三公九卿制中國古代行政體制改革的重要課題

三人九清制度是中國古代社會官僚政治制度的核心內容。學界認為三公九卿制形成于秦漢,但有人指出秦漢時期既不存在一個貫穿始終的三公制度,亦不存在一個整齊劃一的九卿制度。在三公之外的中央機構和官員也決不止9個。我們認為三公九卿制發(fā)韌于商朝,形成于周代,秦漢時期確立了三公九卿制的基本模式,可以說,它是對中國古代中央政府的行政體制和組織形式的概括。這個行政體制的基本特點是:君主之下有若干最高級官吏參與軍國大政的決策,還作為中央政府的首領出納王命,主持行政、軍事和監(jiān)察等事務,組成權力中樞機構,統(tǒng)領分掌全國各部政務的眾卿。眾卿之下有人數(shù)不等的僚屬,負責處理具體政務,組成權力執(zhí)行機構,兩級權力機構組成了以君權為核心的金字塔式中央行政體制。只要中央政府形成了這樣的結構并發(fā)揮了其職能,就可視為體現(xiàn)了三公九卿制的本質精神,而三公九卿的人數(shù)、名稱等是否確實,當居其次。秦漢時期中央行政體制雖然有發(fā)展變化,但以君權為核心的兩級權力機構卻始終保持著動態(tài)平衡,并一直圍繞著強化皇權這個核心而運作。因此,可以說,秦漢時期存在著貫穿始終的,具有完整意義的三公九卿制度一、雙重標準下的三公制度夏代的中央行政體制由外廷官吏和內廷官吏組成,雖然出現(xiàn)了“六卿”之類的政務官,但其上并未出現(xiàn)參決軍國大政、出納王命、執(zhí)掌軍政大權、統(tǒng)領眾卿的政府首腦,未形成權力中樞,因此尚不具備三公九卿制中央政府的基本構架。商朝的中央行政體制亦稱內服官制。在商王以下有一人統(tǒng)領眾卿,總理國政,輔佐商王,這個最高級官吏在甲骨文中稱作“尹”,如成湯時的伊尹,大戊時的伊陟,武丁時的傅說,其職官相當于后世的相。商末出現(xiàn)了“三公”,《史記·殷本紀》載:紂以“西伯昌、九侯、鄂侯為三公”。這是目前所知有關三公的最早記載。他們是商王朝的最高輔佐大臣,是商朝的權力中樞。其下的內服職官稱為“百僚庶尹”或“殷正百辟”,言其設官之多。百僚庶尹包括政務、軍事、宮廷內職官。商代雖未出現(xiàn)“九卿”的專名,但在尹或三公之下的百僚庶尹,當是九卿的實際內容。九卿與百僚皆言一定數(shù)量的職官,非確指,他們組成了商代中央的權力執(zhí)行機構。盡管商代的中央行政體制不如后人所想象的那樣完備,但已初具后代王朝中央政府的構架。正是在這個意義上,我們說,以三公九卿制為基本框架的中央行政體制發(fā)韌于商。西周王朝在宗周鎬京和東都成周設有龐大的官僚機構,輔佐周王的百官之首就是三公。據(jù)《大戴禮記·保傅》:“召公為太保,周公為太縛,太公為太師?！比珔⑴c軍國大政的決策,主持軍政事務,形成了中央權力中樞,但它具有行政、軍事、監(jiān)察不分的特點,周初諸公的活動說明了這一點。三公之下的權力執(zhí)行機構主要由處理日常政務的“外廷”官吏和為周王日常服務的“內廷”官吏組成。外廷官吏由“卿事僚”和“太史僚”兩大官署組成。前者有司土、司工、司馬、司寇、太伯、小伯等職官,后者有以太史為首腦的眾多官吏。內廷政務官有以太宰或宰為首的眾多官吏。與商代相比,西周王朝的中央行政體制已漸趨嚴密、完善,形成了三公九卿制的中央政府機構。春秋時期列國職官分為中央和地方兩級。中央行政體制在國君之下,設立一名總理全國軍政事務的首腦,相當于后世的相或宰相,但各國名稱不一。他們輔佐國君,出納王命,參決軍國大政,平時為行政首長,統(tǒng)領百官,戰(zhàn)時為三軍之帥,形成了權力中樞,但它仍具有軍政不分,用人、監(jiān)察一體的特點。執(zhí)政或相以下有分掌各部政務的諸有司和宗教文化類職官,組成權力執(zhí)行機構。戰(zhàn)國時期列國行政機構的首腦是相,楚稱令尹,它上承國君,下領百官,即所謂“相也者,百官之長也”(《呂氏春秋·舉難》引白圭語)。軍事則由將負責,相、將組成權力中樞。此時雖然出現(xiàn)了政治分工和權力制衡,但用人和監(jiān)察仍混為一體。相以下的政務官有“臣下百吏”或百官,各國名稱有異,但大致不出民事、工程、財政、司法,外交等部門,它們組成權力執(zhí)行機構。值得注意的是,西周時期執(zhí)掌軍國大政,統(tǒng)領百官的太師,太傅在春秋戰(zhàn)國時期已退居為為國君服務的宮廷官吏,多是一種美稱,行政權為不大。這是否意味著三公制度消亡了呢?我們認為,春秋戰(zhàn)國時期的相,將參決軍國大政,執(zhí)掌軍政大權,統(tǒng)領百官,組成權力中樞,實際起到了周初三公的作用,因此應看成是三公的異稱。如《史記·白起列傳》記戰(zhàn)國末年蘇代說秦相應侯曰:“今趙亡,秦王王,則武安君必為三公?！庇滞瑫独钏箓鳌?“使者復按三川相屬,稍讓斯居三公位,如何令盜如此?！笨梢姰敃r人就把相位看成是三位之位。此時期組成中央權力中樞的官吏名稱變化的原因是國君處理軍國大政的需要,說到底是為了加強君主集權。因此,只要權力中樞發(fā)軍了其職能,那么,構成權力中樞的人數(shù),名稱的變化并無實際意義。《尚書·周官》對三公制度的解釋精辟地說明了這一點:“立太師、太傅,太保。茲惟三公,論道經邦,燮理陰陽,官不必備,惟其人?！边@是說,雖然在天子之下設立了太師、太傅、太保這三個最高級官吏為三公,組成權力中樞,提出治國方略,治理國家,解決社會矛盾,但三公的人數(shù)不一定齊備,關鍵在于組成權力中樞的官員能起到應有的作用。這一原則不僅適用于理解三公制度,同樣也適用于九卿制度。先秦王權政治下中央行政體制的發(fā)展變化正是這一原則的具體運用,這對我們準確把握秦漢時期皇權政治下中央行政體制的本質特征無疑起了正確的引導作用。二、是漢制度演變的必然秦漢時期的中央行政體制沿襲了先秦中央行政體制的基本構架,其發(fā)展則主要表現(xiàn)在兩個方面:1.權力中樞政治分工的具體化和以行政為主導的政治運行機制的形成。如前所說,西周、春秋時期的權力中樞機構具有軍政一體,用人、監(jiān)察不分的特點,戰(zhàn)國時期雖然官分文、武,但用人,監(jiān)察仍混為一體。此時雖然出現(xiàn)了御史一職,施行監(jiān)察任務,但地位不高,秦王朝以丞相、太尉、御史大夫組成權力中樞,監(jiān)察官員的地位空前提高,政治分工的具體化導致了權力制衡體制的形成。從此,行政、軍事、監(jiān)察被認為是國家權力的三項最主要的職能,從而確立了三公九卿制的基本模式,奠定了中國封建社會中央行政體制的基本格局。應當指出的是:學界往往把秦漢時期的行政,軍事、監(jiān)察三權分立稱為三權鼎立,這是不確切的。我們認為,在權力中樞機構中,起主導作用的是行政。這并非因為軍事和監(jiān)察不重要,而是因為,國計民生的方方面面都需要行政干預。除大規(guī)模戰(zhàn)爭外,軍隊主要作為威懾力量而存在。監(jiān)察機構的重要性是不言而喻的,但它不是施政機構而是作為其派生機構而存在。從實際政治運作也可看出行政的主導作用,如秦和西漢前期,丞相是權力中樞機構的首腦,雖然武帝時設立中朝,東漢設立尚書臺削奪相權,但行政的主導作用未變。如武帝以后大將軍,大司馬職位最高,東漢時太尉是最高軍職,位在三公之上,但他們只有加上領、錄尚書事或參錄尚書事的頭銜,成為最高政務機關尚書臺的首領,參與行政決策和操縱行政運作,才能成為真正的丞相和實權派。誠如《晉書·職官制》所說:“張安世以車騎將軍,霍光以大將軍,王鳳以大司馬,師丹以左將軍并領尚書事,后漢章帝以太傅趙熹,太尉牟融并錄尚書事?！偷蹠r,太尉鄧彪為太傅錄尚書事,位上公,在三公上,漢制遂以為常。”考察秦漢以后歷代皇朝的中樞機構,行政的主導作用也是無庸置疑的。2.制度化的三公九卿的權力不斷被剝奪和宮廷近侍的新三公九卿化。這是以三公九卿制為核心的中央行政體制運行的重要規(guī)律之一,而它的源頭則可追溯到商周時期。商、周時期宮廷事務官有宰或冢宰,《史記·殷本紀》:“帝武丁即位,思殷復興,而未得其佐。三年不言,政事決于冢宰?！边@是宮內大總管參決國政的較早記載。《左傳》定公四年:“武王母弟八人,周公為太宰?！敝芄m為宰官之首,統(tǒng)理宮中事務,但滅商前后西周王朝的許多軍國大政,周公都參與決策,“武王元年,周公為宰,攝政?！?《藝文類聚》卷十二引《帝王世紀》)宮廷近侍首領正式統(tǒng)馭了外廷官。據(jù)《小克鼎銘文》,西周內廷官善夫亦出納王命,這是宮廷近侍高級行政官員化的又一例證。春秋時期列國實行內外朝制度,國君常用內朝卑臣控制外朝權臣。秦代的車府令為掌輿馬的太仆的屬吏,系宮廷近侍。趙高任此職時,由于深受秦始皇信任,故能以近侍的身份駕馭行政首腦李斯發(fā)動沙丘政變,但秦代宮廷近侍參決國政僅見趙高一例。目前學界認為:秦代似無太尉一職,御史大夫的秩祿也不如丞相,因此不存在三公制度。西漢成帝時將御史大夫更名為大司空,“金印紫綬,祿比丞相?！?《漢書·百官公卿表上》)丞相,太尉,御史大夫成為朝中鼎足而立的三個最高級官員,三公制度正式建立。東漢繼續(xù)實行三公制度,且分部九卿:“太尉公主天,部太常,衛(wèi)尉,光祿勛;司徒主人、部太仆,大鴻臚,廷尉;司空主地,部宗正,少府,大司農?！?《通典》卷二十《職官二》),但三公名稱屢變,因此,整個秦漢時期,既不存在一個貫穿始終的三公制度,亦不存在一個整齊劃一的九卿制度,在三公之外的中央機構和官員也決不止9個。之所以會產生上述認識,關鍵在于把“三公九卿制”誤認為是“三公九卿”,因而陷于對三公九卿的人數(shù),名稱和存在時間的考證而不能自拔。我們認為,如果僅以秦漢時期中央高級官吏的人數(shù),名稱及存在時間來界定三公九卿制是否貫穿始終,是否整齊劃一,這當然是正確的。但我們界定三公九卿制的標準是以君權為核心的中央政府的兩級權力機構,秦漢時期中央政府都是以這兩級權力機構所組成,因此,秦漢時期的中央行政體制是典型的三公九卿制。另外,社會政治是不斷發(fā)展變化的,中央行政體制也必然處于運動、變化的動態(tài)平衡狀態(tài),人數(shù)的增減,名稱的變化不會影響整個行政系統(tǒng)結構功能的發(fā)揮和穩(wěn)定性。武帝時的內朝和東漢尚書臺的權限及尚書臺的結構說明了這個問題。秦代太尉的軍事領導權完全控制在皇帝手中,以后各朝大都如此,因此,有無太尉一職并不妨礙權力中樞職能的發(fā)揮。秦和西漢武帝以前,丞相,御史大夫統(tǒng)領,監(jiān)察百官,習稱丞相府和御史府為“二府”,國家政務基本通過這二府運轉。漢武帝設立中朝,重用“在殿中主書”和“通章奏”的近侍尚書參決國政,他們不斷侵奪制度化的三公九卿制的中央政府的權力,東漢時宮廷近侍參決國政形成制度,導致尚書臺的出現(xiàn)。三公九卿的用人、決策、彈劾考課官吏和刑獄誅賞以及其它職權被尚書令,仆射和諸曹尚書逐漸侵奪,以尚書令和尚書仆射等組成了權力中樞機構,其下的諸曹尚書分掌全國各部政務,下置僚屬,組成了權力執(zhí)行機構,組成了事實上的三公九卿制的中央政府,“雖置三公,事歸臺閣。自此以來,三公之職備員而已?！?《后漢書·仲長統(tǒng)傳》)說明當時已形成了被架空的制度化的中央政府機構和由尚書組成的真正的中央政府機構并存的局面。權力的位移導致制度化的三公九卿的名存實亡和新三公九卿的形成,當時的禮儀制度明文規(guī)定:“凡三公,列卿,將、大夫、五營校尉行復道中,遇尚書令,仆射,左右丞,皆回車豫避,衛(wèi)士傳呼不得紆臺官。臺官過,乃得去?！?《漢官儀》)兩漢時期上升為新三公九卿的宮廷近侍。除尚書外,還有外戚、佞幸之臣、文學侍從、名儒重臣、宦官等,由于他們經常侍從在皇帝周圍,成為皇帝的心腹,皇帝在他們的本官之外另授“加官”,如侍中、散騎、常侍、給事中等。這樣,他們就可以受皇帝的委任進入權力中樞,領、錄或參錄尚書事,兩漢歷史上的外戚,宦官以此途入主臺閣的比比皆是。由上述可見,從西漢武帝迄于東漢末年,中央行政體制運行機制的重要特點,就是由宮廷近侍組成的權力中樞機構和執(zhí)行機構取代了制度化的三公九卿制的中央政府機構。這一權力轉移過程的意義并不限于加強兩漢時期的皇權,還在于它為以后歷代皇朝