中國稅收可持續(xù)增長問題研究國家稅務總局收入規(guī)劃核算司王道樹2025年7月10日，于首都經(jīng)貿(mào)大學引言90年代中期以后，稅收增速一直高于GDP〔不變價〕增速，引發(fā)社會關(guān)注。許多學者對此進行了分析，但少有從實現(xiàn)中國稅收可持續(xù)增長的角度進行系統(tǒng)論述。從歐洲主權(quán)債務危機的演變過程和影響程度來看，從美國政府債務水平與財政支出剛性需求的兩難境地來看，從去年下半年以來我國稅收增長的形勢來看，我國稅收可持續(xù)增長問題是一個十分重要且不可回避的問題。準確地把握支撐1994年以來中國稅收持續(xù)快速增長的根本原因，冷靜地分析當前“十二五〞期間稅收可持續(xù)增長面臨的挑戰(zhàn)，全面地提出促進稅收經(jīng)濟協(xié)調(diào)開展和稅收收入可持續(xù)增長的對策建議，對于實現(xiàn)“十二五〞規(guī)劃目標以及全面建設小康社會、推動科學開展、構(gòu)建和諧社會，意義十分重大。2主要內(nèi)容一是概述1994年以來中國稅收持續(xù)快速增長的根本特征，二是剖析推動中國稅收持續(xù)快速增長的根本原因，三是分析“十二五〞時期中國稅收可持續(xù)增長面臨的挑戰(zhàn)，四是就促進“十二五〞時期中國稅收可持續(xù)增長提出假設干對策建議。3一、1994年以來中國稅收持續(xù)快速增長的根本特征研究稅收可持續(xù)增長問題，首先要對過去一段時期里中國稅收增長的根本態(tài)勢進行把握，對其根本特征進行分析。這里以1994-2021年這一時期中國稅收收入情況為對象進行分析和總結(jié)。4〔一〕稅收總量特征：稅收快速增長與稅負持續(xù)提高1994-2021年，中國稅收收入總量從5071億元增長到95729億元，增長了17.9倍，年均增速到達18.9%。5圖11994-2021年中國稅收收入情況〔一〕稅收總量特征：稅收快速增長與稅負持續(xù)提高1994-2021年，中國宏觀稅負由1994年的10.5%，經(jīng)短暫下降〔1995年和2021年比上年略有下降〕后提高到2021年的20.3%，年均提高0.58個百分點；從稅收收入浮動率(按現(xiàn)價計算)來看，年均到達1.40〔意味著GDP每增長一個百分點，稅收收入增長1.40個百分點〕。6圖21994-2021年中國宏觀稅負變化情況 〔二〕稅類結(jié)構(gòu)特征:間接稅直接稅比重此消彼長從1994-2021年，中國稅收收入中間接稅由4079億元增長到62203億元，增長14.2倍，年均增速為17.4%；間接稅占全部稅收的比重由80.4%下降為65%。81994年2021年圖31994年-2021年中國間接稅收入及占比情況〔二〕稅類結(jié)構(gòu)特征:間接稅直接稅比重此消彼長從1994-2021年，直接稅由992億元增長到33526億元，增長32.8倍，年均增速到達23%,比間接稅的平均增速快5.6個百分點；直接稅占全部稅收的比重由19.6%上升到35%。91994年2021年圖41994年-2021年中國直接稅收入及占比情況〔三〕地區(qū)分布特征：東中西部速度與比重增減互見從中國東中西部三大區(qū)域來看，1994年東、中、西部稅收總額分別是3108億元、1007億元和956億元，三者比重是61：20：19。2021年三大區(qū)域稅收總額分別是64907億元、15349億元和15473億元，三者比重是68：16：16。1994-2021年，三大區(qū)域稅收平均增速分別是19.6%、17.4%和17.8%。10圖51994年〔左〕與2021年〔右〕中國分區(qū)域稅收收入占比情況〔三〕地區(qū)分布特征：東中西部速度與比重增減互見總體上看，稅收收入向東部地區(qū)集中。但是2003年以來，三大區(qū)域稅收平均增速分別為20.5%、22.1%和24.2%，西部地區(qū)相對最快，東部地區(qū)相對較緩，其變動趨勢與前有別。11圖61995年-2021年中國分區(qū)域稅收收入增長情況〔四〕行業(yè)分布特征：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與局部行業(yè)突顯從三次產(chǎn)業(yè)看，自2001-2021年，第一產(chǎn)業(yè)稅收總額由14億元增長到81億元，一產(chǎn)負稅很少；第二產(chǎn)業(yè)稅收總額由8489億元增長到49797億元，年均增長19.4%，占比由56.9%下降到52%。第三產(chǎn)業(yè)稅收總額由6407億元增長到45851億元，年均增長21.7%(三產(chǎn)增速比二產(chǎn)快2.4個百分點)，占比由43.0%提高到47.9%。12圖72001年〔左〕與2021年〔右〕中國分產(chǎn)業(yè)稅收收入占比情況〔四〕行業(yè)分布特征：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與局部行業(yè)突顯從主要行業(yè)看，從2001-2021年，三產(chǎn)當中稅收平均增速最快的是房地產(chǎn)業(yè)〔34.4%〕，金融業(yè)〔26.3%〕、批發(fā)零售業(yè)〔21.5%〕也表現(xiàn)不俗；二產(chǎn)當中的建筑業(yè)〔24.2%〕和采礦業(yè)〔22.7%〕那么高于所有行業(yè)稅收的平均增速〔20.4%〕。13圖82002年-2021年中國稅收增長較快的幾個行業(yè)比照情況〔五〕收入級次特征：稅收收入集權(quán)度的變化從中央與地方政府稅收入庫分享來看，1994-2021年，中央級稅收平均增速19%，略高于地方級的18.6%；就所占比重觀察，以2002年實行所得稅分享體制改革為界，之前中央級占比在57%左右，不超過60%；之后占62%左右；近年來維持在中央與地方62：38的水平上。14圖91995年-2021年中國分級次稅收收入占比以及增長情況二、1994年以來中國稅收持續(xù)快速增長的根本原因16〔一〕中國稅收持續(xù)快速增長的經(jīng)濟根底〔1/5〕1．經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大，保證了稅基的穩(wěn)定增長。1994-2021年，中國GDP由48198億元增長到401202億元，按現(xiàn)價年均增長14.2%(按不變價年均增長11.5%)；人均GDP由4044元〔469美元〕提高到29992元〔4431美元〕，年均增長13.3%〔按現(xiàn)價計算〕。從國際經(jīng)驗來看，根據(jù)所謂“瓦格納法那么〞，政府規(guī)模隨著經(jīng)濟增長呈相對擴大趨勢，亦即宏觀稅負水平會趨向提高。正是在中國國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長的前提下，中國稅收收入同期實現(xiàn)了年均18.6%的增長。17〔一〕中國稅收持續(xù)快速增長的經(jīng)濟根底〔2/5〕183．對外貿(mào)易的迅速開展，拉動了進口稅收的不斷躍1994-2021年，中國外貿(mào)進出口總值由2366.2億美元增長到29727.6億美元，年均增長17.1%，為進口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅創(chuàng)造了持續(xù)快速增長的稅源。1994-2021年，進口環(huán)節(jié)兩稅收入由336億元增長到10533億元，年均增長24.0%,比全部稅收增速快5.4個百分點；其占全部稅收收入的比重由6.6%增長到13.6%；進口環(huán)節(jié)稅收增長對全部稅收增長的奉獻率到達14.1%?！惨弧持袊愂粘掷m(xù)快速增長的經(jīng)濟根底〔3/5〕19〔一〕中國稅收持續(xù)快速增長的經(jīng)濟根底〔4/5〕4．城鎮(zhèn)化的迅速推進，拓展了稅收增長新的空間。1994-2021年，中國城鎮(zhèn)化率由28.5%提高到49.7%。根據(jù)2021年的統(tǒng)計，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民每轉(zhuǎn)換一人，人均消費性支出將增加9090元，因此城鎮(zhèn)化率的提高帶動消費支出大幅增長，從而提供充足的稅源。城鎮(zhèn)化過程伴隨著房地產(chǎn)業(yè)的飛速開展，并帶動一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開展。從商品房銷售額來看，1994-2021年這一指標由1019億元提高到52721億元，增長50.7倍，年均增速28.0%。反映到房地產(chǎn)業(yè)稅收上，2001-2021年該行業(yè)稅收由497億元增長到6855億元，年均增速33.9%。20〔一〕中國稅收持續(xù)快速增長的經(jīng)濟根底〔5/5〕5．市場的加速深化，進一步催生和擴大了即期稅源。中國經(jīng)濟的開展伴隨著市場的不斷擴大和深化。這不僅表達在傳統(tǒng)的商品市場上，更表達在土地、資本等生產(chǎn)要素市場上；土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、證券市場的開展、資本的大范圍流動、存量資產(chǎn)日益增多的重組，在不斷增進經(jīng)濟效率的同時，也帶來市場交易量的幾何級放大、企業(yè)經(jīng)濟效益的提高，為稅收的提高創(chuàng)造了稅源。由于市場的價值發(fā)現(xiàn)功能的凸現(xiàn)，不但社會上存量資產(chǎn)的經(jīng)濟價值，而且大量有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的未來價值在即期都得到貨幣化表達。這就使稅收的增長獲得了過去不曾有過的由遠期轉(zhuǎn)化為即期的稅源。21(二〕中國稅收持續(xù)快速增長的制度體制保障(1/3)1.稅制改革奠定了經(jīng)濟稅源轉(zhuǎn)化為稅收收入的制度根底1994年以來的稅制改革，著力建設一套適應社會主義市場經(jīng)濟開展初期階段的稅制體系框架。按照統(tǒng)一稅法、公平稅負的原那么，實行比較統(tǒng)一、標準的增值稅〔包括出口退稅〕、企業(yè)所得稅、個人所得稅制度，取消農(nóng)業(yè)稅，使中國稅制較好地適應了工業(yè)化進程和財富創(chuàng)造與分配的格局。稅制設計中的累進特征以及一定程度上的重復征稅，促使中國稅制具有較高的收入彈性。如：個人所得稅的累進稅率、企業(yè)所得稅的分檔稅率、土地增值稅的超率累進稅率，對企業(yè)分配利潤征收個人所得稅、2021年以前生產(chǎn)型增值稅、消費稅在增值稅根底上的疊加，增值稅營業(yè)稅并列以及營業(yè)稅全額征收等。在這樣的稅制設計之下，隨著工業(yè)化的快速開展、國民財富的快速增長，稅收收入得以更快的速度增長。22(二〕中國稅收持續(xù)快速增長的制度體制保障(2/3)23(二〕中國稅收持續(xù)快速增長的制度體制保障(3/3)24〔三〕中國稅收持續(xù)快速增長的征管實現(xiàn)機制(1/2)1.集權(quán)式稅收征收機構(gòu)改革保證了中央政府的收入控制權(quán)。分設國稅局、地稅局兩套稅務機構(gòu)，確立了中央稅、共享稅由國稅局征收，地方稅由地稅級征收的根本格局；此后隨著稅制改革的進展并針對稅收征管的實際，國家稅務總局通過對國地稅機構(gòu)征管范圍進行調(diào)整，強化了中央政府對稅款征收的控制權(quán)。同時，為推進依法治稅、標準征收機構(gòu)行為，國家致力于稅收執(zhí)法監(jiān)督體系建設。這樣一套控制、監(jiān)督體系，對于保證稅制的標準運行起到了積極作用，其實際結(jié)果就是稅收收入隨著國民經(jīng)濟而持續(xù)快速增長。25〔三〕中國稅收持續(xù)快速增長的征管實現(xiàn)機制(2/2)2.稅收征管能力建設有力地提升了稅收征管工作的效率。首先是稅收征管法律體系逐步健全。?稅收征管法?等法律、法規(guī)和規(guī)章。其次是稅收征管模式與時俱進。申報、征收、管理、稽查和效勞等環(huán)節(jié)。再次是稅收征管方式不斷創(chuàng)新?？茖W化、精細化、專業(yè)化。最后是稅收征管信息化大力推進。金稅工程一期、二期和三期。整個稅務系統(tǒng)人員素質(zhì)水平的不斷提高，更是稅收征管能力提升的根底和根本。據(jù)學者研究，在1997-2007年間，中國稅收征管效率整體呈現(xiàn)線性上升趨勢，平均每年增速2.28%〔喬寶云等，2021〕。26綜合分析，三方面原因決定了90年代中期以來中國稅收收入持續(xù)快速增長的根本態(tài)勢：市場經(jīng)濟開展提供了充足的稅源根底，財稅體制改革提供了持續(xù)的增長動力，征管機制改革和素質(zhì)能力提升提供了實現(xiàn)機制。27三、“十二五〞時期中國稅收可持續(xù)增長面臨的挑戰(zhàn)“十二五〞時期，人民群眾對于社會公共效勞的要求更高，政府在失業(yè)、根本養(yǎng)老、根本醫(yī)療、保障性住房以及教育、環(huán)境、公共衛(wèi)生等公共產(chǎn)品方面的支出將加速增長，維護社會穩(wěn)定、強化國防建設以及承擔國際責任等方面的開支也將不斷增加，這些都需要稅收收入的有力支撐。因此，保持稅收可持續(xù)增長是實現(xiàn)“十二五〞規(guī)劃目標、保持中國經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定開展的必然要求。28〔一〕稅收可持續(xù)增長面臨未來我國經(jīng)濟稅源增速放緩的挑戰(zhàn)29〔二〕稅收可持續(xù)增長面臨稅制建設不適應經(jīng)濟社會開展要求的挑戰(zhàn)30〔三〕稅收可持續(xù)增長面臨財政體制與管理制度改革滯后的挑戰(zhàn)31〔三〕稅收可持續(xù)增長面臨財政體制與管理制度改革滯后的挑戰(zhàn)32〔四〕稅收可持續(xù)增長面臨稅收征管能力建設瓶頸制約的挑戰(zhàn)從稅務管理的外部環(huán)境來看：第一，社會上對于政府課稅的合理性、稅收負擔的適宜度的認同感，是個值得重視的問題。第二，依法治國方略的實施依然任重道遠，稅收法治環(huán)境并沒有根本性改觀，來自各方面對于稅收執(zhí)法的干預屢見不鮮。第三，整個社會的治稅環(huán)境和整個政府的綜合治稅，成為“十二五〞時期稅收可持續(xù)增長的一個關(guān)鍵制約條件。33〔四〕稅收可持續(xù)增長面臨稅收征管能力建設瓶頸制約的挑戰(zhàn)34四、“十二五〞時期促進中國稅收可持續(xù)增長的對策思考實現(xiàn)“十二五〞稅收可持續(xù)增長，從根本上講有賴于“十二五〞規(guī)劃當中各項經(jīng)濟社會開展目標的圓滿實現(xiàn)。這里針對影響稅收可持續(xù)增長的問題，就建立健全促進稅收可持續(xù)增長的財稅制度體制和稅收征管機制，提出假設干對策建議。353637384.著眼于激發(fā)經(jīng)濟增長活力，建立有利于小微企業(yè)開展的稅收環(huán)境。要建立提高增值稅〔營業(yè)稅〕起征點的動態(tài)機制，并將起征點改為免征額。要進一步降低小型微利企業(yè)所得稅率〔比方15%〕，提高小型微利企業(yè)認定標準〔比方由3萬元提高到10萬元〕；適度調(diào)整個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得和承包承租經(jīng)營所得的個人所得稅稅率級距，使之與改革后的企業(yè)所得稅負擔相稱。39〔二〕統(tǒng)一標準政府收入體系、深化財政體制與管理制度改革，有效化解公共支出增長的壓力(1/4)1．著眼于標準政府收入分配方式，進一步推進稅費改革。要按照“正稅清費〞的原那么，結(jié)合房產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護稅改革，統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)建設和房地產(chǎn)開發(fā)有關(guān)稅費改革，取消資源類收費和環(huán)保類收費；要嚴格標準收費工程設定權(quán)限，嚴格清理現(xiàn)有收費工程，對于已經(jīng)過時的收費一律予以取消，防止“死而復生〞。稅費改革和結(jié)構(gòu)性減稅必須同時考慮，才能既保證稅收成為政府參與國民收入分配的主導方式，又切實減輕企業(yè)居民負擔。40〔二〕統(tǒng)一標準政府收入體系、深化財政體制與管理制度改革，有效化解公共支出增長的壓力(2/4)41〔二〕統(tǒng)一標準政府收入體系、深化財政體制與管理制度改革，有效化解公共支出增長的壓力(3/4)3．著眼于調(diào)動中央地方各級政府積極性，深入推進分稅制財政體制改革。要合理界定中央與地方各級政府之間的事權(quán)與支出責任，逐步通過法律形式予以明確。首先在義務教育、公共衛(wèi)生、公共保障和公共平安等領(lǐng)域求得突破。要結(jié)合稅制改革，進一步健全地方稅收體系，合理劃分政府間稅收收入。要盡快完善中央對省、省對省以下政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度，壓縮專項轉(zhuǎn)移支付、擴大一般性轉(zhuǎn)移支付，增加地方政府用于根本公共效勞的可支配財力。42〔二〕統(tǒng)一標準政府收入體系、深化財政體制與管理制度改革，有效化解公共支出增長的壓力(4/4)43〔三〕優(yōu)化稅收法治環(huán)境、實現(xiàn)政府綜合治稅，加強稅收征管機制與能力建設〔1/4〕44〔三〕優(yōu)化稅收法治環(huán)境、實現(xiàn)政府綜合治稅，加強稅收征管機制與能力建設〔2/4〕2．著眼于構(gòu)建綜合治稅機制，加強部門協(xié)作，整合管理資源。要構(gòu)建政府統(tǒng)一領(lǐng)導、稅務部門主導、各個部門共同參與的綜合治稅機制。