公共管理根底知識輔導主講人：董曉宇博士

北京行政學院公共管理教研部副教授主要內容公共管理的由來及其特征政府職能及其轉變政府體制及其改革政府行為及其標準公共管理的根本過程一、公共管理的由來及其特征〔一〕公共管理的由來

1、20世紀70年代末公共管理興起的背景

信息化、全球化、民主化的開展企業(yè)經(jīng)營機制與市場活力的示范效應公民自治與公民社會〔NG0/NPO〕的崛起政府治理的三大危機：經(jīng)濟上的財政危機、組織管理上效能危機與政治上的信任危機

實踐中對政府變革的需求：更少的稅收、更多的效勞更少的官僚、更好的治理更低的本錢、更高的績效更少的管制、更多的效勞更少的支配、更多的自主

政府改革的回應：探索治理新模式：民主化、市場化、社會化、信息化、績效化政府內部的再造：實現(xiàn)內部取向轉向戰(zhàn)略、顧客、結果取向

善政向善治轉變：單獨打保齡到合作治理角色與行為調整：更好地滿足外部需求，以增加適應性。

世界各國政府都在政府與社會關系、政府與市場關系、政府內部關系、政府組織管理機制等四個層面的一系列持續(xù)性的改革措施。尤其是政府內部組織原那么的企業(yè)化和外部功能輸出的社會化、市場化和競爭化，推動了傳統(tǒng)公共行政模式向公共管理模式的轉變。

西方興旺國家政府改革的類型

——幅度的角度激進型：英國、美國、新西蘭、澳大利亞等漸進型：德國、日本、法國微調型：西班牙、葡萄牙、意大利、希臘等

——內容的視角

市場模式

參與模式

解除規(guī)制模式

靈活模式

〔二〕公共管理對傳統(tǒng)政府模式的開展

1、學科開展公共管理學對傳統(tǒng)公共行政理論的繼承與開展:

1〕研究范圍的擴展;2〕研究視角的轉換；3〕研究方法的更新；4〕研究的政府功能與角色變化。

2、實踐的開展：同公共行政的繼承與開展關系傳統(tǒng)公共行政模式，產(chǎn)生于19世紀中期的政府改革運動。政務官與事務官加以區(qū)分的文官制度是現(xiàn)代公共行政產(chǎn)生的標志。

傳統(tǒng)公共行政模式具體五個突出特征：

——公務員保持政治中立，即價值中立和非政治化；

——政府部門內部實行層級制和規(guī)章制度式的管理；

——公務員終身職業(yè)和“社會契約〞式的職業(yè)保障；

——制度化的公務員制度，并把公務員作為一個法人團體管理；

——提供標準化、無偏私的管理與效勞。公共管理對公共行政的新開展：〔1〕政府行政進一步民主化：直接、群眾、參與的民主

不僅政治系統(tǒng)要求民主，行政系統(tǒng)也要求民主；

政府不僅要對政治和法律負責，還要對社會公民直接負責，表達的是一種間接民主制和直接民主制的結合。公共參與成為當今政府的第一原那么。

有三個原因：代議制民主的局限；行政國家的擴張；行政的合法性來自社會參與根底上的認同，而不僅僅是法律。

〔2〕公共管理社會化：社會的自我管理〔自治理〕功能或利益性自治

非功利性的民間公益組織或行動

社區(qū)自治

〔3〕公共效勞的市場化

1〕公共效勞市場化的涵義：一是破除政府對公共效勞的壟斷，“以私補公〞；

二將政府的決策和執(zhí)行分開,即政府“掌舵〞(通過決策實現(xiàn)公共效勞的供給),而“劃槳〞(執(zhí)行，即具體的生產(chǎn)、經(jīng)營、管理〕領域引進市場機制。將政府權威與市場交換的優(yōu)勢進行“雜交〞,從而既滿足公平要求，又能提高效能。

通過公共管理社會化和公共效勞市場化，政府職能的范圍和實

現(xiàn)形式發(fā)生了重大變化。〔4〕在政府與公共部門引入競爭機制：提高效勞質量公對公的競爭：

公對私的競爭：私對私的競爭：思考：不在于公或私，而在于競爭和選擇；當前公共效勞的壟斷與質次價高。

1、公共管理的涵義

所謂公共管理，是指以政府為核心、包括非政府公共部門在內的多元社會力量采取多種機制與形式，共同解決社會公共問題，處理國家和社會公共事務，滿足社會公共需求，不斷實現(xiàn)和增進公共利益的過程。

〔二〕公共管理的涵義與特征

〔2〕公共事務治理主體的多元性公共管理主體是指以政府為核心、非政府的公共部門〔非政府組織和非營利組織〕為重要補充、在私人部門和公民積極參與下的公共事務治理主體及其組成的網(wǎng)絡體系?！廊皇墙鉀Q公共問題的核心主體——非政府組織、非營利組織是補充力量——公共問題的解決更多是合作治理的網(wǎng)絡行動——關注私人部門角色的變化〔不是主體但離不開其參與〕

此外，公共管理人員范圍的擴大。

二、政府職能及其轉變〔一〕關于政府職能理論分析的一般模式

1、守夜型政府——小政府職能模式。這是自由競爭的資本主義時期主導的政府職能理論。

2、干預型政府——大政府職能模式。這是20世紀絕大局部時間主導的政府職能理論。西方國家的福利經(jīng)濟和凱恩斯政府干預體制，以及社會主義國家的徹底的公有制經(jīng)濟和方案體制。

3、政府與市場關系的重新定位——有效政府論。強調如何把政府、市場社會組織等各種配置資源手段有機地結合起來，以取長補短、相互配合。

根據(jù)私域自主原那么，政府就在公共領域中活動市場〔企業(yè)自由競爭〕社會〔公民自治〕A：公共管制：維持市場秩序、公共秩序和執(zhí)政秩序B：公共效勞：提供市場和公民無力或不愿提供的公共產(chǎn)品公共領域〔代議制政府〕

〔三〕中國當代政府的職能轉變

1、中國傳統(tǒng)政府職能的根本特點及其缺陷

——大政府的職能定位。政企不分、政事不分、政社不分所導致的政府職能“越位〞、“錯位〞的問題嚴重；同時，政府應當履行的公共效勞和公共監(jiān)管功能又嚴重缺乏，存在“缺位〞和“不到位〞問題。

——政府功能的控制取向?？刂剖钦毮軐崿F(xiàn)的主要方式。

——政府職能分化過細。部門林立、相互扯皮，以及公共權力部門化、部門權力利益化，并導致“強部門、弱政府〞。

——政府機構膨脹嚴重。

——公共管理的本錢高、效率低。

(4)政府職能方式的轉變：全方位的變革——從直接、微觀管理向間接、宏觀管理轉變

——從部門管理到行業(yè)管理的轉變

——從個別管理向一般管理的轉變

——從單一行政手段向綜合運用各種手段轉變，革新治理工具

——由“黑箱操作〞向“公開透明〞轉變〔公開的原那么與形式〕。

〔2〕繼續(xù)推進政事分開——改革的切入點是合理劃分政事職責，實現(xiàn)事業(yè)單位的非行政化和自組織化。同時，提倡多種力量舉辦事業(yè)單位，最終實現(xiàn)事業(yè)單位的社會化——現(xiàn)實中的事業(yè)單位改革措施，是采取分類改革和分類管理：對于承擔行政管理職能的事業(yè)單位，轉歸行政機關，實行行政編制，防止其利用“事業(yè)單位〞的名義，用行政權力謀取不正當利益；對于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的、具備市場化條件的營利性事業(yè)單位，轉變?yōu)闊o主管、自由競爭、自負盈虧的企業(yè)或社會中介組織，防止解決這類事業(yè)單位官辦化、業(yè)務開展指定化所滋生的權錢交易；對于保存的事業(yè)單位，可以分為行政支持性、純公益性、準公益性三類，政府對它們實行不同的機構編制、經(jīng)費、人事和社會保障管理方法，同時建立相應的事業(yè)法人登記制度和依法監(jiān)管制度?！?〕繼續(xù)推進政社分開——盡快制定行業(yè)協(xié)會和社會中介機構的管理方法，明確行業(yè)協(xié)會和中介機構的地位、功能、效勞的提供方式，以及它們與政府的關系、政府對其監(jiān)管的方式；——積極推進行業(yè)協(xié)會的社會化，解除行業(yè)協(xié)會與政府的行政隸屬關系，明確行業(yè)協(xié)會的無行政主管化、組織宗旨的非營利化、組織運作的自主化；——推進社會中介機構的市場化和分類管理，逐步實現(xiàn)各種官辦的中介機構與主辦或主管政府部門的脫鉤，實現(xiàn)其組織的行政主管化、社會效勞的有償化、運作的自主化；——推動社區(qū)建設、社區(qū)開展的自治化開展，確保社區(qū)依法行使自治權。三、政府體制及其改革

2、政府組織機構及其結構體系：機構是體制的載體

——橫向的部門化——縱向的層級化——縱橫結合的網(wǎng)絡規(guī)模

3、行政領導方式

它決定行政領導〔領導集團〕的構成以及行使領導權力、決定權力、指揮權力的程序與方式。

4、行政運行機制——決策機制；——執(zhí)行機制；——協(xié)調機制；——監(jiān)控機制；——反響機制；——動力機制。5、行政規(guī)章制度即關于行政權責體系、機構體系、領導方式、運行機制的法律標準，是政府體制的“框定〞系統(tǒng)，表達著政府行為的法制化、標準化和程序化。

〔三〕當前政府體制改革的方向

改革的根本方向是建立公共行政體制。它是能適應社會主義市場經(jīng)濟體制開展需要，適應社會主義民主與法制需求，適應全球化與信息化開展趨勢，表達為人民效勞、實現(xiàn)和增進公共利益的效勞型政府體制。

這里重點闡述：——政府縱向的權責分工——政府橫向的權責分工——政府層級的減少——具體領域的行政體制改革

1.實現(xiàn)縱向政府權力合理劃分：府際關系的優(yōu)化

〔1〕三級治理體系：自治優(yōu)先、平衡統(tǒng)籌、權限法定〔2〕決策與執(zhí)行別離：民主決策、嚴格執(zhí)行〔3〕上級對下級管理：指導、咨詢、協(xié)調、監(jiān)督〔4〕責權利相一致：分稅制、分權制、轉移支付〔5〕破除機構上下對口：對本級人大和法律負責〔6〕完善協(xié)調機制：利益共享、風險共擔、協(xié)商共治

3.調整行政區(qū)劃，實現(xiàn)三級政府管理

在全國，逐漸實現(xiàn)中央政府——省級政府——縣級政府/城市政府的三級管理。在大中城市，探索兩級政府管理模式。在小城市，實行一級政府的直接管理。逐步完善社會自治制度和自治體系，通過社區(qū)資源的整合和社會自治，實現(xiàn)社會自我管理和自我效勞。

4.推進具體領域的行政體制改革(1)深化行政審批體制改革,減少和標準行政審批明確必要的審批范圍：從維護國家經(jīng)濟平安、合理開發(fā)使用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化布局、保障公眾利益、防止出現(xiàn)壟斷和過度競爭等方面進行審核，即審核其“外部性〞。發(fā)揮社會自我規(guī)制的作用：但凡能通過社會途徑審批事項應交給社會中介組織、行業(yè)組織和社會自治組織，政府只是根據(jù)情況進行登記、備案或注冊。改革審批方式：主要是理順縱向和橫向的審批權責關系。標準審批行為：對必批的事項，明確其審批的法律依據(jù)、審批方式、審批內容、審批時限、審批監(jiān)督，要保持審批的公開性與標準性；同時簡化審批環(huán)節(jié)和程序。如“一家受理、轉告相關、聯(lián)動審批、限時完成、責任追究〞的要求，實行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一回復、統(tǒng)一發(fā)證，防止交叉審批。

(2)深化改稅財政體制，完善公共財政體制

逐漸向三級財稅體制過度建立國民待遇的稅收體系逐漸減少和標準收費行為推進財政預算管理民主化優(yōu)化財政支出范圍與結構以部門預算推行綜合預算確定財政開支標準與程序推進國庫集中收支的制度大力推進預算編制科學化大力創(chuàng)新財政支出的方式強化財政開支審計與監(jiān)控

〔二〕標準政府行為的思路

目的——通過轉變觀念、創(chuàng)新政府制度來標準政府行為，提高行政效能，增強政府能力。

根本途徑：

——轉變觀念是前提牢固樹立人民主人觀、群眾“上帝〞觀、權力效勞觀樹立以人為本協(xié)調開展觀樹立以民為本政績觀〔全面、實踐、群眾觀點看待政績〕樹立現(xiàn)代政府理念〔有限、民主、法治、責任、高效〕——轉變職能是根底轉變政府職能的實質，就是要是限制政府活動的范圍，從源頭上控制政府權力的擴張與濫用。——依法行政是依據(jù)——科學管理是保障

如下標準政府行為的14種運行機制

完善運行機制，實現(xiàn)政府運作的民主化與科學化〔1〕民主、科學、標準的決策機制〔2〕社會參與和監(jiān)督政務公開機制〔3〕公共意志和利益暢通表達機制〔4〕公眾意見有效收集和處理機制〔5〕有效應對突發(fā)事件的應急機制〔6〕政府權力內部運行的標準機制〔7〕便民標準人性化工作流程機制〔8〕結果和顧客導向績效評估機制〔9〕政府績效有效控制與使用機制