PAGE論社會保障制度中政府功能的體現與加強中文摘要社會保障制度是政府以社保基金為基礎，依照社會保障法律法規(guī)，為社會成員的基本生活權利提供保障而實行的一種制度。社會保障制度的實行有利于穩(wěn)定社會，縮小地區(qū)間的生活差距，促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。隨著我國深化改革和經濟的發(fā)展，現階段我國社會保障制度面臨一些問題，如養(yǎng)老基金的收支缺口加大、城鄉(xiāng)社會醫(yī)療服務水平差距大、社會弱勢群體的轉型造成社會互助群體的壓力，社會保障地區(qū)待遇差異造成地區(qū)間的收入差距和貧富差距等。文章從社會保障制度的概念和政府功能及其內涵出發(fā)，分析社會保障制度中出現的上述問題和政府功能與責任缺失的表現，然后提出社會保障制度中政府職責的完善措施，如加快社會保障制度立法進程、確立與經濟發(fā)展相適應的社保資金籌資模式、擴大社會保障制度覆蓋面、加強政府與各部門的協(xié)調溝通功能和健全社會保障監(jiān)督機制等。關鍵詞：社會保障制度；政府功能與職責；問題；對策

目錄TOC\o"1-2"\h\u26201一、緒論 17726（一）選題背景 18402（二）研究意義 117577（三）主要內容 25966（四）文獻綜述 224717（五）研究方法 33637二、社會保障制度與政府功能的相關理論概述 316961（一）社會保障制度的概念 39093（二）社會保障制度中政府功能及其內涵 310800三、政府在社會保障制度中功能與責任的缺失 428350（一）立法推進責任缺失 420371（二）財政支出能力有限 514598（三）中央與地方政府責任分工不明，協(xié)調功能較低 621125（四）監(jiān)督與管理責任落實不到位 622386（五）社會動員能力缺失 67074四、社會保障制度面臨的困境和問題 716538（一）人口老齡化加快，養(yǎng)老保險收支缺口加大 732200（二）政府財政投入分配不合理，城鄉(xiāng)之間醫(yī)療服務水平差距拉大 832746（三）社會弱勢群體轉型，社會互助壓力增大 921169（四）社會保障地區(qū)待遇差異造成地區(qū)間經濟發(fā)展差距拉大 931814五、完善政府在社會保障中功能與職責的措施 1020858（一）加快社會保障立法進程，保障公民權益 1029945（二）確立與經濟相適應社保資金的籌資模式 105721（三）擴大社會保障制度的覆蓋面 1128434（四）加強各級政府與各部門間的協(xié)調溝通功能 1119727（五）健全社會保障監(jiān)督機制，加大監(jiān)管力度 1124207六、結論 1215320參考文獻 1329198致謝 錯誤!未定義書簽。PAGE14一、緒論（一）選題背景2018年3月9日，全國政協(xié)委員、中國社科院中擔任世界社保研究中心的鄭秉文主任在經濟觀察報舉辦的“兩會面對面”座談會上發(fā)表意見，表示我國60歲及以上人口占人口比例為17.3%，而2011年僅為1.84億，占13.7%，僅一年增加的數量等于新加坡老年人口的兩倍，與此同時，2016年我國二胎的政策已全面落實，2017年進行生育數據統(tǒng)計中發(fā)現2017年二胎增加的數量比2016年少，這出乎人口專家的意料，老年人口越來越多的同時新生人口卻慢慢的減少，這種情況稱為人口結構逆轉。人口結構逆轉要求政府要發(fā)揮功能，建立完善符合現階段的社會保障制度。社會保障制度是現階段我國最重要的制度之一，是用來保障社會成員中最低的生活物質需求，社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，公民的最低生活保障要求政府必須完善的社會保障制度。政府介入的程度是根據社會保障發(fā)展的不同程度和不同的階段而言的，福利性國家的社會保障制度是在物質基礎達到一定的水平下實行的，它以國家為責任主體，以消除貧困、引導充分就業(yè)為目標，保障社會全民福利為主旨。中國社會保障制度已經經歷了工會化管理模式時期，這個時期政府統(tǒng)攬社會保障制度的大小事務，此時政府與社會的關系模糊，各類社團、組織難以在社會保障制度中發(fā)揮作用；市場經濟主導下的社會保障經濟管理模式時期，在這個階段下，政府逐漸放開管理權限，引導社會組織、社會力量參與到社會管理和公共服務中來；現階段的我國的社會保障制度體系正處在服務型政府的管理下，在這個管理模式下，社會保障制度堅持公平有效的原則，在這個模式下政府必須發(fā)揮其功能，推動社會保障制度高效發(fā)展。因此，本文試圖用數據分析社會保障制度和政府功能中出現的問題，針對這些問題提出自己的見解，結合理論和實際，提出可行的措施。（二）研究意義1986年，是我國社會保障制度的轉型時期，從國家為國有企業(yè)及其員工配套的社會保障制度向國家為社會勞動成員配套的社會保障制度邁進，在這個階段，通過中央政府的不斷推動作用下，維護了勞動者社會保障的權益，社會保障制度從原有的單位化變?yōu)樯鐣?993年，為了適應新的經濟體制的建立和發(fā)展，社會保障制度必須進行改革，這個時期，社會保障制度實行的是國家為國有企業(yè)和國有企業(yè)員工配套和國家為社會勞動成員配套的運行方式；1998年，社會保障制度進入全新階段，為消除雙軌制的社會保障制度給公民的不安感，社會保障制度成為一項基本的社會制度。從此，我國社會保障制度開啟新的階段，國家-社會保障制的框架基本形成，逐漸替代了國家-單位保障制，財政對社保制度加大投入，政府積極推動社會保障制度的法制建設，對公民的保障的范圍逐漸加大，保障功能大大的提高。政府雖然利用其功能推動了社會保障制度的建設和實施，社會保障制度提出新的發(fā)展要求，政府的功能在社會保障制度中的缺陷就慢慢顯示出來了，社會保障制度覆蓋面廣、但社保水平低，養(yǎng)老和醫(yī)療保險都遭遇不同的問題，社會弱勢群體的轉型的要求，社會保障制度法制建設慢慢被擱置等問題都歸結于政府功能的缺失。社會保障制度的建設完善要求政府必須參與，離開了政府的社會保障制度就毫無意義，中國建設社會保障制度可以參考美國的社會保障制度的完善措施，加快立法步伐，選擇符合自身發(fā)展的道路，發(fā)揮政府的功能。本文基于政府功能在社會保障制度中的體現，圍繞全文進行分析，揭露出現階段社會保障制度中存在的不足，為政府完善社會保障制度提供參考方向并制定相應的對策，逐步完善惠及廣大人民群眾的社會保障制度，并進行宣傳推廣，確保公民的社保權益。（三）主要內容社會保障制度是政府為了維護社會公平，促進社和諧會穩(wěn)定發(fā)展所采用的一種制度，而本文將從五個部分去分析闡述社會保障制度中政府的功能體現與加強。第一章是文章的前言，本章從文章的研究背景、研究意義、文章的主體內容、文獻綜述和所采用的研究方法出發(fā)，對本文進行一個簡單的背景介紹。第二章主要解釋了社會保障制度的概念和政府功能在其中的內涵及其體現。第三章詳細分析社會保障制度中政府功能和責任的缺失，主要表現在：立法推進責任缺失；財政支出能力有限；中央與地方政府的責任分工不明；監(jiān)督與管理責任落實不到位；社會動員能力缺失。第四章主要是分析社保的問題和存在的不足，主要表現在：中國人口老齡人口逐漸增多，老齡化的速度逐漸加快，養(yǎng)老保險的基金收入和支出的差距在縮小，基金缺口的問題逐漸顯示出來；城鄉(xiāng)社會醫(yī)療服務水平差距大；社會弱勢群體轉型，社會互助的壓力增大；社會保障地區(qū)待遇差異造成地區(qū)間經濟發(fā)展差距大。第五章則是對政府職責缺失的部分進行詳細的研究，并根據缺失的問題提出相應的對策，提出政府要推進完善立法的進程、確立與經濟形勢相符合的籌資模式、擴大社會保障制度覆蓋面、加強政府各部門的協(xié)調溝通、建立健全的監(jiān)督與管理制度、加強政府各部門的協(xié)調溝通等措施來完善社會保障制度，使社會保障制度做到普及全體人民、使人民群眾受益。第六章則是對全文進行總結。（四）文獻綜述社會保障制度的實行離不開政府的支持，面對社會保障制度中政府功能該如何體現則顯得尤其重要，針對這一問題，國內外對此看法的角度不一，國內學者鄭聞（2009）認為政府體現應當從構建完善社會保障制度的法律制度、推動立法工作、加強基金的監(jiān)督管理、加強部門之間的協(xié)助方面去體現政府的功能[1]；馮氏慧（2014）認為面對社會保障出現的城鄉(xiāng)差距、監(jiān)管制度不力的問題，她主張從國家的方針上切入，建設全覆蓋、水平高、可持續(xù)發(fā)展的社會保障體系[2]；王世敏（2017）認為政府應當從民生的角度去優(yōu)化社會保障制度，主張從公民的角度和利益出發(fā)尋求優(yōu)化方式[3]；劉華平（2018）認為社會保障制度優(yōu)化政府應從社會保障管理轉變作為社會保障治理，從橫向而非縱向去應對社會保障出現的問題，認為應當從立法、明確社會各主體的責任、加強執(zhí)法隊伍的建設等方向去進行優(yōu)化[4]；李世雄則認為政府應當從財政的方向去思考社會保障體系，厘清財政與社會保障制度的關系，對中央和地方財政進行一個清晰的劃分[5]，完善財政在社保中的作用；國外的關于社會保障制度建設有相當多的事例和豐富的經驗，英國《貝弗里奇報告》中提到國家的責任是保障服務的提供和社會保障資金的籌集，并暗示政府應提倡對個人的激勵機制，既激發(fā)個人的動力又保障了社會保障基金的來源。而德國的社會保障制度的建設則采用分散立法模式，政府起立法推動作用[6]。（五）研究方法本文通過研究社會保障制度中出現的問題和闡釋政府功能和職責的缺失方面，融合社會保障理論并利用數據分析提出合理的建議。數據分析方面，本文利用國家數據網的數據對我國老年人養(yǎng)老保險參加人數和基金收支的數據醫(yī)療保險參加的人數進行分析，進而得出養(yǎng)老保險基金缺口的問題。比較分析方面，我國財政在社會保障制度的收入和支出都呈現增長趨勢，根據對比城鄉(xiāng)間的醫(yī)療資源投入和地區(qū)間的保障待遇，進而得出財政分配不均勻、財政支出能力有限和社保待遇造成地區(qū)間經濟發(fā)展差距拉大文獻分析方面，本文以前人研究分析作為基礎，分析政府功能在社會保障制度中出現的問題，并根據這些問題提出合理的建議。二、社會保障制度與政府功能的相關理論概述（一）社會保障制度的概念社會保障制度是依照法律法規(guī)和以社保基金為基礎，在社會成員失去基本勞動力、各種原因生活發(fā)生困難以及由于發(fā)生非人為的災害時，政府通過分配物質資源、呼吁社會組織機構、發(fā)放基本保障金等方式，確保公民的基本社會生活得以保障而實行的一種制度。社會保障制度基金籌集主要是通過集體和個人投保、國家資助一部分、強制儲蓄、稅收等方式，政府為低于生活標準的社會成員提供低保補助，為社會成員參與社會保障制度中的各個方面提供清晰的指引，逐漸擴大社會保障在全社會中的覆蓋范圍和提高社會保障制度對社會成員的保障力度，建立一個公平的社會環(huán)境，推動經濟發(fā)展和社會進步。我國社會保障制度主要包含社會保險制度、社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫和安置、社會互助等。（二）社會保障制度中政府功能及其內涵政府功能是指政府滿足人民對社會生活的需要，承擔為社會成員提供教育、科學、文化、體育、社會保障等服務的責任。政府在社會保障制度中的功能主要包括主導功能、協(xié)調功能、監(jiān)督和控制功能。1.主導功能社會保障制度是我國政府因某些原因失去收入或勞動力導致生活困難以及發(fā)生非人為性災難時為他們提供生活的保障和物資的需要，關系到每個公民的利益，政府應該主導社會保障制度的方向，其中包括推進地方立法上升到全國立法層面；確立與經濟發(fā)展相符合的籌資模式，利用各種渠道獲得資金，以保障社會保障基金平衡；定位中央與地方政府各自的功能，為社會保障制度減少阻力，保證社會保障制度的順利實行；為了擴大社會保障制度的覆蓋面，政府必須號召和呼吁社會成員參加社會保障制度，引導社會組織或者社會團體參與到社會保障制度中，引導其實現自身團體的價值。2.協(xié)調功能為了促進社會保障制度的構建，政府應主動承擔協(xié)調各方的職責，其中包括協(xié)調立法機構針對社會保障出現的問題和缺少的法律制度進行立項立法；在交接社會保障制度的工作時，協(xié)調中央與地方政府關于財政分配的關系，交接手續(xù)清晰明了，減少失誤；協(xié)調各個政府部門間的關于社會保障制度各自責任的協(xié)調溝通，協(xié)調社會保障基金的來源渠道；協(xié)調社會保障制度參加主體、非營利性組織和團體參與到社會保障制度中來。3.監(jiān)督、控制功能社會保障制度的順利實施，離不開政府的監(jiān)督和控制，監(jiān)督控制是實施的關鍵。社會保障體系的標準都需要政府制定，政府也有職責對社會保障體系中各項內容進行監(jiān)督，控制社會保障體系中的各項活動，保證其在合理合法的范圍內進行。政府必須發(fā)揮監(jiān)督控制功能，保證立法程序合理合法；基金來源渠道要明確，保證基金盈余的合理可控范圍內；監(jiān)督社會組織和社會團體的活動，使其在合法的程序上對社會保障制度作出貢獻；監(jiān)督控制政府行為，避免政府作出損害公民社會保障權益的事情。三、政府在社會保障制度中功能與責任的缺失（一）立法推進責任缺失社會保障制度法律體系的建設經歷了初建階段、發(fā)展階段、破壞階段、重新起步階段和改革創(chuàng)新階段。在初建階段，政務院在1951年公布《勞動保險條例》[9]，這是我國第一部全國統(tǒng)一的社會保險法律，奠定了我國社會保險體系的基本框架，同年公布的了《中華人民共和國勞動保障條例》則強調對勞動者的保護。在發(fā)展階段，社會保障制度的法律體系進一步發(fā)展，在這個階段，我國政府公布了有關企事業(yè)單位職工社保相關的法律條文。例如《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》、《關于改進公費醫(yī)療管理問題的通知》、《關于改進企業(yè)職工勞保醫(yī)療制度幾個問題的通知》[9]。在文革時期，社會保險制度遭到破壞，原應發(fā)揮作用的社會保險變成企業(yè)保險，失去了它應有的協(xié)調統(tǒng)籌的作用。文革結束后，國家陸續(xù)恢復了社會保險制度有關的法律法規(guī)，為了定義干部退休標準，國家頒布《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》。1982年《憲法》中也規(guī)定了社會全體成員關于社會保障方面的條例。1986年后，我國社會保障制度法律體系進入了新的階段，擁有一系列社會保障法律法規(guī)。例如基本法包括：《工會法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》、《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國老年人權益保障法》、《中華人民共和國婦女權益保護法》、《中華人民共和國防震減災法》[9]。社會保障制度的有關條例：《軍人優(yōu)撫優(yōu)待條例》、《失業(yè)保險條例》、《工傷保險條例》、《社會保險費征繳暫行條例》[10]。目前，我國社會保障體系的法律還不完善，截止到現在，我國還沒出現一部包含社會保障制度各個方面的綜合性社會保障法律，關于社會優(yōu)撫、救濟和福利等方面幾乎處于立法的空白階段，法律法規(guī)中關于這兩個方面的少之又少。政府在應當推進立法進程，由地方立法推動到中央立法，建立綜合性的社會保障法律體系，建立與社會救濟和社會福利相關法律法規(guī)、社保基金運營的標準和規(guī)則，讓社會保障制度中的各個方面都有法可依。（二）財政支出能力有限社會保障制度的目的是利用政府的分配手段，調節(jié)社會資源分配不均勻的情況，在不同人群、不同地區(qū)中合理分配社會資源從而促進社會公平。財政在資源分配中的地位無可替代，在現代社會保障制度中，財政是分配資源的主要后盾，缺乏政府財政支撐，社會保障制度就難以落實。根據人社部副部長游鈞在2018年2月接受新聞采訪表示，我國的社會保險基金的收支也呈現出新的特點：基金收入和支出增加的同時基金收支的增速都在放緩。由表3.1可以看出，從2013年到2017年我國社保基金的收入都是不斷增加的，但是基金收入相對增長較慢。我國社會保險制度尚未實行全國統(tǒng)籌，地區(qū)對社會保險基金的付出不一樣，容易出現地區(qū)間當期的基金收支缺口，2016年財政對社會保險的支出達到1萬億，占同期財政的支出僅僅是5.72%。據我們了解，發(fā)達國家的財政社保支出占比都在20%以上，相比之下，我國財政在社會保障制度中所支出的比例非常的低，并且目前我國政府在履行社會保障職能時面臨巨大的資金缺口，政府現階段履行社會保障職能時的財政能力受到一定的限制，國家用于保障方面的財政撥款資金明顯不足。表3.1五項社會保險基金情況年份項目基金收入（萬億）基金收入比上年增加（萬億）基金收入增速基金支出（萬億）基金支出比上年增加（萬億）基金支出增速（%）20133.530.45--2.790.46--20143.980.450.123.30.510.1820154.610.630.153.90.590.1720165.360.750.164.690.790.220176.61.240.235.6910.21資料來源：2013-2017年國家數據統(tǒng)計年鑒我國社會保障制度是屬于基本保障型的，而不是高保障高福利型的，政府應當確定我國社會保障制度的目的與應當要達到什么樣的社會保障制度，對應這個目標確立相應具體的措施，也可以利用社會籌集的方式去籌集社會保障制度的基金或是大力發(fā)展經濟，提高國民收入，以獲得財政收入，保證保障制度的財政結余。（三）中央與地方政府責任分工不明，協(xié)調功能較低1994年起，中央和地方政府按照事權和財政權劃級管理，1998年，中央雖然加大對社會保障制度的財政投入，但投入是隨意的、無計劃性；而地方政府由于財政資金沒有中央政府的大，所以在社會保障的各個方面投入較少。中央與地方政府的關系微妙，導致部分職能執(zhí)行不到位。在分稅制的財政體制下，中央與地方政府存在博弈的情況，同樣，在社保領域也不例外。中央與地方政府的財政博弈，地方政府在財政盈余的情況下仍以本地區(qū)社會保障資金支付困難為由，向中央政府申請資金撥款，以緩解本地方的財政困難，浪費中央財政的利用效率，中央與地方政府協(xié)調溝通不力，造成地級間的財政資源分配不均勻。（四）監(jiān)督與管理責任落實不到位我國社會保障制度的實施注重分權原則，但是分權體制下各級政府對社會保障制度的落實有限，每當落實一項政策都需要層層上報得到允許才能去實行。而社會醫(yī)療保險制度方面也出現被多個部門割據，造成一個地區(qū)多方經辦的情況[2]。醫(yī)療保險制度沒有統(tǒng)一的管理，難以進行長遠的規(guī)劃和實施。政府對社會保障制度負有監(jiān)管責任，控制社會保障制度的發(fā)展方向。但是現階段政府對于社會保障制度的管理不能很好的落實，社會保障制度雖然是個人、企業(yè)、政府去承擔費用，但是社會保障制度的費用繳納、分攤社會保障制度經費方面沒有明確的細分規(guī)則，造成這幾個社會責任的承擔者對繳費比例不清楚，社會保障制度無法得到統(tǒng)一的規(guī)劃。針對以上問題，政府必須改進社會保障制度出現的問題，發(fā)揮政府的監(jiān)督與控制功能，協(xié)調各方的利益，保障社會公平。（五）社會動員能力缺失社會保障制度的實施過程中政府必須參與到其中，其彰顯的是政府的號召力和執(zhí)行力。為了提高社會保障制度的覆蓋率，政府必須與財政、稅務、人事、衛(wèi)生等部門進行協(xié)調溝通，并動員這些部門認真履行其部門內部的職責，但是現階段政府動員能力相對欠缺，造成以下問題：一是社會各部門之間職責劃分不清晰，責任相互推卸，導致社會保障制度未能達到預期的效果；二是社會成員對于社會保險制度能夠補貼其醫(yī)療疾病費用高低的信心較低，所以社會保險制度的參保率都相對較低，其中體現的是政府的宣傳力度和保障力度不充分，未能調動社會群體進行參保；三是社會救助發(fā)展較慢，社會服務設施分布不均勻，政府本應調動社會群體、社區(qū)、慈善機構對社會保障制度的關注，但是由于政府的社會動員能力相對較差，未能調動這些社會非營利性組織對社會保障制度的支持，致使社會救助發(fā)展較慢。四、社會保障制度面臨的困境和問題（一）人口老齡化加快，養(yǎng)老保險收支缺口加大人口老齡化已經成為現代社會各個國家都要面臨的難題，聯合國關于老齡化劃分標準為一個國家或地區(qū)65歲及以上老年人口比例超過7%時，說明這個國家或地區(qū)已經進入老齡化，根據下表4.1可以看出我國在剛進入21世紀時已經達到聯合國規(guī)定的人口老齡化標準，現階段我國出生率變緩，出生人口增度減慢，上世紀出生率高引發(fā)現階段的老齡人口數量不斷上升，老齡人口的占比也不斷上升，我國老齡化進程在加快。表4.12010-2016年老齡人口比重年份項目65周歲以上人口（萬人）人口同比增長占總人口比重（%）201011894--8.92011122883.31%9.12012127143.47%9.42013131613.52%9.72014137554.51%10.12015143864.59%10.52016150034.29%10.8數據來源：2010-2016年國家統(tǒng)計年鑒隨著老齡化速度加快和社會保障制度的普及，社會養(yǎng)老保險逐漸成為這個老人生活的一個保障手段，現階段我國的養(yǎng)老保險基金的籌集方式主要是個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結合的方式。個人賬戶是繳納人每個月按一定的繳費比例，繳費后便進入繳納人的個人賬戶，退休后再計算養(yǎng)老金；統(tǒng)籌賬戶是單位每個月按一定繳費比例，繳費后進入社會統(tǒng)籌賬戶。社會統(tǒng)籌就是用現在的勞動力預先支付的養(yǎng)老金通過社會集資的方式，政府通過統(tǒng)一分配已退休人員已繳納比例大小對應的養(yǎng)老金，也就是社會統(tǒng)籌是政府支付養(yǎng)老金的資金來源，現在的中青年勞動力是承擔養(yǎng)老金的基礎。養(yǎng)老基金的財政收支關系到今后養(yǎng)老基金是否還有能力支付退休人員的養(yǎng)老金。根據最新的數據，見表4.2，利用社會養(yǎng)老保險的基金收入和基金支出的增幅作對比，基金收入的增長速度逐年在下降，尤其在2015年，下降的幅度更大，基金支出的增速逐年在上升，而基金收入的增速卻在放緩，并且財政結余的增長速度以每年2%的速度在下降，說明我國社會養(yǎng)老保險的基金支出需求在逐漸加大，照此速度發(fā)展，可以預測到未來社會的基金財政結余的充足性令人擔憂，并且根據2013年2016年社會老年撫養(yǎng)比的增長趨勢，在生育率不變的情況下，隨著我國老年人口越來越多，老齡化程度將越發(fā)嚴重，我國未來青中年人口撫養(yǎng)老年人的負擔將越來越沉重，社會老年撫養(yǎng)比會不斷增長，社會養(yǎng)老金將入不敷出，我國社會的養(yǎng)老保險基金缺口將不斷加大。表4.2全國社會養(yǎng)老保險基金收支對比年份項目基金收支基金收入（億元）基金收入增速（%）基金支出（億元）基金支出增速（%）財政結余（億元）財政結余增長速度（%）201324732.6--19818.7--31274.8--201427619.911.723325.817.735644.514201532195.516.627929.419.739937.112201637990.81834004.321.843965.210數據來源：2013-2016年國家數據統(tǒng)計年鑒（二）政府財政投入分配不合理，城鄉(xiāng)之間醫(yī)療服務水平差距拉大政府自改革開放以來便長期對城市和鄉(xiāng)村的建設進行有區(qū)別化的管理，政府在教育、科學、文化、體育、經濟、城建、社會保障等不同的方面優(yōu)先考慮城市的發(fā)展，資源優(yōu)先分配給城市，2016年我國財政支出為187755.21億元，其中國家財政醫(yī)療衛(wèi)生支出為13158.77億元，醫(yī)療衛(wèi)生支出只占財政總支出的7%，由此可以看出政府在醫(yī)療衛(wèi)生資源方面財政付出相對較少，政府財政投入分配不合理；2016年從政府、社會、個人的衛(wèi)生費用支出占衛(wèi)生總費用的比重來看，分別為30%，41.2%，28.8%，而世界各國政府的衛(wèi)生費用支出占衛(wèi)生總費用的平均比重為61.8%，與國際水平相比較，我國政府的衛(wèi)生費用支出遠遠低于國際的平均水平，我國政府的財政在衛(wèi)生方面的資源投入明顯不足。人均衛(wèi)生費用是指一個國家或地區(qū)在一定時期內用于支付醫(yī)療衛(wèi)生資源的費用。人均衛(wèi)生費用支出代表政府在某個地區(qū)醫(yī)療資源支出的大小，根據國家統(tǒng)計數據網統(tǒng)計，2014年我國城市人均費用支出為3558.31元，農村人均費用支出為1412.21元，我國城市人均費用比農村人均費用支出高出大概三倍左右，也就是我國醫(yī)療衛(wèi)生在城市中投入的資源比投入在農村投入的資源要多，農村的醫(yī)療服務資源比城市的醫(yī)療服務資源要更少，資源投入更多的城市醫(yī)療服務水平比農村的醫(yī)療服務水平都要高。見表4.3。表4.3城鄉(xiāng)醫(yī)療服務資源對比地區(qū)城市農村年份201420152016201420152016每萬人擁有衛(wèi)生技術人員數（人）97102108383940每萬人醫(yī)療機構床位數（張）78.3782.784.1335.437.1539.09每萬人擁有職業(yè)醫(yī)師數（人）353739151616每萬人擁有注冊護士數（人）434649131415數據來源：：2013-2016年國家數據統(tǒng)計年鑒由上表可以看出我國衛(wèi)生醫(yī)療資源無論是在衛(wèi)生技術人員、醫(yī)療機構床位、還是在擁有職業(yè)醫(yī)師數、擁有注冊護士數這幾個方面，城鄉(xiāng)差距都相當大，城市擁有的服務資源至少是農村資源的兩倍，從另外一個角度證明國家財政在城市的投入比農村的投入資源要多，正是因為國家財政在城鄉(xiāng)之間的分配不合理造成的城鄉(xiāng)醫(yī)療服務水平差距大。（三）社會弱勢群體轉型，社會互助壓力增大改革后，我國社會結構的開始逐漸轉變，經濟不斷發(fā)展的同時，我國的弱勢群體也在發(fā)生變化。由以前的低文化、低工資水平的勞動者或者城鄉(xiāng)中鰥寡孤獨者、殘疾人、精神病患者、城鄉(xiāng)貧困者、下崗者、城鄉(xiāng)低收入者轉變?yōu)椤靶律鞭r民工和“智力型”移民者[7]。這兩者由于接受過教育，所以針對自己能夠擁有的權利有十分的了解，他們極其渴望融入城市中，渴望在城市中擁有歸屬感，特別是新生代的農民工。同時，隨著社會環(huán)境、就業(yè)壓力不斷增加，新生代農民工雖然相對于父輩而言有接受教育，但是由于自身的教育水平與城市其他的智力者而言相差甚遠，在本職位想有長遠的發(fā)展還是相對困難的；而智力型移民者雖然擁有較高學歷，但是社會競爭壓力和工作壓力的影響下，他們難以抽出時間進行自我增值，提高自身的文化水平和技能水平，而社會互助由于其自愿性和非營利性的特點，社會互助能夠給予這些新生代的社會弱勢群體以學習、培訓等服務或進行慈善事業(yè)去幫助鰥寡孤獨者，但是由于如今的社會互助資金籌集困難，主要依靠社會捐贈、義演義賣等方式進行籌集，所以所能夠提供給這些弱勢群體的服務也有所限制，社會互助的壓力也逐漸增加。針對這些情況，政府必須從旁協(xié)助，提供公平、創(chuàng)和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境、完善社區(qū)服務。（四）社會保障地區(qū)待遇差異造成地區(qū)間經濟發(fā)展差距拉大社會保障待遇是指社會中的每位成員能夠享受到各項社會保障的金額，地區(qū)收入差距的形成與地區(qū)社會保障制度有密切的聯系[8]。經濟發(fā)達的地區(qū)社會保障待遇增加當地城鄉(xiāng)居民的隱形收入，而經濟相對落后的地區(qū)則削弱當地居民因災致貧的能力，使該地區(qū)的人缺乏經濟趕超力。本文采用了東中西部的一些城市的經濟發(fā)展進行對社會保障地區(qū)待遇差異進行比較，從社會最低生活保障標準來看，也能得出地區(qū)間經濟發(fā)展差距，本文隨機抽取一個東部沿海城市和一個西部內陸城市的最低生活保障標準，例如2016年上海城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準為每人每月880元，而蘭州只為每人每月407元，這兩個城市的最低生活標準相差接近兩倍，由下圖可以看出東部沿海較為發(fā)達的城市和東西部發(fā)展較為落后的城市的經濟存在巨大的差異，本文利用2012-2016年的經濟發(fā)展數據進行對比，由圖4.1可見，北上廣深這四個城市經濟發(fā)展遠遠超過石家莊、貴陽、昆明、拉薩、西安、蘭州這幾個中西部城市，說明東西部經濟發(fā)展不均衡，經濟發(fā)展差距大；這可以說明社會保障地區(qū)待遇差異造成地區(qū)間經濟發(fā)展差距大。圖2.1東西部經濟發(fā)展對比資料來源：2012-2016年國家數據統(tǒng)計網五、完善政府在社會保障中功能與職責的措施（一）加快社會保障立法進程，保障公民權益針對現階段社會保障制度立法落后的問題，必須加快推動立法進程，保障公民的權益。一是在社會保障立法中必須區(qū)分中央立法和地方立法的權限和立法標準，發(fā)揮中央政府與地方政府各自功能，以保證社會保障制度的公平性與效率性[11]。二是建立救助和福利方面等相關法律，使社會優(yōu)撫、救助和福利等相關群體能夠找到相關的法律進行維護自身的權益，促進社會團體、非營利性組織的發(fā)展。三是建立社會保障基金法律法規(guī)，控制基金收支方式和支出渠道，保障基金支出合理合法。四是為了樹立社會保障法律體系的權威性，必須提高對社會保障制度的執(zhí)法力度，強化基層執(zhí)法人員的執(zhí)法意識。五是加強普通民眾的法制意識，提高對社會保障制度的認識，使其在受到利益侵害時應該知道怎么做，怎么尋求法律途徑。（二）確立與經濟相適應社保資金的籌資模式為了適應我國經濟發(fā)展水平，我國社會保障制度的資金籌資模式主要是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的模式。為了完善資金的籌資模式，政府可以從這些方面著手：一是政府要主動承擔社會保障制度的職責，推動社會成員和企業(yè)主動承擔社會保險中各個部分中的各自應該支付的，保證社保資金來源，發(fā)揮社會保障制度的作用。二是征收社會保障稅，目前我國的社會保障制度中不強制收取社會保障費用，所以存在拖欠社保費用的情況，造成資金來源一部分空缺，為保證社保資金來源，政府可以強制征收社會保障稅，保證社會保障制度的資金來源。三是資金來源社會化。社會保障制度除了可以通過大力發(fā)展經濟獲得社會保障資金的來源外，政府還可以面向全社會籌資，呼吁社會成員參與進來，利用社會的力量，廣開財源，獲得資金。四是必須加快健全公共財政轉移支付制度[5]，加快推進對企事業(yè)單位改革，實現同工同酬，縮小群眾間和地區(qū)間的經濟差距，達到公共服務公平的目的。（三）擴大社會保障制度的覆蓋面逐步推行社會保障制度社會化，政府可以從這幾方面入手：一是保障對象社會化，優(yōu)化社會保險制度保障機制，保障社會醫(yī)療保險資源城鄉(xiāng)一體化，減少城鄉(xiāng)醫(yī)療服務差距，提高城鄉(xiāng)居民參與社會保障制度的信心，提高社會保障制度的參保率；加快弱勢群體的轉型，建立社會救助機制，使更多的社會成員平等享受社會保障的機會，提高社會保障制度的覆蓋面；二是社會保障管理社會化。對于社會保障管理，除了政府一手抓，政府還可以與社區(qū)服務、慈善機構、社會其他非營利性組織聯手，推動社會管理的制度化、規(guī)范化；三是服務設施社會化。政府對于社會保障服務設施的建設必須圍繞人民方便為主，發(fā)展社區(qū)等基層服務機構，以便為人民提供更好的服務；四是服務隊伍社會化。社會保障的服務對象是人，所有的服務都是圍繞人來實施的，政府應當擴大服務人員，提高人員的服務素質和服務水準，建立一支骨干隊伍，擴大志愿者行業(yè)，構建社會互助者協(xié)會等，為更多的人提供更好的服務。（四）加強各級政府與各部門間的協(xié)調溝通功能社會保障制度的實施過程中要加強各個部門之間的合作與溝通。一是中央與地方政府之間的權責要分明，厘清事權和財權，完善地方與中央的劃分機制；二是協(xié)調發(fā)揮社會保障制度中財政、稅務、人事、衛(wèi)生等相關性部門的作用，確保社會保障制度在實行過程中避免因部門間的權責交叉而造成社會保障制度實行政策擱置等問題；三是協(xié)調各級地方政府間的社會保障制度資源分配的問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保險資源一體化，減少城鄉(xiāng)醫(yī)療服務差距；利用經濟發(fā)達的地區(qū)的優(yōu)勢資源帶動經濟相對落后地區(qū)，為經濟落后地區(qū)的社會醫(yī)療保險提供一系列的技術支持和社會支持。加強政府各部門對社會保障制度的支持與合作，有利于社會保障制度的順利落實，使人民群眾受益于此。（五）健全社會保障監(jiān)督機制，加大監(jiān)管力度強化社會保障制度中主管部門的職責，明確各部門的責任和服務范圍的邊界，制定社會保障制度各項細則，厘清政府、企業(yè)、公民各自應當承擔的責任。建立統(tǒng)一、獨立于人事、衛(wèi)生等相關部門外的社會保障管理機構，為其配備專門的工作人員，組成一個新的社保部門。政府在建立社會保障監(jiān)督體系中，明確社會保障制度中各個方面的繳費規(guī)則，同時要加強社會保障制度中執(zhí)行人員的責任意識，落實對人員的責任考察，避免出現執(zhí)行人員管理不到位的問題。其次，政府要建立社會保障制度基金監(jiān)督控制體系，監(jiān)督基金來源和使用過程，避免基金被濫用，同時政府還可以利用現代科技等對政府工作進行透明化，提高政府工作的公開度，也可以利用媒體和民間組織對政府工作進行監(jiān)督，保證社會保障制度得到監(jiān)督。最后政府要對社會救助中的有關組織進行監(jiān)督控制，設立一系列社會組織建立標準和實行的原則，為社會有關組織提供一定的自由度和合理化的行為準則，使其在合法合理的環(huán)境中壯大和發(fā)展，為社會保障制度的發(fā)展提供一定的幫助。六、結論社會保障制度是依照法律法規(guī)和以社?；馂榛A，在社會成員失去基本勞動力、各種原因生活發(fā)生困難以及由于發(fā)生非人為的災害時，政府通過分配物質資源、呼吁社會組織機構、發(fā)放基本保障金等方式，確保公民的基本社會生活得以保障而實行的一種制度。社會保障制度經過長時間的改革和參考其他國家的建設成果，雖然現階段社會保障制度仍存在不足，但是依舊可以通過政府的功能去進行完善，讓政府主動承擔責任，政府可以通過推動立法進程、確立與經濟相適應的籌資方式、擴大社會保障制度的覆蓋面、加強各個政府部門的溝通、完善社會保障監(jiān)督體系等方式去完善社會保障制度，在社會保障制度實施的過程中充分體現政府在其中的功能和作用，社會保障制度將在政府功能的指導下發(fā)揮作用，使全體公民受益。本次對社會保障制