第第頁行政審判訴訟管轄制度改革研究行政訴訟實(shí)踐中，我國行政訴訟面臨著"兩高兩低"的困境，即行政訴訟撤訴率高、上訴率高和勝訴率低、人民滿意度低。在現(xiàn)行體制下，法院的人、財、物及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等往往受制于地方政府，司法行政化色彩濃厚，使得其對當(dāng)?shù)卣乃痉▽彶闀盏疆?dāng)?shù)匦姓?quán)力的干預(yù)，迫使法官喪失中立性和獨(dú)立性，無法甚至不能依法獨(dú)立行使行政審判權(quán)，從而導(dǎo)致行政審判的公正性難以得到有效的保障。面對這種困境，各地法院都在進(jìn)行著各種嘗試。筆者認(rèn)為，在司法獨(dú)立不能馬上實(shí)現(xiàn)的情況下，行政訴訟異地交叉管轄是一種既制衡政府行政權(quán)的過度擴(kuò)張，又能確保司法公正，恢復(fù)人民對行政審判公正的信心的有效制度設(shè)計。本文在司法實(shí)踐和探索的基礎(chǔ)上,對當(dāng)前行政案件管轄制度進(jìn)行全方位的利弊分析和實(shí)證調(diào)查,在不改變現(xiàn)行法律框架的前提下提出了對部分行政案件實(shí)行異地交叉管轄的改革思路,其目標(biāo)是通過程序公正來保障實(shí)體公正,從制度層面切斷或阻隔行政等外部力量對司法的不當(dāng)干預(yù),實(shí)現(xiàn)行政權(quán)和司法權(quán)的良性互動,有效發(fā)揮行政訴訟的司法審查功能,提高行政審判的公信力。（9925字）

[關(guān)鍵詞]行政訴訟異地管轄構(gòu)建

一、行政審判訴訟地域管轄制度改革的現(xiàn)實(shí)必要性

（一）現(xiàn)行行政審判訴訟地域管轄制度概述

地域管轄指法院之間對訴訟案件的具體受理與審判的權(quán)限劃分，即起訴人應(yīng)到哪個法院起訴，是人民法院依法行使司法審判權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式之一。而行政訴訟法意義上的地域管轄是指人民法院系統(tǒng)內(nèi)部同級法院之間在受理和審判第一審行政訴訟案件方面的權(quán)限分工。[1]行政訴訟地域管轄制度在我國行政訴訟法構(gòu)成框架中起支柱性作用，它的健全和完善在一定程度上直接影響到行政訴訟法的完整性和合理性。由于地域管轄制度直接決定某一個行政案件案件應(yīng)由哪一個法院對其進(jìn)行審判，決定著不同域的法院如何均衡案件審理分工，決定著不同地域的法院能否及時、公平、公正、獨(dú)立審判以及避免它們之間相互推諉或爭奪，使其依法履行法定審判義務(wù)。同時也決定行政訴訟案件涉訴的自然人、法人和其他組織的合法權(quán)益能否得到最大化的維護(hù)，防止行政相對人有狀無門而四處奔波，最大限度的節(jié)約行政相對人的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用和便于當(dāng)事人的訴訟。

根據(jù)我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第17條規(guī)定:行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)改變具體行政行為的，也可以有復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。《行政訴訟法》第17條規(guī)定在訴訟管轄上明確包含了三層含義:一是行政相對人認(rèn)為原具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而提起訴訟，由最初作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄；二是經(jīng)行政機(jī)關(guān)復(fù)議的案件，如果相對人認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為同樣對自己的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的仍然是原具體行政行為，仍由作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄；三是如果是復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為，行政相對人對復(fù)議行為提起行政訴訟的，可以選擇作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地法院，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地法院管轄?？梢?，行政訴訟案件的一般地域管轄制度遵循的依舊是傳統(tǒng)的"原告就被告"的原則。當(dāng)然不可否認(rèn)，現(xiàn)行《行政訴訟法》一般地域管轄中就"原告就被告"存在兩種例外：1、《行政訴訟法》地十八條規(guī)定:對限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄。其內(nèi)意就是在此類行政訴訟案件中原告所在地或者被告所在地的人民法院均有管轄權(quán)。2、《行政訴訟法》第十九條規(guī)定:引不動產(chǎn)提起行政訴訟的，有不動產(chǎn)所在地人民法院管轄。

（二）行政審判訴訟地域管轄的困境及檢討

目前我國行政訴訟體系建設(shè)取得了很大的成績，但由于行政訴訟起步較晚，現(xiàn)行行政訴訟制度在諸多方面依然帶有濃厚的民事審判色彩，如我國的行政訴訟地域管轄制度，不同程度地沿襲了民事訴訟地域管轄的規(guī)定，這樣做法對我國行政訴訟的發(fā)展是必要的，有利于人民法院行使審判權(quán)，也有利于判決的順利執(zhí)行。但它在行政訴訟發(fā)展過程中逐步顯現(xiàn)出的弊端也是難以掩飾的，其弊端集中體現(xiàn)在行政審判司法的獨(dú)立性及公正性上。

1、在便于行政相對人進(jìn)行訴訟的同時也妨礙了行政相對人行使訴權(quán)。訴權(quán)是當(dāng)事人請求法院行政審判權(quán)以保護(hù)其權(quán)益的權(quán)利，是當(dāng)事人進(jìn)行訴訟活動的前提和基礎(chǔ)。訴權(quán)中起訴權(quán)的行使與否直接決定著訴訟活動的提起，是當(dāng)事人能否實(shí)現(xiàn)自己訴權(quán)的關(guān)鍵。在民事訴訟的一般地域管轄中，各國通行的做法是"原告就被告"，即根據(jù)被告所在地確定管轄法院。我國沿襲了傳統(tǒng)的民事案件管轄理念，這一原則雖然方便了當(dāng)事人的訴訟，也方便了法院審判權(quán)的行使，但卻忽略了行政訴訟的特殊性，及我國司法權(quán)的特殊性。與民事訴訟的"民告民"相比，行政訴訟的典型特點(diǎn)就是"民告官"。中國傳統(tǒng)的官本位封建殘余思想原本就影響著行政相對人對法院的信任感，而"原告就被告"原則將受訴法院和被訴行政機(jī)關(guān)置于一地，官官相護(hù)的遺毒思想勢必進(jìn)一步加重行政相對人的不信任感，且在被告的地盤上審被告，不可避免地會受到干預(yù)，客觀上堵塞了行政相對人行使訴權(quán)尋求救濟(jì)的渠道。

2、級別管轄中較低的審判級別與公正地行使審判權(quán)存在著尖銳的矛盾。在我國現(xiàn)行的司法體制下，"法院系統(tǒng)是與行政區(qū)劃相對應(yīng)設(shè)置的，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)合一，法院的人事任免和財政供給分別受同級權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的控制，在實(shí)質(zhì)性權(quán)力關(guān)系上還受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)"[2]。這使得人民法院很難站在中立的立場上裁判，許多地方的法院從自身利益考慮，在司法上采取了地方保護(hù)主義，嚴(yán)重影響了司法的公正性。"如果考慮便于法院公正審判，排除來自其他機(jī)關(guān)的干涉，就應(yīng)當(dāng)由較高級別的法院審理行政案件；如果考慮便于當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，就應(yīng)當(dāng)盡可能地由與當(dāng)事人住所地較近的基層法院管轄。"現(xiàn)行制度沒有充分考慮行政審判中可能受到的法外干預(yù)，因此最高人民法院在司法解釋中規(guī)定，被告為縣級以上人民政府且不宜由基層人民法院審理的案件，由中級人民法院審理。雖然立法者注意到了行政干預(yù)司法的現(xiàn)狀，但這樣的規(guī)定在實(shí)踐中并未起到顯著作用。由于該解釋并非強(qiáng)制性規(guī)定，因此各地方法院往往不能很好地貫徹，特別是中級人民法院，為避免加重審判負(fù)擔(dān)，更加不會提級管轄。即使有些地方強(qiáng)制性地提高所有縣級以上人民政府做被告的行政案件的審級，雖然在一定程度上克服行政干預(yù)司法的現(xiàn)象，但這種不分良莠的做法憑增了中級人民法院和高級人民法院的負(fù)擔(dān)。[3]

總的來說，現(xiàn)行行政訴訟管轄制度的著眼點(diǎn)是方便行政相對人參加訴訟，方便人民法院進(jìn)行裁判，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了行政訴訟的效率問題。但是，在行政權(quán)龐大，司法行政化傾向嚴(yán)重的中國，現(xiàn)行行政訴訟管轄制度使得人民法院在審理行政案件時，難以有效排除行政機(jī)關(guān)的種種行政干預(yù)，無法真正擺脫司法地方保護(hù)主義，無法完全實(shí)現(xiàn)審判權(quán)的獨(dú)立行使。行政訴訟地域管轄制度的改革早已是大勢所趨，也已引起立法者的重視，部分地方法院在改進(jìn)管轄制度上亦進(jìn)行了積極的探索，如何在保證訴訟效率的同時實(shí)現(xiàn)裁判的公正，是筆者寫作本文的目的。

二、異地交叉管轄制度的淵源

（一）歷史淵源

異地交叉管轄制度發(fā)端于中國司法實(shí)踐。20__年3月，一件行政案件的成功處理為異地交叉管轄提供了開創(chuàng)性經(jīng)驗(yàn)。臺州市某基層法院在一起企業(yè)起訴政府為法人名企業(yè)負(fù)責(zé)人的行政案件中，久拖不予受理，原告方遂上訪至中院。中院數(shù)次指示該基層法院受理，但其出于地方利益的考慮，始終予以拒絕。無奈之下，臺州中院受理了該案，然后將案件移交到另一個基層法院，該法院最終判決政府?dāng)≡V。20__年7月，異地交叉管轄制度在臺州全市推廣。按照臺州中院的規(guī)定，被告為縣級政府的案件和一些當(dāng)?shù)赜绊戄^大的集團(tuán)訴訟案件作為重大、復(fù)雜行政案件，由中級法院統(tǒng)一行使立案管轄權(quán)；再由中級法院將這些案件指定給案件所在地以外的基層法院審理。

公正審理行政案件的現(xiàn)實(shí)需要使交叉管轄制度最終以司法解釋的形式確定。臺州中院提供的資料顯示，實(shí)行行政案件異地交叉審理一年，該市審結(jié)生效行政案件45件，其中行政機(jī)關(guān)敗訴29件，敗訴率64、4%，而在未實(shí)行這一審理方式的上一年度，審理的同類案件中，政府?dāng)≡V率僅為13%。異地交叉審理的做法在相當(dāng)程度上克服了行政干預(yù)帶來的法院不敢受理、不敢判決的現(xiàn)象，在現(xiàn)行的行政訴訟管轄制度下是一個比較有益的創(chuàng)造。[4]由于公正審理行政案件效果明顯，臺州中院的成功經(jīng)驗(yàn)被其他法院復(fù)制，而最高人民法院顯然也注意到了這一制度創(chuàng)新。20__年9月，全國法院系統(tǒng)行政訴訟管轄制度研討會在撫松召開。20__年11月28日至29日，最高人民法院在浙江省臺州市三門縣召開研討會，就行政訴訟異地管轄問題進(jìn)行了研討。[5]正是在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及充分研討的基礎(chǔ)上，最高人民法院于20__年1月14日以司法解釋的形式頒布了《管轄規(guī)定》。該制度的確立不僅具有變革意義，而且"對于進(jìn)一步改善行政審判司法環(huán)境，保證人民法院依法獨(dú)立公正審理行政案件，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。"

（二）法律淵源

1、行政訴訟法關(guān)于異地管轄的規(guī)定。臺州市《關(guān)于進(jìn)一步完善行政訴訟異地交叉管轄的通知》出臺時，很多人質(zhì)疑該通知的合法性。認(rèn)為它與與我國1989年頒布實(shí)施的《行政訴訟法》中規(guī)定的關(guān)于行政訴訟案件管轄的基本原則相違背。因?yàn)椤缎姓V訟法》第14條規(guī)定的中級人民法院管轄的第一審案件包括：（一）發(fā)明專利權(quán)的案件、海關(guān)處理的案件；（二）國務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件；（三）本轄區(qū)內(nèi)重大復(fù)雜案件。對于第3條中的"重大復(fù)雜案件"在《行政訴訟法解釋》第八條中作了解釋，包括：（一）被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件；（二）影響重大的共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件；（三）涉或者涉及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)的案件。由這些規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)國家對中級人民法院受理案件的范圍做了一定的限制。從臺州市發(fā)布的通知內(nèi)容看，它允許行政相對人選擇管轄法院，似乎違反了我國行政訴訟案件管轄的一般原則。但是其實(shí)不然，我國《行政訴訟法》第22條規(guī)定的指定管轄，"有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級人民法院指定管轄"。根據(jù)法理，這里所說的特殊原因包括事實(shí)原因和法律原因。由于該條沒有列明具體的原因，而采用概括的立法模式，所以這里的特殊原因應(yīng)作廣義的解釋，筆者認(rèn)為行政訴訟案件中影響案件公正審判的阻力，應(yīng)該屬于此處的特殊原因。因而如果一個行政訴訟案件存在影響案件公正審判的阻力時，可以適用《行政訴訟法》第22條規(guī)定的指定管轄。

2、最高人民法院頒布的《管轄規(guī)定》關(guān)于異地交叉管轄的規(guī)定。（1）上一級法院將自己審理的第一審案件，移交到被告住所地之外的其他下級法院審理?！豆茌犚?guī)定》第一條明確列舉了應(yīng)當(dāng)由中級人民法院管轄的第一審行政案件，尤其是將被告為縣級以上人民政府的案件（以縣級人民政府名義辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外）提高了審級?！豆茌犚?guī)定》雖未明確可以將該類案件作為異地交叉管轄案件。但是，最高人民法院行政庭副庭長李廣宇《〈關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定〉的理解與適用》中明確指出："對于有些以縣級以上人民政府為被告的案件，如果中級人民法院認(rèn)為指定到本轄區(qū)其他基層人民法院管轄，也能夠保證公正審理，也不必一律自己審理。"由此可見，該類案件屬于可以異地交叉管轄的案件。（2）《管轄規(guī)定》第二條至第五條規(guī)定的四類案件可以異地交叉管轄：一是當(dāng)事人以案件重大復(fù)雜為由或者認(rèn)為有管轄權(quán)的基層法院不宜行使管轄權(quán)，直接向中級法院起訴的；二是當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層法院起訴，受訴法院在7日內(nèi)未立案也未作出裁定，當(dāng)事人向中級法院起訴的；三是基層法院對其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由中級法院審理或者指定管轄的；四是中級法院對基層法院管轄的第一審行政案件，根據(jù)案件情況，指定到本轄區(qū)其他基層法院管轄。（3）根據(jù)《管轄規(guī)定》第九條關(guān)于"中級人民法院和高級人民法院管轄的第一審行政案件需要由上一級人民法院審理或者指定管轄的，參照本規(guī)定"之規(guī)定，事實(shí)上高級法院、最高法院均可啟動異地交叉管轄。

三、異地交叉管轄制度推行的理論及現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）異地交叉管轄制度的程序正義

1、"自然正義原則"。正義是法律制度所要實(shí)現(xiàn)的最高理想和目標(biāo)，也是人們用來評價和判斷一種法律制度具有正當(dāng)根據(jù)的價值標(biāo)準(zhǔn)。異地交叉管轄制度作為管轄制度的重要組成部分，其本身是一項程序制度,也必須符合正義的要求。筆者認(rèn)為，根植于法律傳統(tǒng)的"自然正義"原則同樣也適用于對異地交叉管轄制度這一程序性制度的構(gòu)建和評價。"自然正義"的理論基礎(chǔ)是傳統(tǒng)的自然法理論。該理論有兩項基本要求：1、任何人不得做自己案件的法官；2、應(yīng)當(dāng)聽取雙方當(dāng)事人的意見。隨著社會的發(fā)展，該原則可包含一些新的要求。后世學(xué)者對"自然正義"原則作出了詳細(xì)的分析和合理的論證。美國學(xué)者戈爾?。℅olding）認(rèn)為，英國學(xué)者所說的"自然正義"實(shí)際包含以下九項內(nèi)容，它們都構(gòu)成了據(jù)此評價和斷定司法審判程序自身公正性的標(biāo)準(zhǔn)：1、與自身有關(guān)的人不應(yīng)該是法官；2、結(jié)果中不應(yīng)包含糾紛解決者個人的利益；3、糾紛解決者不應(yīng)有支持或反對某一方的偏見；4、對各方當(dāng)事人的意見均應(yīng)給于公平的關(guān)注；5、糾紛解決者應(yīng)聽取雙方的論據(jù)和證據(jù)；6、糾紛解決者應(yīng)只在一方在場的情況下聽取另一方的意見；7、各方當(dāng)事人都應(yīng)得到公平機(jī)會來對另一方提出的論據(jù)和證據(jù)作出反應(yīng)；8、解決的諸項條件應(yīng)以理性推演為依據(jù)；9、推理應(yīng)論及所提出的所有論據(jù)和智能工具。戈爾丁認(rèn)為，堅持上述公正標(biāo)準(zhǔn)有兩個理由，一是公平能夠促進(jìn)爭端的真正解決，而不是簡單地了結(jié)；二是確保訴訟各方對整個司法審判制度產(chǎn)生信任，而沒有這種信任，這些法律制度將無以復(fù)存。

2、異地交叉管轄制度具備程序正義的基本要求。在筆者看來，異地交叉管轄制度具備以下最低限度公正標(biāo)準(zhǔn)：1、能夠使裁判者在雙方當(dāng)事人之間保持中立，即符合"中立原則"；2、能夠使雙方當(dāng)事人受到平等的對待，即符合"程序?qū)Φ仍瓌t"。上述兩項原則是相互聯(lián)系的。筆者認(rèn)為，正是因?yàn)楫惖亟徊婀茌犞贫染哂猩鲜鰳?biāo)準(zhǔn)，故該制度是正義的。如果法官不能保持中立或使當(dāng)事人不能平等參與，就可能作出錯誤的裁判。異地交叉管轄制度中，因訴訟的被告不在審理法院的行政轄區(qū)，法院的人力、財力、物力不受制于被告或被告所在地的地方政府，故法官能夠保持中立，并能平等對待雙方當(dāng)事人。[6]

（二）異地交叉管轄制度社會價值

所謂異地交叉管轄，是指通過一定的制度設(shè)計和制度運(yùn)作，將某些類型的行政案件交由被告所在地以外的基層法院管轄。由于將案件移交到被告的控制范圍之外，其干預(yù)審判的途徑被切斷，使得司法的公正性能夠得到較為有效的保障。最早實(shí)行異地交叉管轄的浙江省臺州市在這方面的實(shí)踐就很好地說明了這一點(diǎn)：該市自20__年7月推出這一舉措至20__年6月的一年內(nèi)，共采用這種方法受理行政案件81件，審結(jié)生效45件，政府?dāng)≡V29件，敗訴率為64.4%；而上年同期審結(jié)的107件案件中，政府?dāng)≡V14件，敗訴率僅為13.1%。當(dāng)然，政府?dāng)≡V率的高低與司法是否公正并不必然成正比關(guān)系，但是在我國現(xiàn)行條件下，異地交叉管轄制度無疑使公正審判變得更有保障。

在異地交叉管轄的積極作用逐步顯現(xiàn)的同時，其與方便當(dāng)事人訴訟的原則所可能發(fā)生的沖突也成為人們的擔(dān)心。對于這個問題筆者認(rèn)為，現(xiàn)行行政訴訟法在管轄問題上所確立的基本原則是"原告就被告"，如果說該原則方便當(dāng)事人的話，那么也是方便被告而非原告，因此這種制度本身并沒有使原本就處于弱勢的行政相對人得到更多的訴訟便利。相反，如果實(shí)行異地交叉管轄，在確定管轄法院時可以采用更多地考慮方便原告訴訟的方法，比如確定原告所在地法院管轄，選擇離原告最近的異地法院管轄等，從而使原告獲得更多的便利。至于異地交叉管轄可能給被告帶來的訴訟上的不便利以及訴訟成本的增加，則可以通過財政預(yù)算的適當(dāng)調(diào)整來解決。因?yàn)樵谛姓V訟中，無論從人、財、物的角度，被告都比原告更具有優(yōu)勢。

（三）實(shí)體正義與司法效益的沖突與平衡

對于異地交叉管轄制度，理論界和實(shí)務(wù)界也有質(zhì)疑。如認(rèn)為異地管轄會增加當(dāng)事人訴訟成本，有的當(dāng)事人會不會放棄訴訟？還有的認(rèn)為，異地交叉管轄制度無形中增加了程序，故與效率也有沖突。筆者認(rèn)為，從《管轄規(guī)定》實(shí)施以來的成效可以得出，在中國現(xiàn)在的語境下，交叉管轄制度不僅能開啟行政訴訟程序的正義，還能保證實(shí)體公正。至于異地交叉管轄會增加當(dāng)事人成本，以及影響效率的問題，該制度的實(shí)施確實(shí)會增加當(dāng)事人的訴訟成本，如路程增加，使得車費(fèi)增加，耗費(fèi)時間也增加；對異地交叉案件的審查，增加了當(dāng)事人訴訟的時間等。但是，與訴訟的公正性比較起來，審判不公所造成的損害，明顯大于訴訟不便以及效率所造成的損害。

四、如何構(gòu)建和完善異地交叉管轄制度

（一）異地交叉管轄的基本原則

如前所述，異地管轄雖然切斷了行政干預(yù)審判的途徑，卻增加了司法成本。異地管轄雖然不必然使行政審判司法真正獨(dú)立，卻為這種司法獨(dú)立、公正審判提供了可能。在適用異地交叉管轄的案件中，對管轄法院的確定應(yīng)遵循一定的原則。

1、保證受訴法院能夠獨(dú)立行使審判權(quán)，進(jìn)行公正裁判。排除行政非法干預(yù)，保證獨(dú)立審判是異地管轄制度存在的主要價值，因此受訴法院是否能夠進(jìn)行獨(dú)立公正的裁判，應(yīng)是確定異地管轄法院時首先需要遵守的原則。保證受訴法院能夠獨(dú)立審判不僅要看被訴行政機(jī)關(guān)是否能夠?qū)Ψㄔ簩?shí)施影響，還要看是否存在新滋生的腐敗進(jìn)而產(chǎn)生新的行政干預(yù)。

2、便于當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，保證原告起訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)。異地管轄的主要缺陷就體現(xiàn)在訴訟成本方面，提倡建立有限異地管轄制度的出發(fā)點(diǎn)也是盡可能節(jié)約訴訟成本，因此如何最大程度地保證當(dāng)事人進(jìn)行訴訟的便利也是在開展異地交叉管轄時應(yīng)注意的基本原則。便利既體現(xiàn)在空間上，也體現(xiàn)在時間上；既包含經(jīng)濟(jì)因素，也包含時間因素。在確定管轄法院時，可考慮由原告所在法院受訴，也可考慮將受訴法院確定在離原告最近區(qū)域。

3、合理分配，適當(dāng)負(fù)擔(dān)原則。這一原則指在確定受訴法院時合理考慮各法院之間的合理分工，不致使案件過分集中在少數(shù)法院，進(jìn)而使這些法院負(fù)擔(dān)過重，同時也可能滋生新的腐敗。貫徹這一原則，并不是單單從平衡案件數(shù)量的角度出發(fā)，還要綜合考慮受訴法院對行政案件受理與審判的能力與可行性，這既有案件數(shù)量的問題，也有審判素質(zhì)與水平的問題。

（二）適用的范圍

基層法院受理的行政案件根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以分為不同的類型。根據(jù)被告行政級別的不同，可以分為區(qū)(縣)政府為被告的案件、區(qū)(縣)政府職能部門(如公安、房地、規(guī)劃等部門)為被告的案件、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為被告的案件以及以省(市)級政府職能部門為被告的案件。根據(jù)原告和第三人人數(shù)的不同，又可以分為單一訴訟案件(如治安行政處罰案件)和集團(tuán)訴訟案件(如大部分的規(guī)劃行政許可案件)。

實(shí)行異地交叉管轄制度旨在排除行政權(quán)對司法權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，因此該制度并不適用于基層法院受理的所有案件，而是只對那些可能會受到行政權(quán)不當(dāng)干預(yù)的案件才實(shí)行異地交叉管轄。從被告的類型來講，在現(xiàn)行體制下，區(qū)(縣)政府對于基層法院人、財、物的分配有著舉足輕重的作用，對法院的審理工作往往可以施加一定的影響力，因此，對于被告為區(qū)(縣)政府的行政案件一般應(yīng)實(shí)行異地交叉管轄。對于以區(qū)(縣)以及省(市)政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等為被告的案件，一般而言，這些部門不能直接決定基層法院人、財、物的分配，其對法院施加的影響力較為有限，不會對法院審判構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的影響，因此無需實(shí)行異地交叉管轄。但是有兩項例外：一、有些部門對法院的人、財、物以及基本建設(shè)等有一定的決定權(quán)，可能會對法院產(chǎn)生不當(dāng)干預(yù)，這時應(yīng)當(dāng)實(shí)行異地交叉管轄；二、人數(shù)較多的集團(tuán)訴訟案件。這類案件因?yàn)槿藬?shù)較多，一般在所在區(qū)(縣)有較大的社會影響，審判過程中可能會受到比較大的干擾，因此也以實(shí)行異地交叉管轄為宜。

（三）異地管轄制度具體模式的選擇

筆者認(rèn)為，在推行異地管轄制度的同時，對異地管轄也應(yīng)進(jìn)行一定的限制，使其不至更遠(yuǎn)地偏離司法效率的軌道，從而在不改變現(xiàn)行法律框架的前提下提出了對部分行政案件實(shí)行有限異地交叉管轄，進(jìn)而通過程序公正來保障實(shí)體公正,從制度層面切斷或阻隔行政等外部力量對司法的不當(dāng)干預(yù),實(shí)現(xiàn)行政權(quán)和司法權(quán)的良性互動,有效發(fā)揮行政訴訟的司法審查功能,提高行政審判質(zhì)量。

1、有限異地管轄案件的受理。異地管轄案件一般是由案件所在轄區(qū)的中級人民法院指定轄區(qū)內(nèi)的某一基層法院進(jìn)行管轄。在案件被指定以前是先按照現(xiàn)行行政訴訟法中的管轄規(guī)定向被告所在地基層法院起訴，再交由中級法院統(tǒng)一指定。案件按照級別管轄與一般地域管轄的原則先由基層法院受理，再移送中級法院統(tǒng)一指定異地管轄，避免了案件受理引起審級上的混亂。立案屬于一審程序的內(nèi)容，如果中級法院直接受理就意味著中級法院參與了一審程序。此時將案件移交基層法院，基層法院在作出裁判后，當(dāng)事人不服提出上訴，中級法院此時又成為了二審法院。同一法院同時參與了初審終審兩個程序，程序欠妥，且容易引起案件編號及檔案管理上的混亂。而基層法院自行受理，中級法院只做管轄上的處理，不會引起審級上的混亂。

2、中級法院在進(jìn)行指定異地管轄時，可適當(dāng)參考當(dāng)事人的意見。行政訴訟法之所以規(guī)定了"原告就被告"的原則，一方面是為了防止原告濫用訴權(quán)，尋找對自己有利的管轄法院，侵犯被告的合法權(quán)益。另一方面，也是為了方便被告應(yīng)訴，方便法院調(diào)取證據(jù)與判決的執(zhí)行。經(jīng)過十幾年審判實(shí)踐的印證，這一原則已成為了制約我國行政訴訟法發(fā)展的瓶頸。行政訴訟與民事訴訟不同，行政訴訟雙方并非平等的民事主體，行政機(jī)關(guān)作為被告始終處于強(qiáng)勢位置，因此原告在選擇法院時通常只會選擇被告行政權(quán)力所及以外的法院以保證裁判公正性，而不同與民事訴訟的原告。法院開展異地管轄的目的，也是防止行政干預(yù)，從這點(diǎn)來看，與原告選擇法院具有共同的出發(fā)點(diǎn)。此外，由原告主動選擇法院也符合方便當(dāng)事人進(jìn)行訴訟的原則。當(dāng)然，原告擇地起訴所產(chǎn)生的一定消極后果依然存在，因此在指定異地管轄中，當(dāng)事人的申請并不必然決定案件的管轄，是否準(zhǔn)許，由中級法院決定。中級法院可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況和案件的具體情形決定是否異地管轄，及交于哪個法院管轄。當(dāng)然，如果中級法院認(rèn)為被告所在地法院可以公正的審理，也可以決定仍然由被告所在地法院管轄。

3.推行異