加強(qiáng)合同管理,減少工程拖欠款發(fā)生——談非訴途徑解決工程款拖欠問題國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實(shí)解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題的通知》印發(fā)后，全國(guó)范圍內(nèi)一場(chǎng)清理工程拖欠款程的工作已全面開展。通知指出：“鼓勵(lì)建筑業(yè)企業(yè)主動(dòng)運(yùn)用法律手段解決拖欠款問題，政府有關(guān)部門要及時(shí)準(zhǔn)確地向人民法院提供業(yè)主拖欠款的信息，幫助建筑業(yè)企業(yè)通過法律途徑解決拖欠款問題?！敝醒胝孽r明態(tài)度不僅使廣大建筑業(yè)企業(yè)在采用訴訟方法解決工程拖欠款問題上放下了包袱，而且也指明了全國(guó)清理拖欠款的一條重要途徑。面對(duì)用三年時(shí)間清欠數(shù)千億元拖欠款的艱巨任務(wù)，動(dòng)員司法力量和通過法律途徑解決，無疑是必需的、也是必然的。但是，工程拖欠款問題，是建設(shè)投資管理體制和建設(shè)行業(yè)管理工作的缺陷多年來積淀而造成的“建筑業(yè)痼疾”，要完全根治確非易事，需要多途徑、多部門長(zhǎng)期努力。因此，國(guó)務(wù)院提出了“綜合治理，從源頭上防止拖欠工程款的發(fā)生”的四條重大措施。這清晰地表明，中央政府已切中了拖欠款發(fā)生的結(jié)癥，對(duì)正確治理這“建筑業(yè)痼疾”具有重大的意義。施工企業(yè)如何從源頭上抓起，防止拖欠款的發(fā)生呢？在工程拖欠款問題中，建筑業(yè)企業(yè)是被拖欠的一方主體，拖欠款的發(fā)生對(duì)建筑業(yè)企業(yè)來說是被動(dòng)的、無奈的。但是如果建筑業(yè)企業(yè)合同管理水平較高，工程款拖欠的程度是可以減輕的。最近，我們對(duì)近200個(gè)工程項(xiàng)目的拖欠款進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示約有8%左右的拖欠款與工程質(zhì)量、工期爭(zhēng)議有關(guān)，有近30%的工程因在工程簽證和單價(jià)確定等問題上，承發(fā)包雙方存在分歧而拖延了結(jié)算，有近20%的工程因承包方結(jié)算送交遲緩造成結(jié)算推遲，也有少數(shù)工程因發(fā)包方的主體變遷使結(jié)算遲遲不結(jié)等。這些情況都與合同管理有關(guān)。因此承包方加強(qiáng)合同管理及與合同管理緊密相連的項(xiàng)目管理，可以部分地減少拖欠款的發(fā)生。對(duì)目前尚因種種原因不愿通過訴訟途徑解決拖欠款的企業(yè)來說，更應(yīng)如此。本文就如何加強(qiáng)合同管理，減少拖欠款發(fā)生談些看法。（但不打算在質(zhì)量、工期管理對(duì)工程款支付的影響方面展開）建設(shè)工程承包合同與工程款支付最具有直接的因果關(guān)系。合同法第269條定義“建設(shè)工程合同是承包人進(jìn)行建設(shè)，發(fā)包人支付工程價(jià)款的合同?！庇纱丝梢姾贤枪こ虄r(jià)款支付最主要的法律依據(jù)。要減少工程價(jià)款拖欠的發(fā)生，應(yīng)該從加強(qiáng)合同管理著手以防患于未然。但目前從總體上說，施工企業(yè)的合同法律意識(shí)及管理水平跟不上形勢(shì)的發(fā)展，特別是在簽約過程中，對(duì)合同條款的法律意義重視不夠。故加強(qiáng)合同管理，首先應(yīng)提高對(duì)合同及合同管理重要意義的認(rèn)識(shí)。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)建立合同管理的機(jī)構(gòu)，形成公司、分公司、項(xiàng)目部三級(jí)合同管理網(wǎng)絡(luò)。引進(jìn)和培養(yǎng)合同管理人材，建立起規(guī)范化、系統(tǒng)化的合同管理制度，并將合同管理始終貫串于項(xiàng)目管理全過程。一、在合同簽訂（招投標(biāo)）階段應(yīng)切實(shí)貫徹合同評(píng)審程序。訂好合同是成功進(jìn)行合同管理的前提，因此加強(qiáng)合同締約過程中的審查，盡可能完善合同條款，拒絕合同“陷阱”，才能避免合同糾紛。在預(yù)防工程款拖欠方面，合同簽訂階段的審查應(yīng)著重以下幾點(diǎn)：1、應(yīng)對(duì)發(fā)包方的主體資格，履約能力和資信進(jìn)行詢問和了解，這是合同法賦予當(dāng)事人的權(quán)利，目前一般情況是，對(duì)承包方的主體資格、履約能力及資信等情況，發(fā)包方可以通過招投標(biāo)程序要求承包方接受其審查，而發(fā)包方的這些情況承包方往往無從掌握。信息的不對(duì)稱造成了合同簽訂時(shí)主體地位的不平等，因此承包方應(yīng)利用合同法規(guī)定的“平等、自愿”、“誠(chéng)實(shí)信用”等基本原則向發(fā)包方進(jìn)行詢問和了解。也可利用部門規(guī)章的一些規(guī)定、如建設(shè)部起草的《建設(shè)工程合同管理辦法》（以下稱合同辦法）規(guī)定：發(fā)包方應(yīng)出具“不少于合同價(jià)款30%的建設(shè)資金存入銀行的資信證明”等，向發(fā)包方提出詢問，以核實(shí)發(fā)包方的履約能力。2、對(duì)于招標(biāo)文件和合同文件中有關(guān)工程造價(jià)和付款的條款，應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)審查，一方面用以評(píng)估自己的履約能力，另一方面應(yīng)限制發(fā)包方的過分要求，如建設(shè)部《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》（以下稱計(jì)價(jià)辦法）規(guī)定：“承發(fā)包雙方應(yīng)當(dāng)按規(guī)定在合同中約定預(yù)付工程款的具體事宜”。國(guó)家發(fā)改委、建設(shè)部等七部委在《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)管理辦法》中規(guī)定：“招標(biāo)人要求中標(biāo)人提供履約保證金或其它形式履約擔(dān)保的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)同時(shí)向中標(biāo)人提供工程款支付擔(dān)保”。部門規(guī)章的這些規(guī)定在國(guó)家規(guī)范合同文本《建設(shè)工程施工合同》（GF1999-0201）中都得到體現(xiàn)，承包方應(yīng)當(dāng)積極采用。如因其它原因不能采用規(guī)范合同文本時(shí)，也應(yīng)充分表達(dá)出規(guī)范文本中關(guān)于付款和結(jié)算（如第24、26、33條）的有關(guān)條款內(nèi)容。3、阻止“陰陽合同”的訂立。以“二壓一墊”為核心的“陰陽合同”的出現(xiàn)對(duì)施工企業(yè)來說雖然很無奈，但也和自身的原因不無關(guān)系。應(yīng)該說的是，合同的締約是雙方行為。承包方的合同法律意識(shí)淡薄，缺乏行業(yè)自律監(jiān)督，在一定程度上助長(zhǎng)了“陰陽合同”的猖獗?！队?jì)價(jià)辦法》規(guī)定：“招標(biāo)人不得向中標(biāo)人提出壓低報(bào)價(jià)，增加工作量，縮短工期或其它違背中標(biāo)人志愿的要求，以此作為發(fā)出中標(biāo)通知書和簽訂合同的條件”。合同審查中，應(yīng)運(yùn)用法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，阻止“陰陽合同”的訂立，維護(hù)合同的嚴(yán)肅性和企業(yè)自身利益。對(duì)在投標(biāo)過程中經(jīng)辦人員未經(jīng)授權(quán)的對(duì)外承諾做好妥善解釋。總之，在合同簽訂階段承包方應(yīng)進(jìn)行認(rèn)真、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶彶?，充分運(yùn)用現(xiàn)有建筑法律、法規(guī)和規(guī)章為自已營(yíng)造合同履行的有利條件，彌補(bǔ)合同條款的地缺陷，堵塞漏洞，杜絕因簽約中的隨意給履約帶來無法克服的困難。二、在合同履行前應(yīng)進(jìn)行交底，健全合同交底制度。在工程施工中對(duì)工程技術(shù)人員進(jìn)行逐級(jí)技術(shù)交底，幾乎已成為施工企業(yè)天經(jīng)地義的制度，但對(duì)工程管理（技術(shù)）人員進(jìn)行合同交底未被普遍重視，缺乏必要的制度和合適的形式。事實(shí)上承包人進(jìn)行工程施工的過程，是根據(jù)工程合同為發(fā)包人提供合格產(chǎn)品的過程，因此合同管理是工程項(xiàng)目管理的主軸。工程合同的全面履行，要靠全體參加項(xiàng)目建設(shè)的人員共同努力，因此參加招投標(biāo)和合同簽約的主要人員應(yīng)該向項(xiàng)目管理的實(shí)施者進(jìn)行合同交底，并形成制度。在預(yù)防工程款拖欠和避免合同糾紛方面，應(yīng)該就工程投標(biāo)價(jià)格在編制和報(bào)價(jià)中發(fā)生或發(fā)現(xiàn)的有關(guān)影響最終結(jié)算的問題，工程款支付的條件、時(shí)間、數(shù)額及在支付中發(fā)生變化如何應(yīng)對(duì)的問題，工程施工中質(zhì)量、工期及工程變更對(duì)工程結(jié)算的影響，以及工程結(jié)算的條件、程序等問題向項(xiàng)目管理的有關(guān)人員交底，并據(jù)此建立起業(yè)主工程款支付和工程量變化的原始臺(tái)帳。使各崗位工作人員的工作，通過合同管理這個(gè)主軸串連起來，達(dá)到全面履行合同、減少風(fēng)險(xiǎn)的目的。三、在合同履行階段應(yīng)做好履約記錄，把握索賠關(guān)工程索賠雖然在一些法規(guī)、規(guī)章中早有規(guī)定，如《建設(shè)工程項(xiàng)目管理規(guī)范》就對(duì)索賠列出了明確的條款。但施工企業(yè)在工程實(shí)務(wù)中應(yīng)用很少。這一方面可能受市場(chǎng)環(huán)境條件所限制，另一方面（可能也是主要的方面）是施工企業(yè)對(duì)索賠的認(rèn)識(shí)不到位，把索賠事件看成了一般意義上的經(jīng)濟(jì)糾紛，一部分工程拖欠款即由此而生。實(shí)際上，索賠的涵義是針對(duì)合同履行中發(fā)生的、非合同或合同之外的情況而導(dǎo)致承包人額外費(fèi)用或損失，承包人提出的補(bǔ)償。它與追究違約責(zé)任而引發(fā)的爭(zhēng)糾紛有重大的區(qū)別。例如在成因上，前者產(chǎn)生于合同約定外的事件給承包人造成額外支出或損失，后者產(chǎn)生于簽約者未履行合同已經(jīng)規(guī)定的義務(wù)；兩者在時(shí)間效力上也不同，索賠請(qǐng)求應(yīng)緊隨索賠事件的發(fā)生而提出，而違約責(zé)任的追究可以在合同履行終了時(shí)提出，因此索賠的時(shí)效性更強(qiáng)，一旦延誤導(dǎo)致權(quán)利放棄或釀成更復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)糾紛；兩者在解決問題的方法上也不同，索賠的原則是按實(shí)時(shí)、實(shí)際發(fā)生補(bǔ)償，因此，需要及時(shí)收集證據(jù)，進(jìn)行合理的定量計(jì)算和辦理簽證，而違約責(zé)任通常按約定或法定的方法計(jì)算。次外，索賠還具有阻止違約事件發(fā)生的作用。因此，進(jìn)行索賠是一項(xiàng)既十分重要又十分復(fù)雜的合同管理工作，它不僅涉及到工程技術(shù)、經(jīng)濟(jì)方面的專門知識(shí)，還需要相應(yīng)的法律知識(shí)和工程慣例方面的經(jīng)驗(yàn)?？梢赃@樣說，索賠是工程項(xiàng)目管理中高層面的管理，運(yùn)用索賠手段可以有效地維護(hù)承包人的合法權(quán)益，并在極大程度上減少拖欠款的發(fā)生。（參見申月紅著《和平解決建設(shè)工程糾紛的重要途徑》一文，刊《建筑經(jīng)濟(jì)》（2004）第六期）索賠的成功與否很大程度上取決于承包人自身的履約管理水平，要取得索賠成功，應(yīng)著重做好以下幾方面的基礎(chǔ)工作：一是掌握索賠事件發(fā)生的可能性。由于索賠事項(xiàng)的發(fā)生事前不確定，因此需要承包人對(duì)此有一定的前瞻性。事實(shí)上，在工程合同、技術(shù)文件或工程量清單和施工條件等方面，總會(huì)存在隱含的甚或是明示的索賠可能，這就需要承包商在工程開工的前后，認(rèn)真分析合同條件、技術(shù)文件的內(nèi)容，詳細(xì)計(jì)算工程量清單和仔細(xì)研究施工條件等，以便掌握日后可能發(fā)生的索賠事件。對(duì)于有經(jīng)驗(yàn)的承包商，往往根據(jù)事件的端倪能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)索賠事件的來臨。對(duì)于無經(jīng)驗(yàn)的工程技術(shù)人員只要認(rèn)真、細(xì)致地履行合同條款，依章辦事往往也會(huì)發(fā)現(xiàn)索賠事件的來臨。二是及時(shí)收集有效的索賠證據(jù)。在證據(jù)方面，索賠和訴訟有相似的一面,即打官司(索賠)就是打證據(jù)。索賠證據(jù)是索賠取得成功的關(guān)鍵，因此在工程施工中應(yīng)及時(shí)做好各項(xiàng)原始記錄和按程序簽署好各項(xiàng)該簽署的文件。在國(guó)際索賠實(shí)務(wù)中，索賠證據(jù)依據(jù)于“波紋理論”，意即一旦發(fā)生合同約定以外的事件，正常的施工必然發(fā)生由此及彼的波動(dòng)影響，而承包人提供的索賠證據(jù)必須形成一組由此事件到彼事件、由起因到結(jié)果的證據(jù)鏈。換句話說，要取得索賠成功，必須靠一組（不是一件）確切的事實(shí)證據(jù)和合理的定量依據(jù)。第三是及時(shí)把握索賠的時(shí)機(jī)。索賠的時(shí)效性很強(qiáng)，表現(xiàn)出二個(gè)特征，索賠請(qǐng)求應(yīng)在事件發(fā)生后的約定時(shí)間內(nèi)及時(shí)提出；在不提出索賠請(qǐng)求的前提下繼續(xù)后續(xù)工作意味著對(duì)索賠權(quán)利的放棄。可以說，索賠時(shí)機(jī)在工程中往往是稍縱即逝，因此一旦發(fā)現(xiàn)索賠事件必須及時(shí)識(shí)別和把握、及時(shí)地發(fā)出索賠請(qǐng)求，并按程序索取簽證、發(fā)出催告。當(dāng)然在實(shí)際工作中索賠簽證有時(shí)很費(fèi)力，但只要承包人堅(jiān)持書面催告和利用“過期限不簽證即是默認(rèn)”的規(guī)則,發(fā)包人最終是難以拒絕的?？傊灰J(rèn)真做好上述幾點(diǎn)，承包人既可以通過索賠彌補(bǔ)損失，又可以約束業(yè)主方履行合同，避免索賠事件的頻繁發(fā)生，最終達(dá)到維護(hù)自身利益、避免經(jīng)濟(jì)糾紛的目的。四、在合同履行的終結(jié)階段應(yīng)重視工程結(jié)算的程序，及時(shí)確立債權(quán)。一般情況下承包人債權(quán)的確立有賴于工程結(jié)算的審定。正由于工程結(jié)算的這一特殊意義，有工程款拖欠故意的業(yè)主方往往在結(jié)算的程序上“做手腳”。也正因?yàn)槿绱?，承包人更須重視工程結(jié)算程序，把握好結(jié)算的每一環(huán)節(jié)，及時(shí)確立債權(quán)。1、結(jié)算送審和審定的期限問題。建設(shè)部《計(jì)價(jià)管理辦法》第十六條規(guī)定：“承包主應(yīng)當(dāng)在工程驗(yàn)收合格后的約定期限內(nèi)，向發(fā)包方提交工程結(jié)算文件；發(fā)包方應(yīng)當(dāng)在收到工程結(jié)算文件的約定期限內(nèi)進(jìn)行審核，并予以答復(fù)。逾期未答復(fù)的，竣工結(jié)算文件視為已被認(rèn)可。對(duì)工程結(jié)算的提交或者答復(fù)期限沒有約定或約定不明確的，具體期限按28個(gè)工作日確定?！边@一規(guī)定明確了結(jié)算期限的法律后果，承包方要維護(hù)自己的權(quán)利，應(yīng)充分運(yùn)用和首先遵守這一規(guī)定，而承包方一旦遵守了這一條就會(huì)在工程結(jié)算中處于主動(dòng)地位。2、結(jié)算文件的送審手續(xù)問題。由承包人提供給發(fā)包人的結(jié)算文件，除約定外應(yīng)當(dāng)僅指包含結(jié)算工程量、單價(jià)和合價(jià)的結(jié)算書及有關(guān)變更文件。承包人在送出結(jié)算文件的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)向發(fā)包方的收件人索取送達(dá)憑證，以記錄送達(dá)時(shí)間。在工程實(shí)務(wù)中，某些有拖欠工程款主觀愿望的業(yè)主，往往在結(jié)算文件的送達(dá)手續(xù)上做文章，以拖延結(jié)算的審定。為了避免這種情況，承包人也可以通過公證處將結(jié)算文件送達(dá)環(huán)節(jié)進(jìn)行公證或采用EMS的方法送達(dá)。具體用什么方法應(yīng)視業(yè)主的情況而定，只要達(dá)到獲取送達(dá)憑證和引起業(yè)主重視的目的。3、確認(rèn)工程結(jié)算造價(jià)的主體責(zé)任問題。在工程實(shí)務(wù)中，業(yè)主往往以審計(jì)尚未完成為由，將拖延結(jié)算的責(zé)任推給第三方，這在法律上是站不住腳的。對(duì)工程價(jià)款確認(rèn)的主體是合同雙方當(dāng)事人，這是合同法的基本原則。《合同辦法》第十六條規(guī)定：“工程竣工結(jié)算文件經(jīng)發(fā)包方與承包方確認(rèn)即應(yīng)當(dāng)作為工程結(jié)算的依據(jù)”。同時(shí)，迄今為止未有法規(guī)或規(guī)章規(guī)定承發(fā)包雙方的工程結(jié)算須經(jīng)過審計(jì)的程序。因此，除雙方約定委托鑒定外，由發(fā)包人委托第三人對(duì)結(jié)算價(jià)款的審核（鑒定）并不能免去發(fā)包人履行結(jié)算期限約定的責(zé)任。還有些發(fā)包人為達(dá)到壓價(jià)和拖欠的雙重目的，對(duì)工程結(jié)算采用“二審制”，即自己將結(jié)算審核減少后重新委托審價(jià)單位再審，對(duì)此，承包人可以作出拒絕。發(fā)包人一經(jīng)在結(jié)算文件上簽署意見，就不能以“這是初步審核結(jié)果”為由對(duì)抗承包人。另外，對(duì)“審計(jì)”和“審價(jià)”應(yīng)作辯析。對(duì)工程結(jié)算價(jià)款鑒定，是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)受托后對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行的審核和驗(yàn)算，是一種社會(huì)中介服務(wù)工作，只能稱其為“審價(jià)”。它不同于代表政府行使行政職能的“審計(jì)”，兩者在法律性質(zhì)上有本質(zhì)的區(qū)別。因此，在工程結(jié)算中，既不能以中介機(jī)構(gòu)（審價(jià)機(jī)構(gòu)）來替代業(yè)主的主體地位，更無理由以待“審計(jì)”結(jié)果為由來對(duì)抗承包人。4、行使催告義務(wù)。結(jié)算文件送達(dá)后，承包方應(yīng)當(dāng)進(jìn)行跟蹤管理，而一般情況下承包方容易忽視這一點(diǎn)，放棄對(duì)發(fā)包方限期的權(quán)利，造成結(jié)算拖延?！对靸r(jià)辦法》規(guī)定：“發(fā)包方應(yīng)在收到結(jié)算文件的約定期限（或28天）內(nèi)予以答復(fù)；發(fā)包方對(duì)竣工結(jié)算文件有異議的應(yīng)當(dāng)在答復(fù)期內(nèi)向承包方提出”。因此，承包方應(yīng)當(dāng)在期限終止前向發(fā)包人催告。催告是一種善意提醒，同時(shí)也是一種維權(quán)聲明，有利結(jié)算的及時(shí)完成。如果經(jīng)催告發(fā)包方仍未答復(fù)，那么承包方就更有理由視為結(jié)算已被確認(rèn)。另一種情況是，在工程驗(yàn)收合格后承包人也應(yīng)主動(dòng)行使催告義務(wù)，《合同辦法》和合同示范文本都有這樣的規(guī)定：發(fā)包人確認(rèn)竣工報(bào)告后28天不支付工程竣工結(jié)算價(jià)款，承包人應(yīng)向發(fā)包人發(fā)出要求付款的通知，發(fā)包人收到通知后28天內(nèi)仍不支付，屬于能夠折價(jià)或者拍賣的工程，承包人可進(jìn)行折價(jià)收購(gòu)或申請(qǐng)法院拍賣。因此，這種催告保