國(guó)法律文本中的行政調(diào)解并未體現(xiàn)這一要求,沒(méi)有明確行政主體須設(shè)立專(zhuān)門(mén)的調(diào)解組織或者配備專(zhuān)門(mén)的行政調(diào)解員從事調(diào)解活動(dòng)。即使在技術(shù)性更強(qiáng)的行政爭(zhēng)議調(diào)解中,《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)調(diào)解主體也僅僅籠統(tǒng)表述為“行政復(fù)議機(jī)關(guān)”,無(wú)法辨明其是否包括行政復(fù)議委員會(huì)。筆者認(rèn)為,我國(guó)未來(lái)行政調(diào)解主體的設(shè)定可以從以下四個(gè)方面漸次努力:首先,充分發(fā)揮消費(fèi)者協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的職能,使糾紛得到專(zhuān)業(yè)化處理,減輕行政機(jī)關(guān)的壓力。其次,必須細(xì)化行政調(diào)解的實(shí)施主體,分工管轄案件并合理分配責(zé)任,避免行政調(diào)解主體之間相互推諉。再次,行政調(diào)解主體的設(shè)置應(yīng)堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)性優(yōu)先的考量標(biāo)準(zhǔn)。鑒于行政復(fù)議中有行政復(fù)議委員會(huì),人民調(diào)解中設(shè)立了人民調(diào)解委員會(huì),而實(shí)踐中已出現(xiàn)了類(lèi)似“廈門(mén)港口行政調(diào)解委員會(huì)”、“長(zhǎng)沙市行業(yè)專(zhuān)業(yè)調(diào)解委員會(huì)”等專(zhuān)業(yè)調(diào)解組織且成效顯著,因而在行政調(diào)解中也完全有必要建立行政調(diào)解委員會(huì),配備專(zhuān)業(yè)的行政調(diào)解員,充分發(fā)揮行政調(diào)解主體的專(zhuān)業(yè)性、綜合性優(yōu)勢(shì)。最后,可以建立大調(diào)解機(jī)制下的“調(diào)解聯(lián)席會(huì)議”或“大調(diào)解中心”,使行政調(diào)解與司法調(diào)解、人民調(diào)解之間保持經(jīng)常性溝通協(xié)調(diào),合力化解社會(huì)矛盾。四、行政調(diào)解結(jié)果的公正性行政調(diào)解程序的完備、公正與否,直接關(guān)系到行政調(diào)解結(jié)果的公正性。從本文所考察的法律、行政法規(guī)樣本來(lái)看,有關(guān)行政調(diào)解程序的規(guī)定極為匱乏,集中體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面:(一)行政調(diào)解程序的規(guī)定比較詳細(xì)在27部法律、31部行政法規(guī)中,僅有少數(shù)條文提及調(diào)解程序的啟動(dòng),即“根據(jù)當(dāng)事人請(qǐng)求進(jìn)行調(diào)解”;同時(shí)規(guī)定調(diào)解達(dá)成后,“根據(jù)調(diào)解協(xié)議制作調(diào)解書(shū)”。除此之外,再無(wú)其他有關(guān)行政調(diào)解程序的具體規(guī)定。相比之下,新近出臺(tái)的某些規(guī)章及規(guī)范性文件則對(duì)行政調(diào)解程序作出了比較詳細(xì)的規(guī)定。例如,《湖南省行政程序規(guī)定》第115至121條專(zhuān)門(mén)規(guī)定了行政調(diào)解的一般程序,不過(guò)內(nèi)容也僅涉及“提交調(diào)解申請(qǐng)——征求意見(jiàn)——調(diào)查事實(shí)——調(diào)解與斡旋——調(diào)解協(xié)議書(shū)的送達(dá)”等簡(jiǎn)單的調(diào)解流程,尚缺乏更為詳細(xì)的程序性規(guī)定。同時(shí),上述規(guī)定僅適用于行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議的調(diào)解,有關(guān)行政機(jī)關(guān)調(diào)解行政爭(zhēng)議的程序仍然是盲區(qū)。四川省11個(gè)地方制定的《行政調(diào)解工作暫行辦法》都以專(zhuān)章或?qū)９?jié)的形式規(guī)定了行政調(diào)解的啟動(dòng)和進(jìn)行。行政調(diào)解程序的啟動(dòng)包括啟動(dòng)方式——審查材料——案件管轄,行政調(diào)解程序的進(jìn)行包括主持調(diào)解——回避—庭前準(zhǔn)備——質(zhì)證——簽訂調(diào)解協(xié)議——?dú)w檔。從現(xiàn)代正當(dāng)法律程序的理念來(lái)看,這些規(guī)定對(duì)于保障行政調(diào)解結(jié)果的公正和當(dāng)事人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)無(wú)疑都會(huì)發(fā)揮著十分重要的作用,值得未來(lái)國(guó)家層面行政調(diào)解統(tǒng)一立法予以借鑒。(二)以當(dāng)事人自愿為前提啟動(dòng)行政調(diào)解程序以啟動(dòng)程序?yàn)槔?法律、法規(guī)、規(guī)章中行政調(diào)解程序的啟動(dòng)方式均為依申請(qǐng)進(jìn)行,規(guī)范性文件對(duì)此規(guī)定不一,或依申請(qǐng)受理,或依職權(quán)與依申請(qǐng)方式并舉(詳見(jiàn)表2(4))。根據(jù)國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》,“對(duì)資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛,以及涉及人數(shù)較多、影響較大、可能影響社會(huì)穩(wěn)定的糾紛,要主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解”?？梢?jiàn),《意見(jiàn)》規(guī)定了行政調(diào)解程序的啟動(dòng)也應(yīng)包括依職權(quán)的方式。除此之外,各地對(duì)兩種啟動(dòng)方式是否以當(dāng)事人自愿為前提亦存在分歧,大部分地區(qū)尚未建立以當(dāng)事人自愿為前提的啟動(dòng)程序?；谛姓{(diào)解活動(dòng)所具有的非強(qiáng)制性特征,當(dāng)事人自愿原則理應(yīng)成為行政調(diào)解啟動(dòng)程序的前提。今后,應(yīng)根據(jù)爭(zhēng)議的不同內(nèi)容區(qū)分依職權(quán)和依申請(qǐng)兩種方式,使行政調(diào)解能夠更加靈活地發(fā)揮糾紛解決的實(shí)際功效。筆者認(rèn)為,國(guó)務(wù)院的《意見(jiàn)》以及地方上規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定為今后行政調(diào)解的統(tǒng)一立法提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn),這些鮮活的經(jīng)驗(yàn)包括:堅(jiān)持調(diào)解自愿、回避、程序參與、公開(kāi)等原則,堅(jiān)持行政調(diào)解依申請(qǐng)和依職權(quán)的二元程序啟動(dòng)模式,堅(jiān)持行政調(diào)解民事及行政爭(zhēng)議二元結(jié)構(gòu)的新思路設(shè)計(jì)相應(yīng)具體的程序制度。通過(guò)正當(dāng)法律程序的運(yùn)作,行政調(diào)解的糾紛化解功能有望日漸彰顯。五、行政調(diào)解協(xié)議的效力行政調(diào)解的過(guò)程就是爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)的居間調(diào)解下,相互諒解并達(dá)成調(diào)解協(xié)議的過(guò)程。調(diào)解協(xié)議是否為當(dāng)事人所遵循,調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容能否得到及時(shí)履行,無(wú)不直接關(guān)系到行政調(diào)解的生死存亡。因此,行政調(diào)解協(xié)議的法律效力便成為行政調(diào)解制度能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在。就本文所分析的樣本而言,大部分條文都有如下表述:“……可以進(jìn)行調(diào)解,不愿調(diào)解或調(diào)解不成的,可以提起仲裁……或可以提起訴訟?！崩?《道路交通安全法》第74條規(guī)定:“經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)調(diào)解,當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書(shū)生效后不履行的,當(dāng)事人可以向人民法院提起民事訴訟?！笨梢?jiàn),大量民事?tīng)?zhēng)議的行政調(diào)解協(xié)議并不具法律約束力,更沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力。主持調(diào)解的行政機(jī)關(guān)既無(wú)權(quán)強(qiáng)迫任何一方當(dāng)事人接受調(diào)解或履行義務(wù),更無(wú)權(quán)對(duì)當(dāng)事人的人身或財(cái)產(chǎn)予以強(qiáng)制。調(diào)解協(xié)議達(dá)成后,主要靠雙方當(dāng)事人的承諾、信用和社會(huì)輿論等道德力量來(lái)執(zhí)行。一旦一方或雙方當(dāng)事人反悔,則調(diào)解協(xié)議自動(dòng)失效。至于行政爭(zhēng)議的行政調(diào)解協(xié)議效力,地方上的規(guī)范性文件大多表述為“應(yīng)當(dāng)履行協(xié)議”而回避對(duì)效力如何的規(guī)定。立法上唯一可以找到依據(jù)的是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條的規(guī)定:“當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的,行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書(shū)……行政復(fù)議調(diào)解書(shū)經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字,即具有法律效力?！痹摋l規(guī)定明確了行政復(fù)議調(diào)解書(shū)具有法律效力,但該效力究竟為何、有無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力則并未明確。有學(xué)者認(rèn)為,行政爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議屬于行政合同范疇,依據(jù)是《治安管理處罰法》第9條之規(guī)定。調(diào)解協(xié)議屬于當(dāng)事人與公安機(jī)關(guān)之間訂立的行政合同,行政相對(duì)人不履行行政糾紛調(diào)解協(xié)議的,行政機(jī)關(guān)可以依法做出行政決定,行政機(jī)關(guān)不履行行政調(diào)解協(xié)議的相對(duì)人可以依法通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟主張自己的權(quán)利。其實(shí),治安管理中的糾紛雖涉及行政管理活動(dòng),但行政主體的調(diào)解對(duì)象卻是當(dāng)事人雙方的民事糾紛,行政主體始終處于中立的第三方地位,行政調(diào)解協(xié)議也關(guān)乎當(dāng)事人雙方利益,屬于民事合同而非行政合同。可見(jiàn),行政調(diào)解協(xié)議的法律效力至今仍然沒(méi)有明確的法律規(guī)定。最高人民法院2009年7月4日公布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》)規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)依法對(duì)民事糾紛進(jìn)行調(diào)處后達(dá)成的具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出其他不屬于可訴具體行政行為的處理,經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后,具有民事合同的性質(zhì),法律另有規(guī)定的除外?！备鶕?jù)這一規(guī)定,民事?tīng)?zhēng)議的行政調(diào)解協(xié)議具有民事合同的效力,但也僅具合同效力而無(wú)強(qiáng)制拘束力。當(dāng)事人一旦反悔,行政調(diào)解協(xié)議便有可能成為一紙空文,非但不能解決糾紛,反而造成人力物力的浪費(fèi)并延誤糾紛的解決時(shí)間。為此,《若干意見(jiàn)》還規(guī)定:“調(diào)解書(shū)經(jīng)簽字蓋章后,當(dāng)事人可以申請(qǐng)有管轄權(quán)的人民法院確認(rèn)其效力。如果一方當(dāng)事人拒絕履行,則另一方當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”除此之外,具有給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議,還可依《公證法》申請(qǐng)公證獲得強(qiáng)制執(zhí)行力。從上述規(guī)定來(lái)看,《若干意見(jiàn)》突破了行政調(diào)解協(xié)議無(wú)效力的規(guī)定,明確了民事?tīng)?zhēng)議行政調(diào)解協(xié)議的效力,值得在未來(lái)的行政調(diào)解統(tǒng)一立法上進(jìn)一步明確?！缎姓{(diào)解條例》(代擬稿)在行政調(diào)解協(xié)議的法律效力問(wèn)題上作出了與《若干意見(jiàn)》基本一致的規(guī)定,認(rèn)為民事?tīng)?zhēng)議行政調(diào)解協(xié)議具有合同效力,經(jīng)法院確認(rèn)有效的行政調(diào)解協(xié)議書(shū),與法院的正式判決效力相同;對(duì)有金錢(qián)、有價(jià)證券或其他給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議,當(dāng)事人則有權(quán)依據(jù)調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。筆者認(rèn)同這些意見(jiàn),同時(shí)主張仿效《人民調(diào)解法》第33條的規(guī)定,明確規(guī)定經(jīng)調(diào)解達(dá)成的行政調(diào)解協(xié)議具有法律約束力,可經(jīng)人民法院確認(rèn)獲得強(qiáng)制執(zhí)行的效力。事實(shí)上,目前實(shí)踐中已有這方面的改革嘗試。例如,廈門(mén)市中級(jí)人民法院出臺(tái)了《關(guān)于非訴訟調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的實(shí)施意見(jiàn)》,最大程度地化解了矛盾糾紛,維護(hù)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。六、多元行政調(diào)解模式的制度創(chuàng)新前文的法律文本分析業(yè)已顯示,我國(guó)目前行政調(diào)解的立法總體上還相當(dāng)滯后,無(wú)法回應(yīng)行政調(diào)解實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求。身處轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國(guó),社會(huì)矛盾的有效化解已經(jīng)成為最重要的時(shí)代主題之一。鑒于行政調(diào)解相對(duì)人民調(diào)解、司法調(diào)解的比較優(yōu)勢(shì),特別是行政復(fù)議、行政訴訟糾紛化解能力的孱弱,未來(lái)行政調(diào)解具有非常廣闊的發(fā)展空間。正是基于這些理論上的認(rèn)識(shí),目前官方正在極力推動(dòng)行政調(diào)解的制度創(chuàng)新,相關(guān)立法工作也正有條不紊的進(jìn)行之中。雖然《行政調(diào)解條例》(代擬稿)已經(jīng)成形,但行政調(diào)解立法中的諸多問(wèn)題尚待深入討論,如行政調(diào)解主體的獨(dú)立性、公正性和權(quán)威性保障問(wèn)題,行政調(diào)解程序的正當(dāng)性問(wèn)題,行政調(diào)解協(xié)議法律效力的明確性問(wèn)題,等等。除了這些具體的技術(shù)性問(wèn)題之外,還需要認(rèn)真探討行政調(diào)解在整個(gè)社會(huì)糾紛解決體系中的地位以及各種糾紛解決機(jī)制之間的相互銜接問(wèn)題。筆者認(rèn)為,在多元化的糾紛解決體系初步建成之際,有關(guān)行政調(diào)解的制度創(chuàng)新需要圍繞以下兩個(gè)方面有序展開(kāi):第一,實(shí)現(xiàn)社會(huì)糾紛的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”。三調(diào)聯(lián)動(dòng)意指各種調(diào)解方式在范圍、主體、程序、效力、救濟(jì)等方面聯(lián)動(dòng)對(duì)接,通過(guò)各自優(yōu)勢(shì)的凸現(xiàn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾的及時(shí)化解。在三大調(diào)解中,行政調(diào)解處于核心地位。與人民調(diào)解、司法調(diào)解相比,其優(yōu)勢(shì)在于專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性。為發(fā)揮這一優(yōu)勢(shì),