地級市電子政務頂層設計研究歐陽鐘輝趙曉君（泉州師院陳守仁工商信息學院，福建泉州362000）摘要：地級市電子政務的初期必須對工程的目標有一個從上到下、由里及外、綱舉目張的全面透視，逐步摸清和確定工程要完成的細化目標、各細化目標的相關關系及完成的先后次序。這種頂層設計一般是在某個層面的政府體系內進行立體的規(guī)劃與設計，遵循“理論上一致、功能上協調、結構上統(tǒng)一、資源共享、部件標準化”設計要求進行的。該設計還包括網絡建設、安全管理與監(jiān)督、信息中心建設、數據備份安排等物理硬件內容。由于政府的行政管理體制、職能、及業(yè)務類型在經濟全球化環(huán)境下不是一成不變的，設計必須以系統(tǒng)的配置方式應對可能的動態(tài)管理變化。關鍵詞：地級市電子政務頂層設計系統(tǒng)配置方式一、引言多年來，“頂層設計”這個名詞經常被使用在電子政務、企業(yè)信息化、社區(qū)信息化或某公司單位范圍內信息化的初期階段。然而，信息技術的學術和工程界至今對此沒有給出一個較完整、科學、權威的界定和結論。綜合近幾年來國內外對頂層設計的研究、探討及我們自己工作中的經驗體會，我們對此的理解是：跟其它工程一樣，信息化工程的初期也必須對工程的目標有一個從上到下、由里及外、綱舉目張的全面透視，然后逐步摸清和確定工程要完成的細化目標、各細化目標的相關關系及完成的先后次序。由于對信息化工程的嚴謹、科學的要求，工程設計和實施過程中不允許任何信息在工程系統(tǒng)中有一次以上的輸入，與該信息有關的任何信息需求只能以衍生的因變量或“只讀而已”的形式出現。因此，所謂電子政務的頂層設計即是就某個層面的政府體系進行立體的規(guī)劃與設計，按“理論上一致、功能上協調、結構上統(tǒng)一、資源共享、部件標準化”設計要求，對電子政務建設的基本問題進行總體的、全面的設計。首先，該設計應該包括政府管理服務體系的所有管理服務功能，還要包括網絡建設、安全管理與監(jiān)督、信息中心建設、數據備份安排等技術層面的內容。因為政府的行政管理體制、部制改革、政府職能、具體業(yè)務類型及政府績效管理在經濟全球化環(huán)境下呈動態(tài)變化趨勢，設計必須兼顧政府為經濟社會管理服務這一“不變”的基本要求，同時應對呈“萬變”的動態(tài)變化行政管理體制、部制改革等。二、國內外電子政務頂層設計的經驗及教訓電子政務的頂層設計即是要實現“理論上一致、功能上協調、結構上統(tǒng)一、資源共享、部件標準化”，這不是件那么容易和簡單的事情，尤其在各政府部門信息化還沒有完全走向有序化的時候。因此，我們可以先看一下國外做得比較成功的經驗，其中美國聯邦政府的“聯邦政府組織架構（FEA）”和英國政府的“電子政務互操作模型（e-GIF）”可以看作是兩國電子政務的頂層設計的最典型的例子。美國政府自上世紀90年代中就開始討論整個聯邦政府的信息系統(tǒng)架構，以確保政府各部門之間能按照統(tǒng)一的標準和規(guī)范實施信息系統(tǒng)，整理信息資源。為此他們推出一個稱作“聯邦組織架構（FEA）”的總體框架理論，該理論將整個聯邦政府看作一個有機的整體，從而開發(fā)一個基于整個聯邦政府的統(tǒng)一的、集成化的信息體系架構。其最主要的目標就是加強整個聯邦政府各部分之間的交互能力，使得聯邦政府轉換為一個以客戶為中心(而不是以機構為中心)，面向結果(而不是面向過程)，以市場需求為導向(而不是以政府需要為導向)的電子政府架構第一類，將整個政府作為一個整體，以業(yè)務為驅動，以信息技術為支撐．根據企業(yè)架構理論框架進行系統(tǒng)設計和轉換。美國政府將電子政務的主要問題都納入五個參考模型，即績效參考模型（PRM）、業(yè)務參考模型（BRM）、服務構件參考模型（SRM）、數據參考模型（DRM）和技術參考模型（TRM），從而使其對電子政務的管理由原先的注重具體項目、業(yè)務細節(jié)與資金配給的特別管理轉向基于績效評估、業(yè)務規(guī)范與技術標準的制度化管理。英國政府的“電子政務互操作模型（e-GIF），主要是基于政府資源的信息管理(InformationManagement，lM)。所謂信息管理是指為了有效管理而采用相關技術來收集、處理和分析數據的方法[2]。因此英國的電子政務總體設計主要表現在對技術標準的關注以促進不同系統(tǒng)之間的交互，以及開發(fā)電子服務的方法和步驟．用戶訪問的方式等。以數據交互和元信息管理理論為基礎，類似于美國的技術參考模型和數據參考模型。我國的電子政務起步比較晚，電子政務的頂層設計至今還沒有比較全面的全局規(guī)劃框架，但個別區(qū)域，個別地區(qū)，個別行政單位的電子政務頂層設計還是值得借鑒的。比如：廣東省稅務“大集中”的頂層設計，打破各級政府和部門對信息的壟斷和封閉，整合政務信息資源，為納稅戶提供了更加全面完善的服務。上海城管行政執(zhí)法電子政務平臺的頂層設計，其總體架構是“五橫二縱”的體系框架，如圖1所示?！拔鍣M”是指從面向用戶逐漸深入系統(tǒng)核心應用,系統(tǒng)分為5個層次,包括服務渠道層、應用層、應用支撐層、信息資源層和基礎設施層。“二縱”是指上海城管行政執(zhí)法電子政務系統(tǒng)建設中,貫徹始終的管理保障體系,由管理體系和安全體系組成。圖1上海城管行政執(zhí)法電子政務平臺將過去分散在市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、市政公用、綠化、環(huán)保、工商、公安交通等部門的47類行政處罰權,集中由一頂“大蓋帽”來執(zhí)行。實現上海城管執(zhí)法電子政務系統(tǒng)面向公眾、企事業(yè)單位的服務前端和渠道以及政府公務員內部辦公和業(yè)務系統(tǒng)的客戶端加以整合,以信息化手段為基礎,為公眾、企事業(yè)單位和政府公務員提供一體化的電子政務服務。三、我國地級市電子政務頂層設計的背景因素從2004年“電子政務年”以來,我國電子政務投資增長率繼續(xù)保持兩位數?；陔娮诱枕攲釉O計的原則，廣省從2002年就開始以建立省級網絡平臺為中心進行資源整合;貴州省以“電子政務內網”為基礎開發(fā)了大量統(tǒng)一的綜合應用項目;山東省也以“王”字形統(tǒng)一架構和政府綜合門戶網站群的方式對全省的政務網絡體系和應用體系進行了改造和規(guī)表4-3：政府機構導航（2）人民團體中央、省市直管理機構公共企事業(yè)單位縣市區(qū)政府站點招商開發(fā)工業(yè)園區(qū)科協婦聯紅十字會團市委殘疾人聯合會老齡委辦公室市愛衛(wèi)辦市國稅局市工商局市地稅局市質量技術監(jiān)督局市煙草專賣局市食品藥品監(jiān)督管理局市鹽務管理局市無線電管理處市氣象局市海關市國土資源局出入境檢驗檢疫局水文水資源勘測局中國人民銀行市中心支行火車站飛機場長途汽車站汽車站公交公司供電公司水務集團華潤燃氣電信分公司移動公司有線網絡中心網通公司聯通公司鐵通分公司中石油分公司中石化分公司市公安消防支隊四中五中一中三中學院職業(yè)技術學市中心醫(yī)院市一醫(yī)院市中醫(yī)醫(yī)院市婦幼保健院市路燈管理處市郵政局市客運管理處車管所市交警支隊電視臺廣播電臺中國銀行市分行工行分行建行分行農行分行農發(fā)行分行市農村信用聯社市商業(yè)銀行人保分公司財保分公司太保分公司市考試教育中心市熱電廠市中小企業(yè)擔保公司XX市XX區(qū)XX市XX區(qū)Xx縣XX區(qū)XX縣高新開發(fā)區(qū)XX縣XX區(qū)例如：工業(yè)園經濟開發(fā)區(qū)XX經濟開發(fā)區(qū)ＸＸ經濟開發(fā)區(qū)ＸＸ工業(yè)園ＸＸ臺商工業(yè)園ＸＸ老經濟開發(fā)區(qū)ＸＸ?？到洕_發(fā)區(qū)ＸＸ工業(yè)園表4-4：政府機構導航（3）*行業(yè)協會**派出及駐外機構**人民政協*市中級人民法院機關設19個職能部門另有三個派出機構市機械行業(yè)協會市商貿行業(yè)協會市燃化醫(yī)藥行業(yè)協會市輕工行業(yè)協會市建材冶金行業(yè)協會市紡織行業(yè)協會市物資行業(yè)協會市飲食行業(yè)協會市行政服務中心高新技術開發(fā)區(qū)旅游開發(fā)區(qū)風景區(qū)*檢查院辦公室、政治部、立案庭、刑事審判第一庭、刑事審判第二庭、民事審判第一庭、民事審判第二庭、民事審判第三庭、民事審判第四庭、行政審判庭、審判監(jiān)督庭、執(zhí)行局、執(zhí)行庭、監(jiān)察室、研究室、老干科、司法警察支隊、司法鑒定處、司法行政裝備管理處，賠償委員會掛靠在行政審判庭，機關黨委、紀檢派駐機構按有關規(guī)定設置1、市高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)法院（內設辦公室、政治處、刑事審判庭、民事審判庭、行政審判庭、立案庭、審判監(jiān)督庭、執(zhí)行庭、司法警察大隊）；2、市汽車產業(yè)經濟技術開發(fā)區(qū)人民法庭；3、市旅游經濟開發(fā)區(qū)法庭。五、地級市電子政務平臺模型的實施和構建（一）進行地級市政府電子政務模型架構地級市電子政務模型架構主要包括六個架構：業(yè)務架構、數據架構、應用架構、技術架構、績效管理架構、安全架構。業(yè)務架構：該模型是核心和基礎，所有的電子政務建設的源頭，是用來描述地級市政府業(yè)務的框架按照”服務型政府”的原則，對現有業(yè)務線進行重新的審視和優(yōu)化和改進。電子政務的業(yè)務線，包括其對公眾（Public）、企業(yè)（Business）和其他(Other)的服務，包括政務公開，政策指南，在線辦公，民事服務，企業(yè)服務，三農服務，公共服務，政民交流互動，政府公開信息等，如：表格４－１所示，而并不涉及其具體執(zhí)行它們的部門，辦公室，局，委，部等（主要原因是政府的局，委，部，總是在根據現實的需求不斷的進行調整、精簡、協調、重配置各個職能部門，而業(yè)務需求要滿足民眾的需求，不能隨著政府部門之間的調整而轉變，只需把相應的權限重新分配即可）。數據架構：建立數據架構的目的就是為了建立一個高層的總覽，包括：·建立對內和對外的政府網絡體系。對內建立“政府通用信息模塊”，使政府信息資源共享；對外建立“政府數據標準目錄”，使從企業(yè)和公民的服務中接收到的數據被處理為統(tǒng)一的標準數據，增加各個部門處理數據的效率?！そ㈦娮訑祿獢祿藴剩词姑恳粋€元素又一個級別，給每一個數據賦值，并給予注釋，給出該元素的目的，背景信息，對不同聚集層次的應用以及其他因素，但要遵循一定的標準進行劃分和填寫。若需要填寫元素的子元素，則需要添加定義更精細的值。這樣用一個通用方法達到數據分類、交換和結構化的能力，提過數據（對應需求）的處理效率。應用架構：該模型提供不依賴業(yè)務功能的應用程序重用、能力、構件，側重可重用系統(tǒng)的建設的框架系統(tǒng)。并包括行政審批、GRP（政府資源計劃），CRM，OA等系統(tǒng)的構建。技術架構：該模型用于基礎設施層的建設，包括網絡體系、硬件服務器、指揮大屏幕、視頻監(jiān)控設備、移動互聯通訊、系統(tǒng)軟件等?？冃Ч芾砑軜嫞弘娮诱战ㄔO項目的成功取決于創(chuàng)新服務業(yè)務本身長久生存的合理性，這些業(yè)務能否繼續(xù)下去最終將取決于它是否會帶來足夠的效益，因此，實施電子政務新戰(zhàn)略的長久動力來自于績效的驅動?？冃Ч芾砑軜嬘糜趲椭鱾€部、委、局明確政府的職能劃分及有關部門明確各職能崗位的要求。主要通過進行以下五方面的具體措施：績效管理制度設計、績效管理工具開發(fā)、績效管理組織構建、管理信息系統(tǒng)設計、績效管理系統(tǒng)信息反饋，考評政府各個職能部門的績效以及其劃分是否合理。安全架構：該架構描述了支持整個電子政務建設和運行的的安全措施、安全服務等．它是貫穿在整個建設的始終，并需要統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一實施和維護的方法、工具、規(guī)則體系。（二）實施關鍵1、科學規(guī)范地級市政府電子政務績效管理架構（1）明確電子政務的績效考核單位及各自電子政務發(fā)展的具體目標。確立發(fā)展目標是電子政務發(fā)展的出發(fā)點。但是在確立發(fā)展目標時，必須充分地考慮本地電子政務的發(fā)展階段，從與自身發(fā)展實際相符的條件出發(fā)來制定電子政務發(fā)展目標。在確立具體方法時，應該選擇合適的方法，如目標管理法、記分平衡卡法等。由于記分平衡卡法相對復雜，因而建議采用目標管理法來確立各部門的電子政務發(fā)展目標，并進行職能劃分。

（2）根據地方電子政務發(fā)展實際，構建自己的“績效架構模型”。具體工作包括兩個方面：一是明確可以具體考核的業(yè)務內容及考核指標?！翱冃Ъ軜嬆Ｐ汀彼ǖ膬热莺椭笜似鋵嵎浅V泛，就地方電子政務來說，難以完全按照該模型來進行績效考核。為此，必須結合實際情況選擇業(yè)務流程和確定績效考核指標。在這方面，可以考慮挑選經濟綜合部門以及社會綜合服務部門進行試點，通過試點并獲得經驗后再逐步地全面推廣。二是績效評估方法與方式的選擇。根據不同的分類標準，績效評估方法可以有內評估、外評估、事前評估和事后評估等多種。建議采取兩種評估方式，一是由紀律檢查委員會、監(jiān)察局和信息化辦公室一道進行內評估，就政府各部門的信息化績效進行考核；二是聘請獨立的中介機構對政府各部門的電子政務業(yè)務成效進行評估。值得注意的是，如果進行全面評估有難度，或者為配合專項工作的需要，也可就某項具體業(yè)務進行單獨評估。（3）完善電子政務管理機制。政府管理部門要盡快出臺《中國信息化(包括電子政務)管理規(guī)范》，進一步理順和完善信息化管理職責和工作流程，建立起促進信息化工作的激勵機制；出臺《國家信息化目標考核體系與考核辦法》．《信息化工程建設審計監(jiān)督辦法》等。相關部門要徹底理清信息化領導小組、信息辦、信息產業(yè)部門、信息中心、網絡中心之間的關系．科學界定各自的權力、職責。充分發(fā)揮信息化領導小組的作用，將信息辦列入政府辦機構，落實信息辦的人員、辦公場地和經費等問題；解決各級領導對于電子政務工作既想做又能做的問題；明確各個部門的管理對象和工作重點，實現宏觀調控和政策調控，加大對信息化公益事業(yè)的投入。2、根據政府職能設計電子政務業(yè)務架構模型為使業(yè)務模型能夠有效地發(fā)揮作用，必須建立一些能夠重復利用政府行政業(yè)務流程并提高跨部門業(yè)務協調能力的服務構件和模塊。根據政府職能，將各種政府業(yè)務內容進行流程整合，然后通過門戶網站向企業(yè)和公眾統(tǒng)一提供跨部門的服務。為此，地方政府必須對行政服務中心給予授權，并賦予其相應的編制與職能，使之能夠協調各相關部門的業(yè)務流程。在業(yè)務流程構建時，必須注意以下幾個方面的問題：（1）必須考慮服務業(yè)務的應用范圍問題。不同的服務業(yè)務，其適用性存在著較大的差異，有的可以適用于整個一級政府及各政府部門（如財政管理系統(tǒng)等），而有的則只能在專業(yè)性政府部門使用。（2）整合已有的業(yè)務應用系統(tǒng)。由于很多政府部門開展信息化應用已經很久，且是各部門分別進行的，因此存在著重復建設或系統(tǒng)之間彼此不兼容的問題。在建立電子政務管理模塊體系時，必須充分地考慮這個現實問題。（3）加緊在行政服務中心推廣使用客戶關系管理、知識管理等構件。這些內容將有力地促進地方政府服務企業(yè)和老百姓的能力。例如，就客戶關系管理的服務類型來說，就包括呼叫中心管理、客戶分析、產品銷售與市場營銷、產品管理、品牌管理、客戶帳戶管理、日常往來管理、合作關系管理、客戶反饋、信息統(tǒng)計等構件。3、整合政府信息資源，構建數據與信息參考模型。整合政府信息資源，構建數據與信息參考模型使內外網并行運作，井然有序。在構建數據與信息參考模型時，區(qū)分內外網的建設，可以參考國外進行電子政務信息資源管理的基本技術方法。4、提高管理人員專業(yè)化素質電子政務管理涉及管理科學、計算機科學、信息技術和系統(tǒng)工程等學科，迫切需要綜合型電子政務管理人才。因此應在電子政務管理層中大力開展管理科學、計算機科學、信息技術和系統(tǒng)工程等學科有關知識培訓，增加認識，提高水平。為了彌補管理人員專業(yè)化知識的不足．還應該改進現有的決策方式，調動社會力量實現群體決策，規(guī)范決策流程和步驟，建立決策專家?guī)欤_保電子政務建設決策的科學性。六、總結和推薦正如工業(yè)文明創(chuàng)造了科層制政府治理模式一樣，新的社會必然要求新的政府治理型態(tài)。電子政務頂層設計的實現過程，是政務管理的現代化的必經過程，是解決電子政務信息孤島問題的關鍵環(huán)節(jié)。政務管理是隨歷史發(fā)展和環(huán)境變化而不斷變化的。全世界范圍的電子政務浪潮，正是對新的信息時代變革的回應。電子政務作為全球化、信息化時代的政務改革，不同國家面對相同的挑戰(zhàn)，只不過不同國家有不同的應戰(zhàn)策略，一個國家不同發(fā)展水平的地區(qū)和城市的電子政務發(fā)展程度和水平也是千差萬別。地級市電子政務頂層設計應該說是一個長期的項目，是動態(tài)的：而不是一個靜態(tài)的，完成后就結束的項目。因此設計或方案需要經常性接受用戶評價，我們應該遵循以下建議：(1)都把頂層設計的項目作為一個長期項目來維護．主要的項目組成員定期交流以保證項目的進展。(2)模型或設計文檔都定期更新。它們都有至少兩種不同狀態(tài)：一是草案．作為試用和征詢意見用：二是發(fā)布，作為正式文檔供用戶使用。高版本的文檔都是對低版本文檔的補充或擴充。(3)利用公共交流平臺來。例如三個國家都專門建立了交流網站用于發(fā)布、意見交流和收集信息，保證便捷、準確地溝通和交流。還可效仿國外建立了電子政務項目庫，以便作為類似項目的借鑒，甚至可以達到可重用的目的，以減少資金浪費。參考文獻：[1]歐陽鐘輝（主編）.信息經濟與區(qū)域經濟發(fā)展（專著）.中國人民大學出版社.

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