PAGE標題:流浪乞討人員救助制度分析中文摘要流浪乞討現(xiàn)象由來已久，積習(xí)深重。我國關(guān)于流浪乞討人員救助制度經(jīng)歷了從收容遣送制度到救助管理制度的演變，從管理到救助、從強制到自愿體現(xiàn)了對人權(quán)的尊重和保障，真正體現(xiàn)了現(xiàn)代社會治理的理念，表明了我國在人權(quán)保障方面的顯著進步。但是這種全新的救助辦法在實行過程中也暴露了很多社會問題。制定完善的救助制度、開展行之有效的救助管理，是各國政府需要應(yīng)對的挑戰(zhàn)。通過對本課題的研究剖析現(xiàn)行救助制度實施過程中出現(xiàn)的問題，在比較總結(jié)國外救助制度成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出改進我國流浪乞討救助制度的建議，有利于完善我國的救助制度。關(guān)鍵詞：流浪乞討人員；社會力量；救助制度

目錄TOC\o"1-3"\h\u18126一、我國流浪乞討人員救助制度的發(fā)展 126059（一）流浪乞討的原因 119160（二）從收容遣送制度到救助管理辦法 220634（三）收容遣送制度和救助管理制度的差異 2286131．救助管理方法不同 2213432．目的宗旨不同 2117623．對待救助對象的定位不同 329703二、我國流浪乞討救助制度存在的不足 311916（一）政策和法律出現(xiàn)的空白 3281861．救助對象難以甄別 3250372．對騙助者沒有處罰依據(jù) 312434（二）救助站的不正常發(fā)展 317370（三）臨時性救助和長效救助制度銜接不足 421418三、外國流浪乞討人員救助制度的成功經(jīng)驗 411757（一）英國救助與規(guī)制制度 43583（二）美國救助與規(guī)制制度 415725四、促進我國流浪乞討人員救助制度完善的措施 511174（一）健全流浪乞討人員救助的法律法規(guī) 5269111．各地區(qū)完善救助管理法規(guī) 5243742．確立處罰騙助者的法律條文 5237103．制定完善的保障法規(guī)，健全社會保障機制 517359（二）保障救助站能為流浪乞討人員提供行之有效的救助 613487（三）建立健全流浪乞討人員救助體系，實行有差別的救助 6247401．適當擴大救助對象 6192562．對特殊人群實施分類救助 6PAGE6我國流浪乞討人員救助制度的發(fā)展我國流浪乞討人員的救助制度的基礎(chǔ)主要是政府制定的救助政策。該救助政策經(jīng)歷了從《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（下文簡稱《收容遣送辦法》）到《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（下文簡稱《救助管理辦法》）的過程，要理解我國流浪乞討救助制度的變化的原因首先要清楚我國出現(xiàn)流浪乞討現(xiàn)象的原因以及這兩種制度的異同。流浪乞討的原因中國的流浪乞討人員劃分成七種層級,即:貧困流浪乞討者、疾病流浪乞討者、反復(fù)流浪乞討者、短期流浪乞討者、越軌流浪乞討者、違法流浪乞討者以及未成年流浪乞討。經(jīng)過查閱文獻和街頭觀察，筆者認為流浪乞討現(xiàn)象存在是許多因素共同導(dǎo)致的結(jié)果。首先，生活貧困是最主要的因素。根據(jù)現(xiàn)代西方經(jīng)濟學(xué)，貧困一般主要包括三個方面：一是物質(zhì)生活水平；二是接受教育的狀況；三是社會地位。而物質(zhì)生活水平在這三者中處于基礎(chǔ)地位，它直接決定了教育狀況和社會地位的高低，所以當物質(zhì)生活水平匱乏或者是明顯低于一定時期內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展水平，且無法滿足基本生活需要時人們就處于貧困的狀態(tài)。與此同時，當人們處于物質(zhì)生活水平匱乏的時候，其所能獲得的社會基本服務(wù)也是匱乏的，在就業(yè)、醫(yī)療、教育和政治生活上都承受著相當?shù)膲毫?。我國社會在很長一段時間都是處于物質(zhì)生活水平匱乏的狀態(tài)，這一普遍的現(xiàn)象在改革開放后才有所改善。但是由于改革開放仍屬于進行時且到目前為止改革開放的時間較短，社會經(jīng)濟水平的發(fā)展過于迅速，貧富差距迅速拉開，導(dǎo)致我國目前仍然存在著一個較為龐大的貧困群體。自身家庭的貧困導(dǎo)致無法維持日常生活所需而選擇乞討是從古至今最常見，也是形成流浪乞討現(xiàn)象最根本的原因。其次，城鄉(xiāng)差別和資源分配的差異是重要的因素。我國推行戶籍制度改革后將人口統(tǒng)一登記為居民戶口，一定程度上減少了城鄉(xiāng)差別，促進了經(jīng)濟發(fā)展和社會公平。但是由于我國長期經(jīng)濟水平落后，貧富差距較大，在某些地區(qū)農(nóng)村中還存在著大量文化素質(zhì)低和勞動技能低下的人群。并且各個城市發(fā)展狀況不一樣，獲得的教育資源、就業(yè)機會以及獲得的社會福利和社會保障公共資源也有很大的差別。在這種情況下，城鄉(xiāng)、城市之間的人口流動頻繁，沒有生存技能的人群在城市中的生存狀態(tài)極為惡劣，乞討成為了謀生而迫不得已做出的選擇。再次，多年以來無形中形成的乞討文化以及人性自身的弱點也給流浪乞討現(xiàn)象的形成造成了一定的影響。在一些常年貧困、歷史上就有乞討傳統(tǒng)的地區(qū)，由于人性與生俱來的懈怠,懶惰和奇巧詐騙，人們不但會認同乞討這種不勞而獲的行為而且會自覺加入乞討的隊伍中，例如著名的“乞丐村”——安徽阜陽的宮小村。在這些村子里，村民大多數(shù)以乞討為生，將乞討作為其正式的職業(yè)，并且大部分乞討者以乞討為榮，將乞討視為一種生財之道甚至?xí)奶幮麚P乞討經(jīng)驗，于是引誘了更多的無知村民加入乞討大軍成為流浪乞討人員中的一員。最后，我國社會保障制度的不完善也導(dǎo)致社會上普遍出現(xiàn)乞討現(xiàn)象。由于社會保障制度跟不上，貧困人員無法通過社會福利解決溫飽問題，在乞討文化的熏陶下以及社會現(xiàn)實問題的打擊下使得貧困人員只有進行乞討來維持生存，這就形成了一個惡性循環(huán)。所以可以說是社會問題導(dǎo)致了貧窮的產(chǎn)生，而貧窮又是乞討人員產(chǎn)生的直接原因。從收容遣送制度到救助管理辦法我國現(xiàn)行的救助管理辦法是以收容遣送制度為基礎(chǔ)演變發(fā)展而來。收容遣送制度源于新中國成立初期，當時由于經(jīng)歷了多年的抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭，農(nóng)村和城市中均出現(xiàn)了大量的戰(zhàn)爭難民，建國后這些災(zāi)民難民和戰(zhàn)爭中幸存下來的散兵大規(guī)模地涌入北平、上海等當時經(jīng)濟較為發(fā)達的大城市，于是各地政府紛紛建立了收容站對這些人群進行收容遣送。在這段時期收容強制與救助并存共同發(fā)揮著作用。1961年11月中央出臺了《關(guān)于制止人口自由流動的報告》，規(guī)定由公安部門負責建立“收容遣送站”，采取就近原則收容當?shù)氐牧骼似蛴懭藛T并將他們遣送回戶籍所在地，這一規(guī)定被視作是我國收容遣送制度的開端。同年內(nèi)務(wù)部出臺了收容遣送方案，將收容遣送的對象規(guī)定為生活無著的流浪乞討者，并明確規(guī)定了收容站要對其進行勞動改造，這其實就是強制性收容的體現(xiàn)。在三年災(zāi)害和文化大革命后城市農(nóng)村都出現(xiàn)了大量的流民和災(zāi)民，很多人無家可歸顛沛流離。改革開放以后，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革解放了大批的農(nóng)村青壯年勞動力，同時城市工業(yè)化進程加快、社會主義市場經(jīng)濟如日中天，城市出現(xiàn)了大量的勞動力缺口，城市的美好生活對于農(nóng)村的閑置勞動力有著巨大的吸引力。農(nóng)村人口開始盲目向城市遷移，但由于缺乏與市場需求相適應(yīng)的生存技能，許多人無法在城市立足只能靠乞討為生甚至開始從事違法犯罪行為擾亂當?shù)刂伟?。為了維護社會秩序?qū)崿F(xiàn)社會穩(wěn)定，1982年我國國務(wù)院出臺并發(fā)布了《收容遣送辦法》，收容遣送制度開始正式實施。二十世紀九十年代國有企業(yè)開始改革，大量工人被解雇，一時間內(nèi)下崗失業(yè)人口驟增，城市間人口流動幅度也很大。在這一社會背景下，為了加強管理，減少社會治安問題，國務(wù)院出臺了相關(guān)文件明確規(guī)定城市務(wù)工人員身份證、暫住證和務(wù)工證必不可少，不然就對其進行強制收容。同時由于治安管理人員的能力不足以及收容遣送的經(jīng)費不足，使得收容遣送制度從維護社會秩序變成了單純的治安管理制度。2003年孫某某事件曝光，即一個在廣州有穩(wěn)定工作的外地大學(xué)生在街上正常行走僅僅因為證件不齊全就被強制收容，隨后在收容所遭受非法對待被人毒打致死。該事件震驚全國并引起社會各界人士的廣泛關(guān)注和全媒體全民的熱烈討論。全國先后有八名學(xué)者和四百多位公民對全國人大和最高人民檢察院提請對孫某某案件的審查及對收容遣送辦法進行違憲審查的建議。于是在2003年8月1日《救助管理辦法》正式施行，同時《收容遣送辦法》廢止。收容遣送制度和救助管理制度的差異 雙方的差異主要體現(xiàn)在以下幾個方面：救助管理方法不同收容遣送制度的主要負責機關(guān)為公安機關(guān)，它的角色是對被收容遣送的人進行強制性的限制其人身自由的收容遣送。而救助管理制度規(guī)定負責救助的單位是民政部門，救助管理制度給予了被收容遣送人員選擇的權(quán)利，他們可以不受約束隨時離開救助站，這也體現(xiàn)了對公民基本的人權(quán)的尊重，符合我國憲法尊重和保障人權(quán)的原則。目的宗旨不同收容遣送制度的主要目的是強行安置流浪乞討人員來維護社會秩序。救助管理制度的目的是通過對流浪乞討人員的基本救助來保障他們基本生存需求，并通過教育培養(yǎng)他們的生存能力，將“授人以魚”和“授人以漁”完美結(jié)合。對待救助對象的定位不同收容遣送制度中認為流浪乞討人員是擾亂社會秩序?qū)е律鐣环€(wěn)定的根本原因。而救助管理制度則不再認為流浪乞討人員是擾亂社會秩序的主要根源，而是將流浪乞討人員看作是需要幫助的，和所有人是平等的群體，體現(xiàn)了我國的人人平等原則。我國流浪乞討救助制度存在的不足孫某某事件是廢止收容遣送制度和實施救助管理辦法的導(dǎo)火索，推動了我國流浪乞討人員救助制度向社會救濟福利制度轉(zhuǎn)變。自從《救助管理辦法》在社會上全面實施以后，基本杜絕了強制收容遣送的現(xiàn)象，救助管理體制逐漸穩(wěn)定救助工作基本順利進行。但是該辦法在運行過程中仍暴露出了不少的矛盾，論文從法律政策、制度本身、政府、救助站以及社會力量等多個方面來探討出現(xiàn)的問題。政策和法律出現(xiàn)的空白救助對象難以甄別救助管理辦法及其實施細則規(guī)定的救助對象是無依無靠的、不能解決自身吃住并且不享受城市居民最低生活保障或農(nóng)村五保的流浪乞討人員。其中無依無靠和不能解決自身吃住的條件鑒定的主觀性較大，并且難以準確認定。在現(xiàn)實生活中，工作人員主要是通過打電話等方式對流浪乞討人員進行查詢，了解其是否無所依靠且沒有社會保障，這就存在著諸如難以識別和需要的時間周期長的問題，增加了救助工作的難度。結(jié)果是救助站在無法識別是否是職業(yè)乞討者時只能先給予救助，造成了政府資源浪費。對騙助者沒有處罰依據(jù)由于甄別條件過于寬泛、甄別救助對象的程序過于簡單；流浪乞討人員近些年來越來越職業(yè)化、專業(yè)化、團體化加之流浪乞討人員年齡呈現(xiàn)出低齡化的態(tài)勢等，對于救助對象的鑒定甄別就顯得更為困難。這些制度上的漏洞給部分企圖不勞而獲的懶惰者和投機取巧者提供了騙助的機會。現(xiàn)實生活中有許多人捏造身份或者謊報偽造資料偽裝成流浪乞討人員向救助站尋求救助。例如，向救助站索要返鄉(xiāng)車票然后到下一個救助站騙取食宿或是倒賣車票來以此為生。這些屢見不鮮的騙助行為對救助工作的正常開展產(chǎn)生了嚴重的干擾，使得救助工作效率低下救助資源浪費。但是由于救助管理辦法及其實施細則對于騙助者及其騙助行為并沒有規(guī)定相應(yīng)的處罰措施，從而導(dǎo)致了社會救助不良屢禁不止。救助站的不正常發(fā)展救助站的不正常發(fā)展存在兩種情況，一方面是救助站的救助方式出現(xiàn)扭曲，救助站虐待、惡意侮辱求助人員，被互聯(lián)網(wǎng)多次曝光，引起了其他流浪乞討人員的反感恐懼。另外一個方面則恰恰相反，救助站的作用被弱化，《救助管理辦法》的一個基本出發(fā)點,就是強調(diào)對受助者的服務(wù)職能,而原有的強制措施和受助者的服從義務(wù)都被弱化,甚至轉(zhuǎn)化為受助者的權(quán)利。救助站被限定了各種權(quán)利和義務(wù),突出了服務(wù)的職能,管理的職能則被弱化甚至于消失。臨時性救助和長效救助制度銜接不足《救助管理辦法》第二條規(guī)定，救助站提供的救助是臨時性的社會救助，主要解決流浪乞討人員臨時的生存困難問題。但是對于救助制度來講，只有將臨時性的救助與長效保障機制相結(jié)合才能更好的解決流浪乞討問題。城市流浪乞討人員大部分都是因為生活貧困而出來乞討，就算救助人員在救助站拿到回鄉(xiāng)的車票回到家鄉(xiāng)后，由于城市低保和農(nóng)村五保相關(guān)聯(lián)的社會保障機制不到位，沒有對受助者給予很好的生活保障，受助者還是處于物質(zhì)生活條件極度匱乏的狀態(tài)。于是受助者又會選擇再次乞討，形成一個惡性循環(huán)。同時，由于救助站能救助的人數(shù)有限，對于無法救助的人群通常是轉(zhuǎn)入養(yǎng)老院、孤兒院等福利院進行救助，但是在中西部一些欠發(fā)達的地區(qū)養(yǎng)老院等福利機構(gòu)存在數(shù)量偏少設(shè)施老舊落后等問題以及很多地區(qū)的福利院基本上都已經(jīng)人滿為患，出于資金和能力的考慮很難再安置這些流浪乞討人群。由于社會福利制度和社會保障制度上對于弱勢群體保護上的缺陷，導(dǎo)致與救助站的臨時救助工作銜接不足，制約著救助站后續(xù)工作的開展，容易造成站內(nèi)人員留滯或者是多次救助的問題。針對這種現(xiàn)象，不僅要完善救助管理制度還要建立健全社會保障制度，盡量使得救助制度和社會保障制度完美銜接。同時可以建立求助人員回訪制度，了解求助者后續(xù)的安置情況，給救助管理工作提供長效保障機制。外國流浪乞討人員救助制度的成功經(jīng)驗流浪乞討問題是全球性的問題，是各國政府都需要應(yīng)對的問題。由于西方發(fā)達國家例如英國、美國等，進行工業(yè)化改革較早，經(jīng)濟發(fā)展迅速，社會保障措施完善，因而他們對于流浪乞討人員的救助制度的建設(shè)要早許多。隨著經(jīng)濟社會的不斷變化他們不斷調(diào)整并形成了適合本國國情的一系列流浪乞討人員社會救助制度。學(xué)習(xí)并總結(jié)發(fā)達國家在該方面的成功經(jīng)驗可以為我國流浪乞討人員救助制度的完善提供參考。英國救助與規(guī)制制度英國在流浪乞討人員救助的問題上走在世界的前列。英國政府頒布了《2002年無家可歸者救助法案》，該法案的出臺意味著就乞討人員的社會救助制度而言英國開始步入現(xiàn)代化階段。這部法案的主要目的是向無家可歸的人以及有可能無家可歸的人提供救助，避免其再次陷入無家可歸的局面。法案規(guī)定政府不僅對救助制度負責，還應(yīng)當聯(lián)合社會上的組織對當?shù)氐木戎鷻C構(gòu)進行監(jiān)督。同時法案還采取了各種措施來減少流浪乞討現(xiàn)象，如征收濟貧稅、設(shè)置濟貧院等?？偠灾?，這部法案已經(jīng)展現(xiàn)了平等對待流浪乞討人員，并保護流浪乞討人員的權(quán)利的人性化的理念。美國救助與規(guī)制制度美國政府的救助制度是采取“幫堵”的政策，換而言之就是在對無家可歸者進行暫時性的救助的同時，也要限制他們流浪乞討的行為。美國對無家可歸者的救助主要是物質(zhì)上由政府專項撥款來建立救助站，并且通過頒布優(yōu)惠政策例如通過減免稅收來激勵企業(yè)等為救助站提供食宿；精神上由政府主導(dǎo)建立“無家可歸者多功能服務(wù)中心”為無家可歸者提供專業(yè)心理疏導(dǎo)，克服他們的消極情緒引導(dǎo)他們積極向上地生活并開設(shè)一些課程來培養(yǎng)他們的基本生存技能避免其再次去流浪乞討。所以美國的救助站不僅數(shù)量多，而且設(shè)施和制度健全。同時美國政府也有頒布禁止乞討的法案，這就使得無家可歸者更愿意去救助站接受幫助，雙管齊下減少了流浪乞討現(xiàn)象的發(fā)生?？v觀英美國家的救助與規(guī)制制度我們可以總結(jié)出要建立健全社會救助制度需要注重立法彌補政策漏洞，促進經(jīng)濟全面完善發(fā)展，發(fā)揮社會力量的作用并且完善社會保障體系。同時要加強對救助站的監(jiān)管，多部門聯(lián)動來促進我國救助體系的完善。促進我國流浪乞討人員救助制度完善的措施通過前文的分析我們可以看出我國流浪乞討人員救助制度還存在著許多問題。針對我國救助制度存在的問題，借鑒發(fā)達國家的救助經(jīng)驗并且結(jié)合我國國情，筆者提出了以下幾點完善我國救助制度的措施。健全流浪乞討人員救助的法律法規(guī)各地區(qū)完善救助管理法規(guī)現(xiàn)階段我國的救助體系單薄，有關(guān)救助制度的法規(guī)規(guī)章只有《救助管理辦法》及其實施細則，內(nèi)容寬泛且沒有規(guī)定各個部門應(yīng)承擔的具體責任。再加上我國地大物博各地區(qū)的具體情況不同，只根據(jù)這兩部法規(guī)進行管理容易導(dǎo)致各部門職責不清，互相推諉的現(xiàn)象發(fā)生。各地區(qū)政府部門應(yīng)該在救助管理辦法及其實施細則的框架下根據(jù)自己當?shù)氐膶嶋H情況實事求是地完善當?shù)鼐戎芾矸ㄒ?guī)，達到救助管理工作的制度化和規(guī)范化。確立處罰騙助者的法律條文如上文所述，救助管理辦法及其實施細則過于寬泛存在漏洞。一方面沒有具體的程序來認定誰需要救助，另一方面沒有明確規(guī)定對騙助者的具體懲罰措施，導(dǎo)致救助站的工作人員對這些不法分子束手無策。為了解決這一問題，立法部門必須嚴肅立法。不僅要完善救助管理辦法及其實施細則，也要完善各地區(qū)政府的救助管理條例，制定處罰的依據(jù)和標準，嚴厲打擊和制止騙助人員。同時要建立健全乞討人員甄別機制。只有甄別機制完善，才能更迅速準確的甄別出真正的救助者和騙助者，從而對其進行嚴懲。目前民政部啟動了“全國流浪乞討人員救助管理信息系統(tǒng)”，該系統(tǒng)的建立推動了救助制度向現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，不但使得救助工作人員的工作效率有所提高而且也減少了騙助行為的發(fā)生。但是隨著時代的發(fā)展，應(yīng)該更新并完善該系統(tǒng)，例如增加指紋和面部識別功能對流浪乞討人員進行記錄，既能更迅速的識別流浪乞討人員，也能減少信息壁壘，實現(xiàn)不同城市、地區(qū)間的信息共享，防止出現(xiàn)信息孤島的現(xiàn)象從而提高工作效率。制定完善的保障法規(guī)，健全社會保障機制上文我們分析了貧困是導(dǎo)致流浪乞討人員出現(xiàn)的主要原因，所以提高人民的物質(zhì)生活水平才是解決該類問題的根本。要想提高人民的物質(zhì)生活水平不僅要堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，更要健全社會保障機制，推動經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展，擴大低保和五保的覆蓋面積。同時出臺一系列與救助管理體制相配套的福利機制，如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等來提高困難戶的生活水平，從源頭上遏制流浪乞討現(xiàn)象的產(chǎn)生，從而為救助制度提供了長效的保障機制。保障救助站能為流浪乞討人