行政倫理學(xué)中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院李傳軍修身齊家治國平天下《行政倫理學(xué)》指定教材教材和網(wǎng)絡(luò)資源說明公共管理倫理學(xué)

張康之著：《公共管理倫理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2003年。行政倫理學(xué)教程張康之，李傳軍主編：《行政倫理學(xué)教程》，中國人民大學(xué)出版社，2004年。http://《關(guān)于本班同學(xué)下載資料密碼的說明》打開密碼是123456《行政倫理學(xué)》課程說明行政倫理學(xué)是一門交叉學(xué)科，既是一門應(yīng)用倫理學(xué)，又是行政學(xué)的分支學(xué)科。通過系統(tǒng)的、多媒體的教學(xué)活動，使學(xué)生比較全面系統(tǒng)地掌握行政倫理學(xué)的基本理論、基本知識和基本方法，提高其認(rèn)識和運(yùn)用行政倫理學(xué)的一般規(guī)律來正確分析和解決行政實際問題的能力，以較好地適應(yīng)以德行政的需要和國家公務(wù)員素質(zhì)提高的需要。導(dǎo)論《行政倫理學(xué)》第1章1、行政倫理學(xué)的含義與特點2、行政倫理學(xué)的歷史發(fā)展3、行政倫理學(xué)的研究對象、方法和必要性本章內(nèi)容

62007年，中紀(jì)委、監(jiān)察部嚴(yán)肅查處了國家統(tǒng)計局原局長邱曉華嚴(yán)重違紀(jì)案件。經(jīng)查，邱曉華在任國家統(tǒng)計局領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)期間，收受不法企業(yè)主所送現(xiàn)金，生活腐化墮落，涉嫌重婚犯罪。邱曉華收受不法企業(yè)主的現(xiàn)金，但他曾經(jīng)高調(diào)宣揚(yáng)要為國“盡忠”。邱曉華的老父一直住在家鄉(xiāng)縣城。邱曉華差不多三五年才回老家一看。他曾對代他照顧父親的堂兄說：“我盡忠，你們盡孝了！”而現(xiàn)在，邱曉華已經(jīng)為國法所不容，淪為階下囚，“忠孝”皆被其背棄。第一節(jié)

行政倫理學(xué)的含義與特點

7邱曉華生活腐化，但他曾被稱為國家統(tǒng)計局的“拼命三郎”。為了工作，他曾在辦公室里打地鋪，每天工作學(xué)習(xí)時間在12小時以上，常常在辦公室里吃飯。邱曉華自稱：“我不是才子型的人，天賦可以讓人看出差別，但是刻苦的差距是無法估計的?！倍F(xiàn)在，他恰恰在生活作風(fēng)上墮落。邱曉華涉嫌重婚犯罪，但他曾經(jīng)表示堅決不做“陳世美”。他與合法妻子乃中學(xué)同學(xué)，邱曉華讀大學(xué)后，雙方才戀愛。邱曉華被分配到國家統(tǒng)計局工作時，有人勸他最好在北京找對象，否則“將來弄不好要做陳世美”，但邱曉華仍與她結(jié)婚。1995年邱曉華的《中國經(jīng)濟(jì)熱點追蹤》出版，他在前言里說：“我還要感謝我的愛人，對我工作和生活的無微不至的關(guān)懷。”字里行間深情一片。而現(xiàn)在，邱曉華是一個涉嫌重婚的人。8“紅”與“黑”是如此矛盾地存在于同一個人身上。現(xiàn)實生活中，很多貪官善于作秀，用各種“正面”的表演來掩飾自己。然而，邱曉華顯然不像一個純粹的善于作秀的貪官那么簡單，在當(dāng)前的中國社會，他墮落的悲劇具有更深刻的參照意義?！吧茞褐辉谝荒铋g”。對于每一個掌握權(quán)力的人來說，永遠(yuǎn)不要把自己當(dāng)圣人，也不可甘為小人，而必須時刻警惕這種善惡之間的分野，制度也應(yīng)該有更為完善的設(shè)計來幫助他們抵制惡的誘惑。邱曉華的悲劇值得現(xiàn)實生活中每一個為官者鑒戒。資料來源：《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2007（5）的相關(guān)文章。9一、行政倫理學(xué)的含義

1．倫理與道德的概念在一般的意義上，“倫理”與“道德”常常通用，甚至“倫理道德”有時連在一起變成了一個概念。盡管如此，“倫理”和“道德”這兩個概念仍常常用于相異的判斷。人們可以說某人或其行為是“不道德的”，但不能說是“不倫理的”。再比如，道德有“私德”和“公德”之分，而倫理則不存在所謂的“私人倫理”和“公共倫理”。當(dāng)然，我們可以根據(jù)倫理作用的領(lǐng)域不同，而有婚姻家庭倫理、政治倫理、行政倫理、公共管理倫理的劃分。由此可見，“倫理”和“道德”這兩個詞并不完全等同。那么，如何看待二者之間的區(qū)別呢？一般認(rèn)為，道德源于人的內(nèi)心，屬于精神性的原則，表現(xiàn)為個體的“應(yīng)當(dāng)”，它具有內(nèi)在性、主觀性、個體性。倫理是內(nèi)在道德的外在化，屬于客觀行為關(guān)系，表現(xiàn)為現(xiàn)實的群體規(guī)范，它具有外在性、客觀性、群體性。道德多指對人的行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)，它按照風(fēng)俗、習(xí)慣和觀念直接判定正當(dāng)?shù)男袨?。倫理多指行為判斷?biāo)準(zhǔn)的理由，它通過對風(fēng)俗習(xí)慣和觀念的檢驗和反省來對行為進(jìn)行判斷。從學(xué)術(shù)研究的角度來看，人們也往往把倫理看作是對道德標(biāo)準(zhǔn)的尋求。102．倫理學(xué)和行政倫理學(xué)

倫理學(xué)這個概念作為研究道德現(xiàn)象的科學(xué)概念是亞里士多德提出的，他的著作《倫理學(xué)》是古希臘思想家們倫理思考的最卓越的成就。行政倫理學(xué)作為一門新興的邊緣性學(xué)科，是關(guān)于行政道德的本質(zhì)和發(fā)展規(guī)律的科學(xué)。

11二、行政倫理學(xué)的特點第一，整體性與系統(tǒng)性。行政人員在行政執(zhí)行中的行為卻代表了國家和政府形象，是代表國家和政府去執(zhí)行公務(wù)的，是代表著國家和政府與社會組織和社會成員發(fā)生關(guān)系的。所以，行政倫理具有整體性的特征。在行政倫理學(xué)的視野中，行政人員的行為除了需要接受傳統(tǒng)習(xí)慣、社會輿論的約束外，還要以制度、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段甚至法律手段來加以約束。行政系統(tǒng)中的行政組織和行政人員在開展行政活動時能夠在多大程度上滿足道德要求，所依靠的是整個行政系統(tǒng)的力量來提供保障的。12第二，政治性與社會性。行政倫理的政治性體現(xiàn)在：其一，行政倫理屬于政治哲學(xué)范疇，政治哲學(xué)是關(guān)于政治（包括組成部分的行政）的指導(dǎo)理論。其二，行政倫理是統(tǒng)治階級意識形態(tài)的重要組成部分。

行政倫理的社會性體現(xiàn)在：公共行政是對全社會負(fù)責(zé)的管理活動，公共行政的絕大部分活動是社會公共事務(wù)管理。它需要與社會的所有組織、公眾、環(huán)境地域發(fā)生關(guān)系。行政及其行政人員必須是社會的“公正人”。之所以說行政倫理既有政治性又有社會性，就在于行政既帶有政治色彩，又帶有社會色彩。

13第三，非功利性和非交換性。行政的公共性質(zhì)決定了行政倫理的非功利性和非交換性。政府中的或以政府為主體的行政管理是不同于“營利的”、“私人的”、“企業(yè)的”行政管理的，它屬于公共行政的范疇。公共行政突出了行政執(zhí)行活動的主體是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人部門或私人機(jī)構(gòu)。私人行政的目的和性質(zhì)是為了盈利，而公共行政的目的和性質(zhì)決定了它應(yīng)負(fù)起社會的責(zé)任和義務(wù)，其工作不能用利潤作標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而必須用服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、滿足社會需要的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。公共行政考慮問題必須舍棄功利。公共行政行為不是企業(yè)行為或商業(yè)行為，決不能把經(jīng)濟(jì)活動中的商品交換原則引入機(jī)關(guān)的政務(wù)活動中。如果把黨和人民賦予的權(quán)力商品化，貨幣化，奉行不給錢不辦事，給了錢亂辦事，搞錢權(quán)交易，以權(quán)謀私，就從根本上背離了行政人員的道德準(zhǔn)則。14第四，高尚性與廣泛性。

公共行政在社會管理中居于主導(dǎo)地位，行政倫理在社會倫理體系中也處于最高層次。行政倫理不僅是行政系統(tǒng)中的倫理，也是一個社會中占統(tǒng)治地位的倫理規(guī)范，行政組織的形象本應(yīng)是其他社會組織的楷模，行政人員也應(yīng)當(dāng)是一個社會中較為杰出的人物。他們的行為本應(yīng)是高尚的，對他們的道德要求也應(yīng)當(dāng)比一般社會成員更高更嚴(yán)。

行政倫理的廣泛性體現(xiàn)在整個行政系統(tǒng)都必須遵循統(tǒng)一的行政價值觀，各個行政層級、各個行政部門、各個行政領(lǐng)域、各種不同類別的行政行為以及不同類別的行政人員都必須共同遵守共同的倫理規(guī)范。

15從一個貧困家庭的孩子到創(chuàng)造安徽高爐酒廠發(fā)展奇跡的經(jīng)濟(jì)能人、再到“階下囚”的原安徽省渦陽縣委副書記、亳州市人大財經(jīng)委主任劉俊卿，在法庭最后陳述時，對自己的犯罪行為十分懊悔。他感到國家和人民給自己的東西太多，一年工資加獎金有幾十萬，走上犯罪道路不是因為缺錢，主要是沒能戰(zhàn)勝自己隨著權(quán)力增加日益膨脹的私欲。獄中的劉俊卿多次反省“人要知足常樂”，千萬不能讓欲望牽著自己走。從生命科學(xué)角度而言，欲望總是伴隨著人的一生。沒有欲望，人就失去了生活的動力與生存的活力。第二節(jié)

行政倫理學(xué)的歷史發(fā)展16但事物往往具有兩面性。欲望也正如此，是把“雙刃劍”。有的人能夠主宰欲望，既不縱欲，也不寡欲；既不貪得無厭，也不一無所求。保持適度的欲望，能使之成為積極進(jìn)取的不竭動力。而現(xiàn)實中有的人則成了欲望的奴隸。這些人因貪欲而喪失理智，失去節(jié)制，不顧道德和法律，在金錢面前變成了貪得無厭、欲壑難填的蛀蟲。有的人官欲權(quán)欲極強(qiáng)，不惜持重金跑官、要官、買官，甚至雇傭殺手消滅官場上的競爭對手；有的生活腐化，縱欲無度，放蕩形骸，靠權(quán)力和財富騙取美色，包養(yǎng)情婦。這些貪欲者最終毀掉了自己的事業(yè)和名聲，要么成為“階下囚”，要么踏上不歸路，正所謂：“欲熾則身亡”。17俗話說：“人心比天高?！惫糯鱾髦两竦摹妒蛔恪分芯陀校骸耙怀腔实?，又問哪是上天梯?”真是人心不足蛇吞象。正因為如此，古往今來勸告人們節(jié)制欲望的箴言誡語比比皆是?！抖Y記?曲禮上》曰：“欲不可從。”誰沒有欲望?問題是不能過度，不可讓自己的欲望放任自流。要懂得欲望的滿足必須在社會道德、法律允許的范圍內(nèi)。欲望過度，違反了社會公德和法律規(guī)范，最后的結(jié)果只能是受到道德的譴責(zé)和法律的嚴(yán)懲。古人說：“畏法度者樂。”今天的貪欲，打造的是明天的“鐐銬”。因此，我們要常思貪欲之害，做欲望的主人，面對種種誘惑，心不為其所動，志不為其所喪，切不可被欲望牽著自己走。資料來源：《黨的建設(shè)》，2006（12）的相關(guān)文章。18一、行政倫理學(xué)的產(chǎn)生行政倫理學(xué)作為一個獨立學(xué)科出現(xiàn)，是以以下幾個歷史性事件為標(biāo)志的。標(biāo)志之一：“美國公共行政學(xué)會”（ASPA）于1976年成立了“職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與倫理委員會”。標(biāo)志之二：把行政管理的外部控制轉(zhuǎn)化為內(nèi)部控制。標(biāo)志之三：行政倫理學(xué)正式進(jìn)入公共行政的課程體系。標(biāo)志之四：一系列代表性著作的出版。19二、行政倫理學(xué)研究關(guān)注的問題行政倫理學(xué)產(chǎn)生以來，所關(guān)注的核心問題主要有以下幾個方面：1、公民權(quán)與民主理論。公共行政人員應(yīng)在公民權(quán)的復(fù)興中盡自己的行政倫理義務(wù)。2、美德倫理學(xué)。美德可以在公共行政抵御腐敗行為時發(fā)揮作用（庫珀）3、創(chuàng)建思想與憲法傳統(tǒng)。美國憲法自身的結(jié)構(gòu)性能也成了這行政倫理學(xué)創(chuàng)建思想的基礎(chǔ)4、組織行為。官僚組織對行政人員倫理思想和行為上的影響5、哲學(xué)理論及其觀點。實證主義哲學(xué)在公共利益這個概念的意義上是含糊不清的，因此，應(yīng)當(dāng)從價值觀的高度對公共利益加以說明。6、對行政腐敗的懲治。一直沒有能夠切實抑制行政腐敗的行政倫理學(xué)良策。事實上，沒有任何一個國家、行政體系、公共或私人的組織能完全避免腐敗。所能做到的只是盡量減少它。7、國際互聯(lián)網(wǎng)上的政府倫理學(xué)。公共機(jī)構(gòu)上網(wǎng)后所面臨的倫理問題：行政人員很有可能在回答公眾的問題時，采取人為的方式去避免那些“不愿意的社會接觸”，也就是只選擇對自己便利的“接觸”；在信息共享問題中存在著倫理問題，組織中的高層領(lǐng)導(dǎo)人和一線工作人員都不情愿讓大家分享自己的信息；在如何防止政府?dāng)?shù)據(jù)庫的信息被濫用方面也存在著倫理問題（比如車管所的信息出售給保險公司）。20三、中國行政倫理學(xué)的研究（一）中國傳統(tǒng)行政倫理文化中國古代行政倫理規(guī)范主要包括：1、公忠。2、誠信。3、廉政。4、勤政。5、愛民。6、用賢。7、修身。21（二）中國近代行政倫理思想在中國近代行政倫理中占主導(dǎo)地位的是資產(chǎn)階級的行政倫理思想，資產(chǎn)階級行政倫理的內(nèi)容主要包括：1、維護(hù)國家的獨立和主權(quán)。2、由改良到共和。3、提倡民權(quán)。

22（三）中國當(dāng)代行政倫理規(guī)定在當(dāng)代中國，行政倫理中占主導(dǎo)地位的是社會主義行政倫理規(guī)定，屬于以中國共產(chǎn)黨為代表的無產(chǎn)階級和社會主義行政倫理，主要包括兩個方面：1、堅持人民的利益高于一切。2、強(qiáng)調(diào)對權(quán)力的制約和監(jiān)督。

23在日前發(fā)表的《2001年全球競爭力報告》中，北歐小國芬蘭再次名列第一，將美國等經(jīng)濟(jì)科技實力超群的大國甩在了后面。一直關(guān)注這項評估的人都不會對今年的結(jié)果感到意外。芬蘭1995年名列第十八位，1998年飚升到第五位，1999年提升到第三位，2000年躍居第一位。第三節(jié)

行政倫理學(xué)的研究對象、方法和必要性

24芬蘭競爭力的提高說到底是其經(jīng)濟(jì)高度市場化、國際化的結(jié)果。其中最重要的一條是芬蘭有著良好的社會環(huán)境。大凡在芬蘭生活過一段時間的人，無不強(qiáng)烈感受到芬蘭人非常遵守法規(guī)。走遍芬蘭，基本上看不到站在街頭指揮的交通警察。即使在深更半夜的空曠街頭，芬蘭人也不會闖紅燈。芬蘭人有很強(qiáng)的道德意識和社會責(zé)任感，愛管“閑事”者特多。只要你做了有違道德法規(guī)的事，總有人出面提醒或者指責(zé)你。芬蘭人誠實守信。二戰(zhàn)后，芬蘭是世界上惟一履行承諾、支付全部戰(zhàn)爭賠款的國家。芬蘭和北歐其他國家一樣，在世界上腐敗程度較低。嚴(yán)懲腐敗為社會切除了毒瘤，為發(fā)展清除了障礙。25如果我們將眼光放寬到芬蘭所處的北歐地區(qū)，就會更加清楚地看到：這些國家的成功，不僅有制度建設(shè)的原因，更有社會環(huán)境建設(shè)的功勞。良好的道德也能產(chǎn)生效益，也能提高一國的綜合競爭力，這是芬蘭給我們的啟示。反觀我國，每年因為逃廢債務(wù)造成的直接損失約為1800億元，由于合同欺詐造成的直接損失約為55億元，產(chǎn)品質(zhì)量低劣和制假售假造成的各種損失至少有2000億元，由于“三角債”和現(xiàn)款交易增加的財務(wù)費用約為2000億元。這是中國企業(yè)聯(lián)合會理事長張彥寧在參加福建省企業(yè)家活動日時透露的。

26福建省企業(yè)家協(xié)會的一份調(diào)研報告顯示，誠信缺失已成為企業(yè)發(fā)展的巨大障礙。不少企業(yè)在經(jīng)濟(jì)交往中放棄現(xiàn)代信用，重新選擇了以貨易貨、現(xiàn)金交易等傳統(tǒng)交易方式。據(jù)統(tǒng)計，近年來合同交易只占整個經(jīng)濟(jì)量的30%，合同履約率只有50%左右。此外，企業(yè)逾期拖欠銀行貸款大幅度增加，貸款收息率下降。（資料來源：《道德也出生產(chǎn)力》，作者佚名，載《光明日報》，2001年1月27日；《不誠信的代價：每年5855億》，作者陳強(qiáng)，載《中國青年報》，2002年3月25日。）

27一、行政倫理學(xué)的研究對象行政倫理學(xué)的研究對象是公共行政領(lǐng)域及行政管理過程中的倫理問題。從本質(zhì)上講，行政倫理體現(xiàn)為一種特定的公共利益觀念，這種觀念的出現(xiàn)是公共權(quán)力產(chǎn)生與發(fā)展的必然結(jié)果。

從主體性來看，行政倫理包含兩個層次，即行政人員個體層次和行政組織層次。從更加完整的意義上講，行政倫理應(yīng)該是關(guān)于整個政府管理的價值觀念體系，包括如下層次：即行政人員的個人道德、行政管理的職業(yè)道德、行政機(jī)構(gòu)的組織倫理及行政過程中的政策倫理等方面。

28行政倫理也是關(guān)于行政管理職業(yè)規(guī)范的范疇體系。其實，任何的倫理道德都包含著一定的規(guī)范體系，如行政倫理觀，行政理想、態(tài)度和作風(fēng)，行政良心，行政責(zé)任，行政紀(jì)律，行政榮譽(yù)，行政人格等。29二、行政倫理學(xué)的研究方法行政倫理學(xué)的研究方法主要有歷史分析的方法、比較分析的方法、心理分析的方法、階級分析的方法等。1、歷史分析的方法。歷史分析的方法就是將行政倫理放在一定的歷史條件下進(jìn)行考察，研究某一特定時期的行政倫理賴以產(chǎn)生和發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)和政治制度，研究意識形態(tài)等上層建筑以及其他因素對行政倫理的影響，研究民族歷史文化傳統(tǒng)對行政倫理發(fā)展的促進(jìn)和制約作用。302、比較分析的方法。比較分析的方法主要包括縱向的比較和橫向的比較。它是于一種將不同時代、不同民族和國家的行政倫理規(guī)范及其涵義進(jìn)行比較，辨別其異同，作出恰當(dāng)選擇和評價的方法?？v向比較是對不同時期的行政倫理思想進(jìn)行比較，它對古今相似的行政倫理觀念和規(guī)范的涵義進(jìn)行比較，看其發(fā)生了何種變化。橫向的比較屬于空間意義上的比較，主要對不同地域、民族、國家的倫理觀念與習(xí)俗進(jìn)行比較。除了縱向和橫向的比較之外，還有同質(zhì)比較和異質(zhì)比較等，通過這些比較可發(fā)現(xiàn)同中有異，異中有同。

313、心理分析的方法。心理分析的方法就是從某種行政倫理行為入手，分析產(chǎn)生這種行為的內(nèi)在動機(jī)，推及這種行為所引起的實際后果。它以行政倫理行為為中心，將內(nèi)在動機(jī)和實際效果聯(lián)系起來加以分析，透過行政倫理的現(xiàn)象去認(rèn)識其特定的本質(zhì)和發(fā)展規(guī)律。324、階級分析的方法。階級分析的方法認(rèn)識階級社會中的倫理現(xiàn)象和倫理問題的最基本的方法，因為，在階級社會里，倫理特別是行政倫理是有階級性的。不同階級有不同的道德規(guī)范和倫理觀，離開階級分析方法，就無法正確認(rèn)識倫理問題。33三、行政倫理學(xué)研究的必要性1、行政倫理學(xué)的研究有助于行政人員盡快確立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的倫理觀念。2、加強(qiáng)行政倫理學(xué)的研究是行政體制自身健康運(yùn)行與發(fā)展的要求。3、加強(qiáng)行政倫理學(xué)的研究，有助于行政人員增強(qiáng)抵御腐朽倫理侵蝕的能力。4、加強(qiáng)行政倫理學(xué)的研究，有助于總結(jié)社會主義國家行政倫理建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)。34新形勢下行政道德建設(shè)問題行政道德現(xiàn)狀，主流是好的。也有一些公務(wù)員道德觀念淡薄，道德水平滑坡，道德行為失范，出現(xiàn)嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象。市場經(jīng)濟(jì)是利益經(jīng)濟(jì)，利己主義、拜金主義和享樂主義思想也會滋長和泛濫。一些人將商品交換原則引入公共領(lǐng)域，搞權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易、權(quán)色交易等。領(lǐng)導(dǎo)干部要過五關(guān)：權(quán)力、名位、金錢、美色、人情。35案例鏈接國企高管養(yǎng)情婦費用單位報銷（《檢察日報》2008-10-21）36本章小結(jié)1、行政倫理學(xué)的含義與特點2、行政倫理學(xué)研究的歷史發(fā)展3、行政倫理學(xué)的研究對象、方法和必要性37行政倫理觀《行政倫理學(xué)》第2章1、公共行政的科學(xué)觀與倫理觀2、正義的內(nèi)涵、公共行政的正義觀3、公平概念的歷史內(nèi)容、公共行政的公平觀4、民主觀的倫理內(nèi)涵、民主在公共行政中的價值本章內(nèi)容

39自從國家對土地實行嚴(yán)控以來，在一些城市，特別是縣級市，國家嚴(yán)格的土地使用政策似乎沒有多少約束作用。隨便走到一個縣城，最先進(jìn)入眼簾的是熱火朝天的建筑工地。這些已被列入城市規(guī)劃的工程，究竟有多少是在打著“公共利益”的幌子在制造政績，恐怕只有地方官員心里最清楚。在政府官員“城市就要有個城市模樣”的號令下，那些樓房陳舊的工廠，資金能自己解決的自己解決，不能解決的找銀行貸款，一律實行翻新或重建。城市周邊農(nóng)村的土地，名義上是“實現(xiàn)最大經(jīng)濟(jì)利益”，實際上都是在既浪費資源又浪費生存空間地搞重復(fù)建設(shè)。不考慮有限的購買力，不顧市場已經(jīng)飽和，大商場建了一座又一座；不考慮老百姓的社保和醫(yī)保，政府機(jī)關(guān)一個比一個豪華。第一節(jié)

公共行政的科學(xué)觀與倫理觀

40“發(fā)展就是硬道理”，被一些地方政府曲解為“建設(shè)就是硬道理”，建設(shè)是什么？就是蓋樓。一片片豪華住宅小區(qū)，就是城市的形象。反正上面來人考核，看的都是外表，至于小區(qū)的樓房賣出多少，沒有人會過問。有的官員把城市形象總結(jié)為三條：第一規(guī)模要大，第二建筑要新，第三馬路要寬。做到了這三點，就會得到上級的認(rèn)可。對政府官員來說這就是最大的政績，就是升遷的資本。為官一任，少則兩三年，多則四五年，在這短短的時間內(nèi)，要求官員們要有長遠(yuǎn)的發(fā)展眼光，簡直是對牛彈琴。這么短的時間，拿什么來證明自己的能力呢？在沒有科技創(chuàng)新項目引進(jìn)，抓農(nóng)業(yè)又難以見成效的情況下，惟一的辦法就是“造城”，錢多的拆了建、建了41拆，錢少的靠貸款，還不上貸款就拿樓抵押，虧了由國家埋單。財政的公共性在某些地方政府官員眼里，就是個人財政，想怎么花就怎么花。鐵打的江山流水的官，干上幾年拍拍屁股遠(yuǎn)走高飛，留下一個爛攤子，誰又能將他怎么樣？對于爛攤子、濫債務(wù)，到了后任者嘴里，變得非常輕松：“那是前任的事情，我不清楚。”當(dāng)每一個城市的“一把手”們都只會“攤大餅”的時候，總有一天會因為缺乏攤大餅的原料——耕地和糧食，成為無米之炊。而最具諷刺意味的是，一邊是“節(jié)約方寸地，留給子孫耕”的醒目耀眼大標(biāo)語，一邊是房地產(chǎn)建設(shè)的如火如荼。資料來源：《南方周末》，2007-08-16的相關(guān)報道。4243一、效率觀（一）公共行政的效率觀公共行政的效率觀是指在公共行政體系的設(shè)計和行政管理的過程中需要貫徹行政效率的價值理念，是一種通過最低的行政成本消耗來獲得最大的行政產(chǎn)出的主觀追求。行政效率是公共行政追求的目標(biāo)之一，探索提高行政效率途徑向來是行政學(xué)的宗旨。韋伯認(rèn)為，現(xiàn)代官僚制組織具有很大的優(yōu)勢。韋伯主要從工具理性方面探討了官僚制組織的優(yōu)勢所在。工具理性的主要標(biāo)準(zhǔn)在于效率。44案例鏈接遲到的正義——湖南衡陽法院系統(tǒng)批量“長壽官司”調(diào)查（《文摘周刊》2008-10-24（1））45（二）片面效率觀的不足盡管提高行政效率是行政管理的重要目標(biāo)，但是，如果公共行政單純受到效率觀的支配，也會導(dǎo)致各種各樣的弊端：1、片面的行政效率觀使對行政體系以及行政管理活動的評價偏向于投入活動而忽視其效果。2、片面的行政效率觀會讓人們專注于行政管理活動的合邏輯性、合目的性，而忽視了活動的實質(zhì)性價值前提。3、片面的行政效率觀會使人變成為求成功不擇手段的馬基雅弗里主義者（非道德主義）。4、片面的行政效率觀不可避免地會伴生數(shù)字虛假現(xiàn)象。46綿陽農(nóng)科區(qū)“新農(nóng)村”：負(fù)債住別墅一日三餐愁2006年2月21日，新華社受權(quán)播發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》不久，許多媒體就紛紛報道了吉林省樺甸市八道河子鎮(zhèn)小康示范村，農(nóng)民雖然住著政府修建的歐式豪華別墅，但由于負(fù)擔(dān)不起物業(yè)和取暖費用，有些農(nóng)民住戶紛紛搬了出去的現(xiàn)狀。同樣，在四川省綿陽市農(nóng)業(yè)科技示范區(qū)（以下簡稱“綿陽農(nóng)科區(qū)”），竟有5個類似的別墅小區(qū)。這些農(nóng)民雖然住在歐式別墅中，卻在為一日三餐而發(fā)愁。政府“擔(dān)保”，農(nóng)民貸款，5個行政村建成5個別墅小區(qū)，平均6個人1棟。沒有土地可以耕種，別墅區(qū)的青壯勞力只好前往北京、沿海打工。47二、法治觀（一）依法行政的觀念公共行政的法治觀也就是依法行政的理念，它是對法律制度體系日益完善條件下的現(xiàn)代行政管理活動的基本要求，其基本內(nèi)容是行政組織和機(jī)構(gòu)必須依法建立，行政程序必須具有法的合理性，行政權(quán)力必須依法規(guī)范，行政行為必須依法開展。法者，天下之儀也?！豆茏印そ亍?8具體地說，依法行政可以從以下幾個角度來加以理解：1、行政主體和行政權(quán)限法定。2、行政程序法定。3、公正行政。4、責(zé)任行政。國耳忘家，公耳忘私，利不茍就，害不茍去，惟義所在?！稘h書》卷八《賈誼傳》49（二）法治觀與德治觀的結(jié)合我國古代社會的傳統(tǒng)是重德輕法，因此從總體上講古代中國屬于人治的國家。這種歷史傳統(tǒng)，至今仍然在阻礙著現(xiàn)代中國社會更健康更快速地發(fā)展。改革開放以來，隨著法治建設(shè)的加強(qiáng)，又出現(xiàn)了重法輕德的傾向，這種傾向也不利于中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。正確的態(tài)度應(yīng)是，科學(xué)地擺正法與道德在現(xiàn)實社會中的位置，使之既相互區(qū)別又相互補(bǔ)充，以便其共同發(fā)揮應(yīng)有的作用。大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。

——《禮記·禮運(yùn)》50案例鏈接另一種拯救（《人生與伴侶》2008年第9期上）51三、權(quán)力觀所謂權(quán)力觀是指行政人員關(guān)于行政權(quán)力的來源、性質(zhì)、服務(wù)對象和行使方式的認(rèn)識和觀念。一般說來，行政權(quán)力是國家政治機(jī)關(guān)通過一定的程序授予行政機(jī)關(guān)的一種用于行政管理和社會管理的強(qiáng)制性力量。法者，因天理，順人情，而為之防范禁制也。當(dāng)以公平正大之心，制其輕重之宜，不可因一時之喜怒而立法。若然，則不得其平者多矣。——《從政遺規(guī)·薛文清公要語》52現(xiàn)代行政權(quán)力是一種公共權(quán)力，這種公共性主要體現(xiàn)在這樣幾個方面：第一，行政權(quán)力是公共利益得以實現(xiàn)的工具。第二，行政權(quán)力具有超然性。第三，行政權(quán)力具有全局性。53四、倫理觀（一）行政倫理觀的實質(zhì)公共行政的倫理觀是行政人員的世界觀、價值觀和人生觀在行政管理活動中的體現(xiàn)，也是貫穿于行政體系中的實質(zhì)性價值理念。在一定程度上，公共行政的效率觀、法治觀和權(quán)力觀屬于科學(xué)觀的范疇，而倫理觀則是這些科學(xué)觀的調(diào)節(jié)和整合因素，為科學(xué)觀提供目標(biāo)導(dǎo)向和價值定位。54（二）行政倫理觀的構(gòu)成當(dāng)代中國的行政倫理觀主要由行政倫理的價值基礎(chǔ)、價值核心和價值目標(biāo)等三個方面的基本要素構(gòu)成，它們分別是廉政、勤政與行政人格。孟子曰：“魚，我所欲也；熊掌，亦我所欲也，二者不可得兼，舍魚而取熊掌者也。生亦我所欲也，義亦我所欲也，二者不可得兼，舍生而取義者也?！??！睹献印じ孀由稀?5廉政和勤政首先反映在政府機(jī)關(guān)及其工作人員思想方法、工作作風(fēng)上和辦事效率上，它要求所有政府機(jī)關(guān)和工作人員都要注意克服官僚主義、形式主義和浮夸作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾，勤奮工作，不尚空談，全心全意為人民服務(wù)。56確立和完善行政人格是行政倫理觀的價值目標(biāo)。行政人格往往表現(xiàn)為行政主體的尊嚴(yán)、品格、品質(zhì)以及所理解與實現(xiàn)的行政價值的總和；也是行政主體在社會生活特別是公共行政過程中的地位與作用的統(tǒng)一，是廉政與勤政得以在公共行政領(lǐng)域中切實實施的保證。行政人格的這種規(guī)定性，是在公共行政的實踐過程中逐步形成的，它為各級行政機(jī)關(guān)和行政人員所特有。在這個意義上，行政人格又是行政機(jī)關(guān)和行政人員的標(biāo)志。571997年8月24日晚9時許，鄭州。蘇東海父子各騎一輛自行車回家。突然一輛皇冠轎車逆行而來，“嘭”的一聲巨響，撞上父子倆。蘇東海11歲的兒子蘇磊當(dāng)場被撞翻在地。轎車仍繼續(xù)前行。蘇磊從空中滾落馬路上，轎車后輪從其身上輾過。蘇東海以及兩輛自行車則被卡在汽車左側(cè)的前后輪之間，掛在車的底盤上。路人一齊向肇事車大喊停車。但肇事車卻又突然加速，拖著蘇東海和自行車向前狂奔。第二節(jié)正義58蘇東海的兩條腿在車后輪處伸出，摩擦路面，留下斑斑血跡。自行車與水泥路面相摩擦，發(fā)出串串火花。蘇東海出于求生的本能，伸出滿是鮮血的右手，拼命拍打車的左后門，車未停。路上的車輛見狀，紛紛停下來，司機(jī)伸出頭來對肇事車大喊:“車下有人!快停車!”但是，轎車仍狂奔不止。后經(jīng)武警車輛攔截，皇冠轎車才被迫停下來。眾人合力將轎車抬起，將血肉模糊的蘇東海從車底下抬出來，送醫(yī)院搶救。蘇東海全身大面積挫傷，泥沙、碎石大量嵌入皮肉，頭皮大面積缺損，顱骨外露，6根肋骨及左側(cè)鎖骨骨折，腦及肺部挫傷嚴(yán)重，背部皮膚被磨掉一公分，左耳僅有一點皮肉相連，雙腳后跟白骨綻出，血壓很低……蘇磊內(nèi)臟已經(jīng)破裂，導(dǎo)致大出血，顱內(nèi)嚴(yán)重受創(chuàng)，經(jīng)搶救無效于次日凌晨死亡。蘇磊的母親張菊花聞訊，當(dāng)即昏倒在急救室外。

598月25日，在鄭州出版的《大河報》迅速率先報道這一血案，并展開追蹤報道。有關(guān)方面很快查清肇事者身份。肇事者張金柱，鄭州市公安干警，曾擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。1998年1月12日，河南省政協(xié)委員聯(lián)名向河南省高級人民法院提出緊急提案。該提案要求依法從重從快處理張金柱交通肇事、故意傷害案，并要求公開此案的審判過程，有關(guān)部門要對此案為何遲遲得不到處理作出解釋。當(dāng)天，鄭州市中級人民法院作出一審判決：張金柱被判處死刑，剝奪政治權(quán)利終身。國人矚目的張金柱案終有“說法”，受害人及其家屬在經(jīng)歷了近半年的企盼和等待之后，終于用法律討回了公道。1月12日判決后，受害人及其家屬當(dāng)庭高呼:“法律萬歲!”（資料來源：《正義和淫威的較量——國人矚目的張金柱案始末》，作者酈人，載《中州統(tǒng)戰(zhàn)》，1998年第2期。）60一、正義的內(nèi)涵（一）正義概念的定義什么是正義？從字面上來看，“正”即是端正、正確、正當(dāng)，也就是不偏不倚；“義”即是含義、意義、道理。

從倫理學(xué)的角度對“正義”的概念作出定義：正義是合乎社會成員共同利益的道理、原則和準(zhǔn)則，是人類群體生活所不可缺少的倫理精神和道德原則的最直接的表述，因而也是行政倫理學(xué)所要解決的最基本的倫理現(xiàn)象。

見得思義?！墩撜Z·季氏》61（二）正義、公平與公正正義與公平和公正有著天然的聯(lián)系。也就是說，正義具有公平性和公正性。或者說，正義在外在化和對象化的過程中，必然表現(xiàn)為行為及其結(jié)果的公平性和公正性。所謂公平性，是就社會成員的權(quán)利與義務(wù)的合理分配而言的。

公正性是就社會成員對他人的行為及其價值的評價而言的。

62二、正義觀念的歷史發(fā)展和現(xiàn)實意義（一）正義觀的歷史發(fā)展

在縱向的歷史過程中，大致出現(xiàn)過以下幾種主要的正義觀。1、強(qiáng)力正義觀。這是以公開或隱蔽的強(qiáng)制力量、暴力、權(quán)力作為主要依據(jù)來確定正義的理論觀點。

632、功利正義觀。主張正義應(yīng)當(dāng)依據(jù)功利、幸?；蛘哒f非道德價值來確定，正義信賴于善。

3、契約正義觀。認(rèn)為正義是來自契約，契約可能是現(xiàn)實的，但更可能是虛擬的，實際上是人的理性立法，意志自律。

4、自然正義觀。這一理論主要是指自然法學(xué)派的正義觀點，自然法學(xué)派的理論家們把正義（道德法）與自然法直接聯(lián)系起來而不經(jīng)過契約的中介，認(rèn)為正義起源于自然法，正義就包括在自然法之中，自然法是客觀存在于世界中的普遍法則，是判斷人類成人法的最高標(biāo)準(zhǔn)，這種法也就是人本身完美的理性，是人神共享的理性。

645、神學(xué)正義觀。這是一種以上帝、神為正義根源的理論。

6、天道正義觀。中國古代正義思想的主流可以說是一種天道正義觀。把天作為正義的根源，公道的象征。因而，在中國社會，當(dāng)人們遭受不義時常常仰望蒼天，向天傾訴。

65（二）正義觀的實踐意義

1、正義是社會的“平衡器”。社會穩(wěn)定是社會生存和發(fā)展的重要條件，更是個人生存和發(fā)展的重要條件。在日常的行政管理和社會管理活動中，國家和政府更多地需要通過主持正義、維護(hù)正義、培養(yǎng)社會成員普遍的正義感和依靠正義的力量來解決一個社會中個人之間、群體之間以及個人與群體之間的利益紛爭。從而突出了正義作為社會穩(wěn)定的“平衡器”的作用。

662、正義是人的行為的“校正器”。

正義作為人的行為的“校正器”是人通過社會的正義原則對自己的行為進(jìn)行審視、檢查的基礎(chǔ)上糾正不義行為的活動。義者，宜也，尊賢為大?！抖Y記·中庸》673、正義是社會發(fā)展的“推進(jìn)器”。正義作為社會發(fā)展的“推進(jìn)器”是通過與不正義的事和行為進(jìn)行斗爭并戰(zhàn)勝之的活動和結(jié)果，當(dāng)正義戰(zhàn)勝非正義的時候，必然會促進(jìn)生產(chǎn)力的解放與發(fā)展，進(jìn)而引起社會的變革的。68三、公共行政的正義觀（一）公共行政必然是正義的公共行政的主要倫理原則就是正義?，F(xiàn)代行政是公共行政?，F(xiàn)代行政是責(zé)任行政?，F(xiàn)代行政是民主行政。69（二）兩對正義范疇在公共行政實踐中，要注意處理好目的正義與手段正義、實質(zhì)正義與形式正義之間的關(guān)系。目的正義是指為了公共利益而行使行政權(quán)力。手段正義則是指以效率為目標(biāo)來行使行政權(quán)力，是在效率追求中達(dá)到結(jié)果上的正義。70對于目的正義的實現(xiàn)來說，有兩種關(guān)系需要處理好。第一，處理好公共利益與多數(shù)人利益、少數(shù)人利益的關(guān)系。第二，處理好公共利益與私人利益的關(guān)系。對于手段正義的實現(xiàn)來說，要處理好效率與公平的關(guān)系。71行政的實質(zhì)正義要求以功利的、倫理的實質(zhì)目標(biāo)為指導(dǎo)來處理具體問題，對一切形式理性規(guī)則的指導(dǎo)持一種抗拒態(tài)度。官僚制的形式理性特征造就了行政上的高效率，但也為現(xiàn)代行政帶來了規(guī)則與責(zé)任、規(guī)則與效率、規(guī)則與社會需求的矛盾，它所實現(xiàn)的形式正義由于僅僅追求形式上的公正，從而把過多的資源消耗在維持公共行政的合理性、程序化等形式理性方面，導(dǎo)致規(guī)則及程序的繁復(fù)，從而犧牲了公共利益和目的的實現(xiàn)。72案例思考：程序正義（形式正義）與實質(zhì)正義美國辛普森案被害人得不到救助案情簡介2005年6月3日夜，打工女王瓊被剛認(rèn)識的青年沈鐵鑫護(hù)送到家，沈欲與王強(qiáng)行發(fā)生性關(guān)系，王不從，撕扯中王從五樓墜下，跌成重傷。后高位截癱。王家負(fù)債累累。沈家愿賠20萬，但前提是判緩刑。法院認(rèn)為適當(dāng)減刑可以，但法律的底線不能退守，公權(quán)不可讓渡，如此嚴(yán)重的強(qiáng)奸案判緩刑不符合法律規(guī)定。助女解脫生父殺人；法官念情從輕發(fā)落（3年徒刑緩刑3年）。（傅劍鋒：《老父忍痛終結(jié)女兒生命，被害救助困境亟待改觀》，載《南方周末》2006-04-27A1-A2）案例思考犯罪被害人是被刑事司法遺忘的人附帶民事訴訟如果被執(zhí)行人無財產(chǎn)怎么辦如何保證實質(zhì)正義的實現(xiàn)？傅劍鋒：《被害人不該被遺忘》，載《南方周末》2006-04-27A273案例思考：“民憤”不可干擾法律廣東省四會黑幫“龍興社”“老大”被殺。辯方律師出示萬人簽名書（50多頁），請求對“為民除害”的梁金國從輕發(fā)落?；镜姆沙ＷR：法治社會“民憤不產(chǎn)生訴權(quán)”，依民憤為嫌疑人定罪是與法治社會的原則相悖的。任何組織和公民的一切權(quán)力都必須置于法律的規(guī)范之下。周士君/文《工人日報》2005-09-2774由于社會進(jìn)步進(jìn)程，自然地產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)精英、政治精英、知識精英等。精英群體的出現(xiàn)是正常自然的社會現(xiàn)象。對于社會發(fā)展而言，無論從效率的角度還是從公正的角度，精英都是不可缺少的。但是，社會精英的“利益結(jié)盟”加重了社會的不公平，應(yīng)該引起重視。比如經(jīng)濟(jì)精英和政治精英結(jié)盟，經(jīng)濟(jì)精英就可能通過非市場的途徑，獲取利益，從而損害市場的公平性；政治精英公權(quán)私用，政治腐敗、金錢政治、官商結(jié)合等都會接踵而來。知識精英與政治精英或經(jīng)濟(jì)精英結(jié)盟，學(xué)術(shù)、科學(xué)就將御用化、商業(yè)化、偽科學(xué)化。理論家、學(xué)問家也是不應(yīng)該由政治家來擔(dān)當(dāng)?shù)?，“有?quán)就有理論”、“有權(quán)就有學(xué)問”是不正常的。第三節(jié)公平75大量低收入人群的存在顯示中國社會分配結(jié)果已經(jīng)有失公平，如果任由不同精英借助社會強(qiáng)勢互相利用、利益結(jié)盟的情況發(fā)展，中國社會的機(jī)會公平、規(guī)則公平必將無法保證，進(jìn)而進(jìn)一步加重結(jié)果不公平。這種社會分化將日益導(dǎo)致社會隔閡，引起社會強(qiáng)烈不滿，甚至引發(fā)社會動亂。中國的社會主義性質(zhì)、中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)將因此受到實質(zhì)性損害，最終可能使中國的現(xiàn)代化事業(yè)遭到破壞。目前各級政府已經(jīng)對大量工人農(nóng)民生活質(zhì)量低劣問題的嚴(yán)重性開始警覺，專家建議國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“十一五規(guī)劃”要重點解決低收入人群的社保問題，中央政治局已專門討論收入分配問題，“提低、擴(kuò)中、調(diào)高”已確立為分配制度進(jìn)一步改革的原則。社會上對精英階層利益結(jié)盟問題的抨擊也日漸深刻，有關(guān)的法規(guī)制度正在完善化。但是這僅僅是開始，如何從根本上遏制普通工人農(nóng)民的弱勢化，遏制社會強(qiáng)勢集團(tuán)通過利益聯(lián)盟壟斷話語權(quán)、決策權(quán)、分配權(quán)，加快社會公正建設(shè)，我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。資料來源：《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2007（2）的相關(guān)文章。76一、公平概念的規(guī)定及其社會作用

（一）公平的定義從倫理學(xué)的角度看，公平是一種行為指令和評價標(biāo)準(zhǔn)，對個人、團(tuán)體、政府起引導(dǎo)、規(guī)范作用，表現(xiàn)為人們對某種社會秩序的渴望。不過，行政倫理學(xué)傾向于把公平看作是行政管理活動中所應(yīng)遵循的倫理原則，它要求政府制定的公共政策和行政人員的行政行為平等地對待一切社會團(tuán)體和社會成員。

至公無私?！吨医?jīng)·天地神明章》77公正、公平、正義公正包括公平和正義雙重內(nèi)涵。公平意味著存在著某種形式的平等，但并不是所有的平等都可以稱為公平。在公平一詞中，內(nèi)涵著“公道”、“正當(dāng)”的思想，也就是說只有合理的平等才可以稱為“公平”。正義是與公平密切相聯(lián)的一個概念，一般而言，公平就意味著正義。只是公平更多地涉及平等，而正義主要與人們的善惡觀念相關(guān)。比如某種行為促進(jìn)了人們之間友誼與團(tuán)結(jié)，或者阻止了某類邪惡，我們就會說它是正義的，但這種行為可能并不關(guān)涉平等與否的問題。楚德江：《公正行政：和諧社會的行政模式選擇》，載《中國行政管理》，2008（8）。78（二）公平原則的社會作用

從社會哲學(xué)方面看，公平與富裕、自由一樣是一個社會應(yīng)當(dāng)追求的核心價值目標(biāo)之一。

從社會功利方面看，公平與否直接關(guān)系到社會秩序和政治穩(wěn)定。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面看，公平與否直接影響到生產(chǎn)力的發(fā)展。

從政治倫理方面看，特別是在利益關(guān)系日趨復(fù)雜、公眾對社會的認(rèn)識日漸自覺的現(xiàn)代社會，無論對于行動著的政府、團(tuán)體或個人，如果沒有一個作為行為指令和評價標(biāo)準(zhǔn)的公平原則，那是不可思議的。

79二、公平概念的歷史內(nèi)容（一）西方歷史上的公平觀

在西方，公平始終是倫理學(xué)研究中的一個核心概念。在西方學(xué)者那里，公平牽涉到對自由、平等、民主、權(quán)利、個人與政府、經(jīng)濟(jì)與政治等一系列最基本的社會道德價值觀和社會關(guān)系的思考和確認(rèn)。

80古希臘思想家亞里士多德把公平當(dāng)作各種德行的總稱。古羅馬思想家西塞羅認(rèn)為，公平意味著共同擁有國家的法律，相互承認(rèn)權(quán)力和義務(wù)；公平源于自然；法是公平與非公平事物之間的界限；那種建立在功利基礎(chǔ)上的法，是不公平的。

81近代社會的公平觀是隨著資產(chǎn)階級和資本主義的興起而發(fā)展起來的。資產(chǎn)階級反對封建特權(quán)和封建的人身依附關(guān)系，主張人天生是平等的，人在人格上平等，人在法律面前平等，因而應(yīng)當(dāng)公平地對待他們。但是，資產(chǎn)階級的公平觀，是在承認(rèn)私有財產(chǎn)的不平等前提下的公平，還不是消滅階級剝削的公平，所以，這種公平是不徹底、不完全的。

82小資料：經(jīng)濟(jì)上的不平等在現(xiàn)代社會中，經(jīng)濟(jì)上的不平等是根本的不平等。兩極分化是資本主義的頑疾。在資本主義世界中大多數(shù)的財產(chǎn)集中在少數(shù)人手中。美國占人口0.2%的超級富豪擁有美國60%的財產(chǎn)，占人口1.6%的百萬富翁掌握著美國80%的股票。資源來源：夏偉東主編：《思想道德修養(yǎng)》，291頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2003。83以圣西門為代表的空想社會主義者，在揭露資本主義不平等的基礎(chǔ)上，提出了系統(tǒng)的公平思想。空想社會主義的公平現(xiàn)已經(jīng)超出了資產(chǎn)階級思想家們的公平要求。他們提出，不要紙上公平，而要真正的公平；不要表面的公平，而要實際的公平。不僅要求政治權(quán)利的平等，而且要求人們實際社會地位的平等；不僅要求消滅階級特權(quán)，而且要求消滅階級差別。

84（二）中國歷史上的公平觀在中國封建社會中，每次農(nóng)民起義都提出了平等要求，這也是公平觀的具體表現(xiàn)。隨著馬克思主義傳入中國，中國歷史上的公平理想第一次得到了明確表述和科學(xué)證明。馬克思主義認(rèn)為，公平不是永恒的，也不是天生的，而是隨著歷史條件的變化而變化的，每個時代人們的公平觀念都是當(dāng)時社會生活和社會關(guān)系的一種反映。

85三、公共行政的公平觀

（一）公平觀的目標(biāo)指向從追求高層次的社會公平的角度看，我國公共行政應(yīng)主要解決兩個方面的問題：1、行政管理的現(xiàn)狀與社會發(fā)展的需求之間的沖突問題。

2、最大限度地公平配置有限的社會資源，實現(xiàn)社會發(fā)展的總體平衡問題。

86（二）追求社會公平的意義

1、社會公平是人類社會追求的永恒的價值目標(biāo)，有利于社會的發(fā)展和進(jìn)步。

2、社會公平是維護(hù)社會穩(wěn)定的基石，能夠為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境。

3、對社會公平的追求有利于塑造良好的政府形象。

4、對社會公平的追求是政府追求效率的前提。

87選拔干部如何杜絕“跑官要官”？如何避免“領(lǐng)導(dǎo)打招呼”？如何防范“任人唯親、封官許愿、拉幫結(jié)派”？如何改變“一人說了算”或“少數(shù)人決定多數(shù)人”的現(xiàn)象？寧波市的新探索，是貫徹和落實《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》，突出以“民”為本，用貫穿提名、考察、選舉等提拔全過程的民主環(huán)節(jié)選干部。讓全方位“民主陽光”成為干部提拔中的“防腐劑”。2006年8月，寧波市11個縣（市）區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)班子的換屆，擬提任100多名干部。按以往的程序，要先在組織部門和書記辦公會議醞釀人選意向，然后帶著“意向”到所在的單位民主推薦“過一過”。第四節(jié)

民主88而此次于波市選拔干部采取“倒流水”程序，首先征求干部群眾意見。2006年10月，寧波市委舉行全委擴(kuò)大會，組織千人廣泛民主推薦11個縣（市）區(qū)新領(lǐng)導(dǎo)班子和100多名新進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子的干部。市委不指定參考人選和建議人選，把“初始提名權(quán)”交給大多數(shù)人，推薦者人數(shù)多達(dá)1630人，推薦方式是無記名投票。有數(shù)百人脫穎而出，其中135人獲得相對高票。這是民意推薦第一關(guān)。第二關(guān)是“個別推薦關(guān)”。組織部門再分別與上述參加推薦人員逐個談話，個別“細(xì)化”推薦，讓廣大干部暢所欲言，二度使用“初始提名權(quán)”。通過這道民主程序，一些初次“入圍者”被過濾掉。去年，寧波市共有2493名干部群眾參加了“個別談話”推薦。89第三關(guān)是“知情選擇關(guān)”。組織部門將被推薦的人員拿到其所在單位作小民主“深化”推薦。推薦者是本單位領(lǐng)導(dǎo)、各處室中層干部和下屬被管理單位的主要負(fù)責(zé)人等。50人以下的單位，全體人員參加。讓這些知情者享有知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)。比如現(xiàn)任市外貿(mào)局長的“參考人選”，就是經(jīng)過上述三道廣、細(xì)、深“一條龍”民主推薦程序，原市政府副秘書長俞丹華等被一步步推出。資料來源：《瞭望》，2007（38）的相關(guān)文章。90一、民主的含義（一）民主的定義民主，有著悠久的歷史，其內(nèi)含也是在不斷地變化、延伸。就目前的情況看，對民主的定義主要有以下幾種：

天下非一人之天下也，天下之天下也?！秴问洗呵铩べF公》91第一種：沿用傳統(tǒng)意義上民主概念，把民主定義為“人民的權(quán)力”，意味著由人民掌握權(quán)力，并實施統(tǒng)治。

第二種，把民主定義為一種國家形式、國家形態(tài)。

仁者愛人，有禮者敬人。愛人者，人恒愛之；敬人者，人恒敬之?！睹献印るx婁下》92（二）民主的性質(zhì)從哲學(xué)的層面看，可以從以下幾個方面來把握民主的性質(zhì)：1、民主是人的主體性的內(nèi)在派生物。

2、民主是人的主體性的社會表現(xiàn)。

3、民主是人的自主權(quán)利的政治表現(xiàn)。

93二、民主觀的倫理內(nèi)涵

（一）政治的民主“民主”原本是一個政治學(xué)范疇，包括兩層含義。其一，民主是一種政治思想范式和文化精神，反映了人們的政治理想和文化意識取向，具有信仰的意義。

其二，民主是指國家政權(quán)的組織形式，是一種肯定所有社會公民享有同等的權(quán)利參與和管理社會政治生活的政治體制。

94閱讀資料：跳出歷史周期率1945年6月，民主人士黃炎培（1949年任政務(wù)院副總理兼輕工業(yè)部部長）等7位國民參政員，去延安商談國事。毛澤東問黃炎培到延安的觀感。黃坦率地說：“一人，一家，一團(tuán)體，一地方，乃至一國，不少單位都沒有能跳出周期率的支配。大凡初時聚精會神，沒有一事不用心，沒有一人不賣力，也許那時艱難困苦，只有從萬死中覓取一生。繼而環(huán)境漸漸好轉(zhuǎn)了，精神也就漸漸放下了。一部歷史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有?？傊?，沒有能跳出這周期率。中共諸君從過去到現(xiàn)在，我略略了解到了。就是希望找出一條新路，來跳出這個周期率的支配?！秉S炎培這一席耿耿諍言，毛澤東聽后十分高興。他回答道：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這周期率，這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。”毛澤東這番話，使黃炎培欽佩之極。他說：“這話是對的，只有大政方針決之于公眾，個人功業(yè)欲才不會發(fā)生。只有把每一地方的事公之于每一地方的人，才能使地方得人，人人得事。用民主來打破這周期率，怕是有效的?！辟Y料來源：《1949：黃炎培出任政務(wù)院副總理》，載《文摘周刊》2006-04-21（5）。95（二）倫理的民主片面追求民主制度化、法律化是真正的民主建設(shè)的誤區(qū)。合理的思路應(yīng)當(dāng)是使民主內(nèi)化為人的心理定勢，變成一種道德的力量。

追溯民主社會的歷史源頭，我們可以清楚地看到體現(xiàn)在民主中的倫理精神。在古希臘，雅典城邦的民主制度被認(rèn)為是梭倫改革的產(chǎn)物，當(dāng)梭倫改革取得成功后，有人規(guī)勸這位貴族出身的梭倫無限制地保持和擴(kuò)大他的權(quán)力，但梭倫拒絕了。

96三、民主在公共行政中的價值（一）行政民主的基礎(chǔ)和社會功能民主的客觀基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟(jì)和商品交換關(guān)系。因為，市場經(jīng)濟(jì)和商品交換關(guān)系要求進(jìn)入經(jīng)濟(jì)活動的人們必須享有自主的權(quán)利，交換意味著交換雙方以平等的資格出現(xiàn)在市場上，有權(quán)自由處置自己的產(chǎn)品。正是商品交換的原則才能衍生出民主精神，并不斷增強(qiáng)人們的自由平等意識。

97民主意識之所以會迅速成為人們的普遍共識，還在于民主在社會運(yùn)行中可以發(fā)展出令人神往的功能。第一，民主可以成為一種激勵機(jī)制。在社會生活中發(fā)揚(yáng)民主，就能夠調(diào)動起公眾的積極性，群策群力，朝著共同的目標(biāo)奮進(jìn)。第二，民主可以成為一種凝聚機(jī)制。民主是通過管理活動的公開性來接納廣泛的參與的，而管理活動的公開又可以使管理者與被管理者以及公眾之間形成統(tǒng)一認(rèn)識，這種統(tǒng)一認(rèn)識將整個社會凝聚為一個總體，形成整體的合力，個人在整體中有著強(qiáng)烈的歸屬感。

98第三，民主可以成為一種防錯和糾錯機(jī)制。決策的民主化意味著廣泛征求意見，集中集體智慧，形成決定。與個人決策相比，無疑是更為正確和有效的。

第四，民主可以成為一種有效的監(jiān)督機(jī)制。民主賦予了公眾對管理者實行監(jiān)督和提出批評、建議的權(quán)利，這種權(quán)利是防止管理者官僚主義化的重要保障。

99第五，民主可以成為一種宣泄機(jī)制。因為正常的民主生活、暢通的民主渠道可以使公眾充分發(fā)表意見。

第六，民主可以成為人們自我實現(xiàn)的機(jī)制。民主的宗旨就在于：讓公眾自己管理自己，實行社會自治；同時，通過代表制，實現(xiàn)對國家事務(wù)管理的參與。個人在這兩個方面的積極實踐中都可以確認(rèn)和實現(xiàn)自身的價值。

100（二）行政倫理的民主觀

除了民主賴以產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會功能之外，民主還根源于人們思想、觀念、意識、意志等。具體地說，包括兩個主要方面。1、公眾的民主理想和民主意識。由于民主關(guān)系著公眾的切身利益和權(quán)利，所以，公眾天然地傾向于提出民主的要求。不過，自發(fā)產(chǎn)生的民主要求是樸素的，在歷史上的特定時期也曾經(jīng)為忠君事主的觀念所扼殺。近代社會民主理論的發(fā)展已使民主意識深入人心，但它還需要民主實踐的滋養(yǎng)。這就向從事國家與社會公共事務(wù)管理的行政人員提出一項要求，即要求他們把培養(yǎng)公眾民主意識作為一項重要職責(zé)。

1012、行政人員自覺的民主意識。如果行政人員把民主內(nèi)化為自我的道德沖動，他就會自覺地根據(jù)民主原則開展行政管理活動。因此，行政民主的直接根據(jù)來自于行政人員內(nèi)在的民主沖動。

102行政倫理的民主原則要求行政行為以國家和社會的公共利益為出發(fā)點。因而，它要求行政人員充分認(rèn)識到：（1）一切涉入行政管理活動中的人在人格上都是平等的，每個人的政治權(quán)利都應(yīng)得到尊重；（2）行政人員由于社會分工而被定位在行政管理者的位置上，但管理者與被管理者是相對的，作為被管理者的公眾有權(quán)參與和監(jiān)督行政管理；（3）行政管理活動程序化和公開化是公眾參與和監(jiān)督的必要條件；（4）作為社會公仆，擯除行政職位的等級和行政經(jīng)驗的資歷偏見，對來自各個方面的意見兼容并蓄是科學(xué)的態(tài)度和作風(fēng)。

103本章小結(jié)1、公共行政的科學(xué)觀與倫理觀2、正義的內(nèi)涵、公共行政的正義觀3、公平概念的歷史內(nèi)容、公共行政的公平觀4、民主觀的倫理內(nèi)涵、民主在公共行政中的價值104行政倫理規(guī)范《行政倫理學(xué)》第3章1、行政倫理規(guī)范的含義、依據(jù)、生成2、行政倫理規(guī)范的本質(zhì)、作用、歷史演變3、行政倫理規(guī)范的基本內(nèi)容本章內(nèi)容

1062007年12月3日，中國監(jiān)察部行政監(jiān)察研究所與加拿大國際開發(fā)署合作項目“公共服務(wù)倫理規(guī)范與廉政建設(shè)”在泉州市舉行啟動儀式。公共服務(wù)倫理規(guī)范與廉政建設(shè)是加強(qiáng)廉政勤政建設(shè)的一個重要內(nèi)容，也是堅持依法行政、從嚴(yán)治政，加強(qiáng)對政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行為進(jìn)行規(guī)范與監(jiān)督的一項重要工作，對于建立廉潔、勤政、務(wù)實、高效的政府具有十分重要意義。

第一節(jié)

行政倫理規(guī)范概述

107我國政府高度重視公共服務(wù)倫理規(guī)范體系的建設(shè)，改革開放以來，制定了一大批制度，采取了一系列措施，目前，已初步形成了以廉潔從政、利益沖突、收入申報、禮品登記、回避、離職后從業(yè)限制等制度為支柱的公共服務(wù)倫理規(guī)范體系。盡管我國公共服務(wù)倫理規(guī)范體系的建設(shè)已取得階段性成果，但與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共服務(wù)倫理規(guī)范體系尚未健全，有關(guān)公共服務(wù)倫理的規(guī)范尚未上升到立法層次，一些公共服務(wù)倫理規(guī)范的執(zhí)法與落實還不到位。108據(jù)悉，開展中加合作項目，旨在總結(jié)中國公共服務(wù)倫理規(guī)范與廉政建設(shè)的經(jīng)驗，借鑒國外特別是加拿大在此方面的有效做法和措施，提出進(jìn)一步加強(qiáng)中國公共服務(wù)倫理規(guī)范和廉政建設(shè)的建議。該項目將在調(diào)研、考察的基礎(chǔ)上達(dá)到三個成果，一是形成中外公共服務(wù)倫理法律法規(guī)匯編；二是形成中外公共服務(wù)倫理規(guī)范與廉政建設(shè)比較研究；三是提出關(guān)于完善我國公共服務(wù)倫理規(guī)范與廉政建設(shè)的對策建議。為推動項目成果的運(yùn)用，中加合作項目還確定深圳市、泉州市、邯鄲市、蘇州市、寧波市、鐵嶺市為試點單位，試點單位將承擔(dān)相應(yīng)課題，研究和總結(jié)本地區(qū)公共服務(wù)倫理規(guī)范建設(shè)的有效做法。資料來源：《泉州晚報》，2007－12－04的相關(guān)報道。109一、行政倫理規(guī)范的含義1．規(guī)范的含義及特征

A．規(guī)范的含義“規(guī)范”就是指約定俗稱或明文規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，是一種既定的、公開的、被大多數(shù)人認(rèn)可的限制性要求。

110B．規(guī)范的特征：（1）概括性；

規(guī)范是一般的、概括的規(guī)則，不針對具體人和事，對同樣的事情相同對待，可以反復(fù)適用。

（2）公開性；規(guī)范本來就是為了引導(dǎo)或限制人們的行為而制定的，它只有在人們了解了其具體內(nèi)容后才能被遵守，人們也只接受被公開了的規(guī)范對其行為的限制和約束。所以，規(guī)范必須是公開的，而且要進(jìn)行宣傳，要讓人們廣泛了解。

（3）明確性；規(guī)范不僅對人們可以怎樣行為、不得怎樣行為、應(yīng)當(dāng)或必須怎樣行為等有明白確定的規(guī)定，而且在語言表述上簡潔、明確，通俗易懂，讓社會一般成員都能理解，這樣才能真正有效規(guī)范人們的行為，不致讓一些人鉆“空子”，也不致讓一些人無所適從。

（4）適度性。規(guī)范必須反映社會一般行為要求，應(yīng)當(dāng)與人們的職責(zé)、身份和心理承受能力相適應(yīng)，既不能過于理想而讓人們無法做到或難以做到，也不能要求過低而達(dá)不到規(guī)范應(yīng)有的作用。

111案例鏈接副鎮(zhèn)長的收禮“三招”（《文摘周刊》20081024-8）1122．行政倫理規(guī)范的定義行政倫理規(guī)范產(chǎn)生于社會公共生活領(lǐng)域中，是社會對從事行政管理職業(yè)活動的行政人員所提出的道德要求的體現(xiàn)，是專門用來規(guī)范行政人員及其行政行為的倫理規(guī)則和道德標(biāo)準(zhǔn)。

1133．行政倫理規(guī)范與法律規(guī)范的區(qū)別（1）在內(nèi)容上，行政倫理規(guī)范主要表現(xiàn)為道德義務(wù)和道德責(zé)任，而法律規(guī)范的核心內(nèi)容是法律權(quán)利和法律義務(wù)；（2）在形式上，行政倫理規(guī)范通常是以規(guī)定、準(zhǔn)則等形式出現(xiàn)的，而法律規(guī)范主要是以制定法或成文法出現(xiàn)的；（3）在制定程序上，行政倫理規(guī)范雖然也要經(jīng)過嚴(yán)格仔細(xì)的立項、論證、表決、公布等程序，但不像法律規(guī)范那么正式；（4）在實施方面，行政倫理規(guī)范的實施通常是由黨和政府的某一部門來執(zhí)行，而法律規(guī)范必須由專門的機(jī)構(gòu)和人員來實施；（5）在實現(xiàn)機(jī)制方面，行政倫理規(guī)范的實現(xiàn)主要靠社會輿論和個人的良心起作用，盡管政府也會介入，以一定的外在物質(zhì)力量及措施來保障實施，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及法律的強(qiáng)制實施程度。1144．行政倫理規(guī)范的特征（1）政治性。

行政倫理規(guī)范作為行政人員的行為準(zhǔn)則，是國家把社會對行政人員的道德要求上升為國家意志，以制度化的規(guī)范形式固定下來的，目的是從屬于進(jìn)一步維護(hù)國家政治統(tǒng)治的需要。在某種程度上，我們可以說，行政倫理規(guī)范就是政治規(guī)范。

（2）強(qiáng)制性。

行政人員如何行使權(quán)力，切實維護(hù)公共利益，便是行政倫理規(guī)范最主要、最關(guān)鍵的問題。實踐證明，對權(quán)力的約束不能單純依靠習(xí)慣、輿論、信念、說教等軟約束來發(fā)揮作用，相反，由于權(quán)力與利益的相關(guān)性往往使它的行使者背離權(quán)力存在的目的，以權(quán)謀私，權(quán)錢交易，因而必須借助于“物化的力量”即強(qiáng)制性力量對之進(jìn)行約束。這種強(qiáng)制性的后果通常是以記過、開除等紀(jì)律處分的形式出現(xiàn)。

（3）示范性。行政人員既是政府形象的實際體現(xiàn)者，同時政府又通過行政人員的行政行為對社會起著道德教化和示范的作用，引導(dǎo)社會走向理想的道德秩序。

（4）程序性。行政倫理規(guī)范作為一種制度形式，從規(guī)范的形成、實施到評估等整個過程都嚴(yán)格遵守一定的程序。115二、行政倫理規(guī)范的依據(jù)1．行政倫理的社會歷史本質(zhì)行政倫理規(guī)范是國家或政府有意識制定的。盡管如此，行政倫理規(guī)范依然屬于在一定社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上形成的并反映了特定社會物質(zhì)生產(chǎn)狀況的上層建筑的范疇，是社會發(fā)展的產(chǎn)物。行政道德生成的社會歷史本質(zhì)表明行政倫理是人類社會生產(chǎn)、生活發(fā)展的產(chǎn)物，是從人的社會本質(zhì)中引申出來處理公共行政領(lǐng)域中人際關(guān)系的準(zhǔn)則。2．行政倫理規(guī)范的客觀社會基礎(chǔ)社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系對行政倫理的決定作用表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的性質(zhì)直接決定行政倫理規(guī)范的性質(zhì)。其次，社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系所表現(xiàn)出來的利益直接決定著行政倫理的基本原則和主要規(guī)范。再次，社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化必然引發(fā)行政倫理規(guī)范的變革。

116三、行政倫理規(guī)范的生成1．行政倫理的社會規(guī)范性行政倫理本質(zhì)上的社會規(guī)范性是歷史發(fā)展的必然選擇。行政倫理表現(xiàn)為規(guī)范形式是人類維持正常社會生產(chǎn)和生活所必需的公共秩序的客觀需要。行政倫理的社會規(guī)范性也是人類自我意識的反映，是人類內(nèi)在本質(zhì)規(guī)定的具體形式。沒有行政倫理規(guī)范也就沒有行政倫理本身。

1172．行政倫理規(guī)范生成于行政人員的道德實踐行政人員的個體道德活動對社會理性的實現(xiàn)就是行政倫理的生成，行政倫理規(guī)范的制定也是基于行政人員的道德實踐。行政倫理規(guī)范生成于行政人員的道德實踐活動中，表現(xiàn)為主客體交互作用的一種雙向運(yùn)動過程。（1）對行政人員的道德實踐活動構(gòu)成制約的是以利益關(guān)系表現(xiàn)出來的一定的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系；（2）社會特定的政治、法律關(guān)系也對行政人員的道德實踐活動構(gòu)成制約；（3）一定的文化傳統(tǒng)制約著行政人員的道德實踐活動；（4）社會道德規(guī)范制約著行政人員的道德實踐；（5）一定的社會輿論對行政人員的道德實踐有著直接的影響。

118關(guān)于行政倫理規(guī)范的生成的案例2001年9月21日，中組部、中宣部、中央文明辦、人事部聯(lián)合召開大會，隆重表彰“人民滿意的公務(wù)員”和“人民滿意的公務(wù)員集體”，參加大會和接受表彰的人員聯(lián)合發(fā)出了《積極實踐“三個代表”爭做人民滿意的公務(wù)員——全國“人民滿意的公務(wù)員”倡議書》。在倡議書中，與會同志向全國公務(wù)員發(fā)出如下倡議：（1）加強(qiáng)修養(yǎng)，堅定信念；（2）求真務(wù)實，勤政為民；（3）依法行政，秉公執(zhí)法；（4）刻苦學(xué)習(xí)，提高能力；（5）艱苦奮斗，清正廉潔?！度嗣袢請蟆?001-09-21119第二節(jié)

行政倫理規(guī)范的本質(zhì)與作用一、行政倫理規(guī)范的本質(zhì)1．行政倫理規(guī)范是主觀與客觀的統(tǒng)一（1）行政倫理規(guī)范作為對行政人員及其行政行為的道德要求，根植于行政管理過程中的倫理關(guān)系，是反映行政管理職業(yè)倫理關(guān)系及其客觀要求的行為規(guī)范。（2）行政倫理規(guī)范作為客觀的社會關(guān)系的反映形式，作為客觀的行政倫理關(guān)系和行政道德要求的反映形式，是行政人員及行政體系各部門對行政倫理關(guān)系主觀認(rèn)識的結(jié)果，它必然包含著行政人員作為道德主體的抽象、概括、判斷等思維活動，并以行政倫理概念、行政倫理范疇、行政倫理判斷等主觀形式表現(xiàn)出來。2．行政倫理規(guī)范是他律與自律的統(tǒng)一行政倫理規(guī)范的他律性來自于行政倫理的社會歷史本質(zhì)，而行政倫理規(guī)范的自律性則是行政人員主體性充分發(fā)揮的結(jié)果，他律與自律的統(tǒng)一，是行政倫理規(guī)范內(nèi)在本質(zhì)的現(xiàn)實展現(xiàn)。

120二、行政倫理規(guī)范的作用1．行政倫理規(guī)范的一般作用行政倫理規(guī)范作為正式的制度安排與法律規(guī)范一起共同規(guī)范、約束行政管理活動中的各種關(guān)系，這種作用是行政倫理規(guī)范作為治理工具的社會一般作用。（1）對行政管理過程中特定道德秩序的維護(hù)作用。（2）對以法律規(guī)范為主的其他社會規(guī)范作用的補(bǔ)充作用。（3）行政倫理規(guī)范對社會有著教育和示范作用。（4）行政倫理規(guī)范能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展和進(jìn)一步鞏固，并影響社會生產(chǎn)力的發(fā)展。（5）行政倫理規(guī)范對文化的傳承和開創(chuàng)有促進(jìn)作用。1212．行政倫理規(guī)范對行政人員的作用（1）對行政人員行為的導(dǎo)向作用。

行政人員在行政倫理意識支配下，以社會或公眾的利益為標(biāo)準(zhǔn)，在不同的價值準(zhǔn)則或善惡沖突之間做出的自覺、自主、自控的抉擇，是對自己行為動機(jī)、意圖、目的和行為方式、過程、結(jié)果的選擇。

（2）對行政人員行為的規(guī)范作用。行政倫理規(guī)范是對行政人員實施治理的正式制度安排，行政人員一旦進(jìn)入行政管理的過程，就必須遵守它，并且只有當(dāng)行政人員的行為符合這些規(guī)范體系時，才能真正被社會所接受，進(jìn)而實現(xiàn)行政效能的最大化。

（3）對行政人員行為的調(diào)整作用。在行政管理活動中，行政倫理對于符合行政道德要求的情感、信念和行政行為，予以激勵和強(qiáng)化；對于不符合行政道德要求的情感、欲望則予以糾正或弱化，特別是當(dāng)出現(xiàn)認(rèn)識錯誤、方式或方法失當(dāng)時，行政倫理能夠糾正行為者某種自私觀念和偏頗情感，改變自己行為方向和方式，以避免產(chǎn)生違背行政責(zé)任要求的后果。122三、行政倫理規(guī)范的歷史演變1．農(nóng)業(yè)社會中的行政倫理規(guī)范以“忠”為核心的行政倫理規(guī)范主要包括5個方面：123（1）恪守禮儀這是該規(guī)范的總要求。這就是要求官吏都以禮儀來約束自己，擺正君臣上下關(guān)系，孝敬父母，慈愛子女，和睦兄弟，處理好家庭事務(wù)和夫婦關(guān)系，遵守公共秩序和規(guī)章制度。其中，君臣關(guān)系是首要的。

（2）克明俊德，正人先正己。這是要求從政者發(fā)揚(yáng)光大高尚美好的道德，以仁、義、禮、智、信等行政倫理規(guī)范來約束自己，以身作則。

（3）公忠正義。公忠的基本精神就是公正，忠誠國家，先公后私。而所謂義，意味著應(yīng)當(dāng)?shù)摹⒑侠淼摹?/p>

（4）廉潔勤政。廉潔的具體要求是，不僅在行為上要禁戒貪污、強(qiáng)調(diào)節(jié)儉，而且要在思想觀念上杜絕貪欲與享樂，甘心淡薄、絕意紛華。勤政則要求官吏態(tài)度嚴(yán)謹(jǐn)、勤勞專一，鞠躬盡瘁、死而后已。

（5）為政以德，以民為本。以德行政，不僅是以道德倫理規(guī)范來約束官吏們，要求他們在管理過程中遵守恪守禮儀，施行德政，還要求必須以民為本，愛民如子，進(jìn)而得民心，取信于民。

1242．工業(yè)社會中的行政倫理規(guī)范

工業(yè)社會中的行政倫理規(guī)范主要有以下特點：第一，忠于國家。資產(chǎn)階級革命的勝利，造就民主國家的形成與發(fā)展，此時國家代替君主，國家利益至上成為行政人員道德行為的追求與歸屬。

第二，政治中立。這是公務(wù)員制度形成的前提。即禁止行政人員參加政治活動，以保證整個行政人員隊伍能夠切實、