第第頁行政法律關(guān)系定位及弊端法治政府的建立是一個國家法治文明的基本標(biāo)志。在一個什么樣的理念下去進行法治政府制度的建構(gòu)，去指導(dǎo)行政機關(guān)的依法行政，對于加快我國的法治建設(shè)具有重要的意義。

一、行政法律關(guān)系主體地位的定位及其弊端

（一）行政法律關(guān)系主體地位的實然定位

行政法律關(guān)系主體地位，實質(zhì)上是指行政主體和行政相對方之間在行政法律關(guān)系中權(quán)利和義務(wù)的綜合體現(xiàn)。無論是我國當(dāng)前法律、法規(guī)的規(guī)定，還是在學(xué)界，幾乎都一致認為行政法律關(guān)系是一種隸屬型法律關(guān)系，其主體的地位是不平等的。如卓澤淵教授在對法律關(guān)系分類時，按照法律關(guān)系各主體間的法律地位是否平等，分為平權(quán)型的法律關(guān)系和隸屬型的法律關(guān)系，并認為行政法律關(guān)系是最為典型的隸屬型法律關(guān)系，在這種關(guān)系中，行使職權(quán)的機關(guān)可通過單方面的意思表示而要求相對方服從。羅豪才教授認為，非對等性是行政領(lǐng)域的法律關(guān)系區(qū)別于其他部門法律關(guān)系的重要特征。張正釗教授認為，行政主體在行政法律關(guān)系中居于支配、指揮的地位，具有固有性和不可替代性，而行政相對人則在行政法律關(guān)系中居于從屬、被支配地位。我國當(dāng)前行政復(fù)議法及行政訴訟法中規(guī)定的“復(fù)議、起訴不停止執(zhí)行”的原則也是主體地位不平等的體現(xiàn)。行政法律關(guān)系主體地位不平等的觀點主要是基于行政權(quán)屬于管理權(quán)的本質(zhì)特征，管理重在效率，就必然要求行政權(quán)具有效力的公定力和先定力，要求行政相對人必須首先無條件的服從行政主體的行政。

（二）行政主體實然定位帶來的缺陷

與行政法律關(guān)系主體地位不平等相適應(yīng)的整個社會關(guān)系幾乎都處于計劃和管制狀態(tài)，政府在整個管制過程中起到了“超人”之作用。在傳統(tǒng)政府下，可以說根本不存在“依法行政”，行政和法律之間幾乎沒有什么區(qū)別?！霸谏鐣髁x社會中，由于不存在自發(fā)的私的法律關(guān)系余地，只存在著為了社會利益管理的空間，所以一切法律都變成了行政，所有既定規(guī)則亦都變成了自由裁量和種種基于社會功利的考慮?！比欢S著社會的發(fā)展，這種“行政國家”、“全能政府”的弊端開始凸顯無遺。行政主體始終以“管理者”、“當(dāng)權(quán)者”的角色凌駕于行政相對方之上，行政相對方只有惟命是從，否則就會受到相應(yīng)的處罰，這就造成行政主體和相對人之間的對恃、敵對狀態(tài)，而最終導(dǎo)致行政效率低下，人、財、物資源浪費嚴(yán)重，違法行政對人權(quán)自由的嚴(yán)重侵害，腐敗猖獗等惡性循環(huán)的結(jié)果。

二、行政權(quán)的法理分析——行政法律關(guān)系主體地位的應(yīng)然回歸

（一）從分權(quán)的角度

“從英國洛克最早提出行政權(quán)這一概念到孟德斯鳩在總結(jié)洛克分析的基礎(chǔ)上進一步完善，其理論基礎(chǔ)都是‘主權(quán)在民’思想的延伸，民眾可以說是行政權(quán)的大背景和決定因素”。法治政府中權(quán)利本位的理念，其具體體現(xiàn)就是權(quán)利及社會高于權(quán)力及國家。在權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系中，權(quán)利本位的法律精神即意味著公民權(quán)利是行政權(quán)力的源泉，是行政權(quán)的目的和界限。在我國，“人民是主權(quán)者，政府是人民的創(chuàng)造物或所有物，社會服務(wù)人員是人民的公仆?！笨梢娦姓?quán)力之根本來源在于人民的授權(quán)，行政權(quán)力的行使必須以為人民服務(wù)為宗旨，在授權(quán)范圍內(nèi)去實現(xiàn)積極行政，超越了人民的授權(quán)，則行政活動便會失去合法的根據(jù)而無效，“越權(quán)無效是行政法的中心思想和主要武器”。行政權(quán)力既然取之于民，就應(yīng)當(dāng)用之于民，行政主體和相對人之間的法律地位應(yīng)當(dāng)平等，行政法律關(guān)系主體地位不平等的觀點是對行政權(quán)力來源之實然狀態(tài)的漠視，是完全的本末倒置。

（二）從私法的角度

在古羅馬的市民社會時期，就倡導(dǎo)“私權(quán)神圣不可侵犯”、“自由”、“平等”、“安全”的原則，然而，由于“看不見的手”的固有缺陷難以克服其帶來的無序、混亂等社會現(xiàn)狀，這時，“就需要這樣一個組織，其目標(biāo)被設(shè)定集中在公共善上，即旨在維持每個人有利的條件并達到對每個人有利目標(biāo)，在這一前提有效的范圍內(nèi)，某些人能夠被鑒定為是擁有優(yōu)越智慧和判斷力的，其他人都愿意信賴他們，并承認他們的意見有更重要的意義，就象一條船上的乘客愿意讓船長來掌舵?！笔忻窬彤?dāng)然的將一部分有關(guān)公共利益管理的權(quán)力授權(quán)給這一組織來統(tǒng)一行使，以達到整個社會穩(wěn)定、秩序、安全，這樣，政府便產(chǎn)生了。政府的職能應(yīng)當(dāng)為“保護本國的社會安全，使之不受其他獨立社會暴行和侵害?！薄氨Ｗo人民不使社會中任何人受其他人的欺侮和壓迫，”“建立并維持某些公共設(shè)施和公共工程”?？梢?，市民和政府之間的關(guān)系便是一種委托和被委托的關(guān)系，政府基于合法授權(quán)充當(dāng)了代理人角色，政府就應(yīng)當(dāng)按照代理規(guī)則去忠實的履行代理任務(wù)，政府的違法或越權(quán)行政，將會因缺乏合法依據(jù)而無效，同樣要承擔(dān)行政賠償?shù)确珊蠊?。因此，從私法的角度上看，法治狀態(tài)下政府的地位應(yīng)當(dāng)是和市民們完全平等的，政府在市場運行過程中起到的是“代理者”、“服務(wù)者”、“舵手”等的作用。

三、行政法律關(guān)系主體地位平等是建立法治政府的基本理念

“主體地位平等是現(xiàn)代行政法治的重要志?！薄艾F(xiàn)代法精神的平等理念和原則應(yīng)該融入行政法之中，市場經(jīng)濟為公民和政府之間的真正平等提供了基礎(chǔ)，從而對傳統(tǒng)行政法中僵化絕對的權(quán)力觀提出了批評。”市場經(jīng)濟本質(zhì)是法治經(jīng)濟，是私權(quán)經(jīng)濟，其基本要求便是有一個完備的法治政府，而建立法治政府應(yīng)當(dāng)具備的基本理念便是行政法律關(guān)系主體地位的平等。因為只有平等，才能讓政府的行為局限于授權(quán)范圍內(nèi)行使；只有平等，才能讓市場主體最大、最充分地發(fā)揮積極的、主觀的能動性，以追求利益最大化為目標(biāo)來推動社會的發(fā)展；只有平等，政府在行政活動中才能真正起到指導(dǎo)者的作用，克服那種官老爺、發(fā)號施令、貪污腐敗的作風(fēng)，才能在行政活動中真正的尊重和保護人權(quán)，真正做到為人民服務(wù)。行政法律關(guān)系主體地位的平等，不僅僅是指在訴訟過程中訴訟地位的平等，而應(yīng)該貫穿于整個行政管理過程中。強調(diào)行政法律關(guān)系主體地位的平等，其目的旨在促進政府依法行政，要求政府服從法律，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行政，政府只能是成為實施法律的工具，而不是把法律當(dāng)成工具去行政；旨在改變傳統(tǒng)行政官員的原初“人上人”的觀念，樹立起“公仆”的理念，使政府在行政過程中真正起到“服務(wù)者”和“代理人”的作用；旨在增進行政主體和相對方的融洽，最大限度地減少行政爭議，為建立完善的法治政府提供理念上的保障。因此，強調(diào)行政法律關(guān)系主體地位的平等，并沒有否認“積極行政”，一個法治政府進行積極行政是天經(jīng)地義的，積極行政的目的是為人民服務(wù)，積極行政的基礎(chǔ)是二者地位的平等，積極行政的前提是在授權(quán)范圍內(nèi)行政。

四、對創(chuàng)建行政法律關(guān)系主體地位平等理念之政府的策略初探

（一）改變傳統(tǒng)的人文基礎(chǔ)是最重要的途徑

法治社會的人文基礎(chǔ)，首先是必須有一個為公眾所普遍接受的理念，即行政主體和行政相對方的平等。社會秩序的維護依賴于法，而不是政府或政府領(lǐng)導(dǎo)人的“仁政”，這是法治的重要思想基礎(chǔ)。從行政官員的角度來看，中國傳統(tǒng)“官本位”的思想仍然根深蒂固，他們的做官理念是“為民做主”，而不是“為人民服務(wù)”，顯然，這種不平等的理念與現(xiàn)代法治精神是背道而馳的。從老百姓的角度來看，行政官員當(dāng)然是高人一等，他們崇拜官員，畏懼官員。同時，中國人往往持被動守法、奴性守法的態(tài)度，常常放棄自己應(yīng)當(dāng)主張的權(quán)利，這便為行政官員提供了“得寸進尺”的基礎(chǔ)。可見，在宣揚法治社會、創(chuàng)建法治政府今天，傳統(tǒng)的行政主體和相對方在各方面的不平等與法治精神是大相徑庭的，要從真正意義上建立起這種平等，觀念的改變是根本。這就要求我們政府一方面應(yīng)全方位的加大宣傳，在百姓心目中樹立起“服務(wù)者”的形象，另一方面，加強行政人員的管理和教育，通過嚴(yán)格的選拔、考核、教育、獎懲等用人制度來提升公務(wù)員的素質(zhì)，根本上樹立起為人民服務(wù)的理念。

（二）制度層面的完善是必經(jīng)之路

從行政法律關(guān)系主體地位平等的理念出發(fā)來進行制度層面的完善是建立法治政府的必經(jīng)之路。

首先，完善行政程序制度。逐漸提升相對方的地位，使其成為一個獨立的主體。行政程序是現(xiàn)代行政控權(quán)機制中最積極、最有效的一種控權(quán)機制。從服務(wù)政府的角度出發(fā)，一切行政工作都應(yīng)以人民利益為中心展開，進一步完善行政程序中的信息公開制度、當(dāng)事人參與制度（如聽證、論證）、說明理由制度等，以違反程序無效原則為根本，切實的保障相對方的主人地位，使相對方的法律地位從觀念形態(tài)的平等提高到制度形態(tài)的平等上來。

其次，進一步完善行政救濟制度，使受害者的權(quán)利能得到真正保障。法治政府本身可以說是責(zé)任政府，違法行政必然會帶來責(zé)任的承擔(dān)。通過進一步完善行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償以及申訴、控告等救濟制度，不僅可以提升行政人員依法行政的理念，更重要的是可以使相對方的權(quán)利得到充分的保護，提升相對方對政府的信賴程度，讓相對方能夠感到主人地位的優(yōu)越，從而增進官民的融洽，提高行政執(zhí)法的效率。

再次，進一步完善監(jiān)督制度。對于政府內(nèi)部而言，“陽光是最好的防腐劑”。政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循政務(wù)信息公開制度，（涉及國家秘密的除外），讓行政相對方能夠完全明白自己享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，讓政府的行政活動完全暴露于百姓的眼中。對于外部監(jiān)督而言，盡管我國法律規(guī)定人大是權(quán)力機關(guān)，政府需向人大負責(zé)并報告工作；政協(xié)是參政議的機關(guān)，基本原則