第3課國(guó)際應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展趨勢(shì)（下）：國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急管理機(jī)制與法制建設(shè)提綱一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)二、國(guó)際應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)三、國(guó)外應(yīng)急管理的法制建設(shè)一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)7/22/2025美國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)制的操作性文件經(jīng)歷了幾次重大的調(diào)整與完善：從FRP到NRP再到NRF，這些文件的出臺(tái)過(guò)程記錄了美國(guó)應(yīng)急管理理論與實(shí)踐在摸索中前進(jìn)的歷程，也代表著美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制設(shè)計(jì)的思路演變《聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃》（FederalResponsePlan,FRP）《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》（NationalResponsePlan，NRP）《國(guó)家應(yīng)對(duì)框架》（NationalResponseFramework，NRF）7/22/2025FRP1992年《聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃》（FRP）是聯(lián)邦政府最早出臺(tái)的應(yīng)對(duì)災(zāi)害的操作性文件。主要闡述了應(yīng)急管理中聯(lián)邦層級(jí)的政府及其部門應(yīng)發(fā)揮的作用及相應(yīng)的責(zé)任。主要章節(jié)主要內(nèi)容基礎(chǔ)計(jì)劃（主要內(nèi)容）介紹目的在《斯塔福德減災(zāi)和緊急援助法》框架下，為聯(lián)邦政府層級(jí)應(yīng)對(duì)巨災(zāi)建構(gòu)系統(tǒng)的、協(xié)調(diào)性的、有效的流程與組織結(jié)構(gòu)范圍《斯塔福德減災(zāi)和緊急援助法》規(guī)定的以及總統(tǒng)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由聯(lián)邦層級(jí)提供援助的巨災(zāi)國(guó)家級(jí)災(zāi)害響應(yīng)框架地方、州和聯(lián)邦政府，志愿者組織、私營(yíng)部門和國(guó)際資源構(gòu)成國(guó)家級(jí)災(zāi)害響應(yīng)框架的核心內(nèi)容；在此框架下，聯(lián)邦政府為地方和州提供災(zāi)害援助，F(xiàn)EMA擔(dān)負(fù)執(zhí)行相關(guān)政策的主要責(zé)任《計(jì)劃》組成基礎(chǔ)計(jì)劃、緊急援助功能、恢復(fù)功能、保障功能、特殊事件、附錄等相關(guān)政策授權(quán)聯(lián)邦政府介入的條件，以及授權(quán)和處置過(guò)程資源協(xié)調(diào)與管理遵從以地方與州的資源利用為主的原則；規(guī)定了聯(lián)邦政府提供資源的前提、資源類型、協(xié)調(diào)與管理原則等信息發(fā)布對(duì)各層級(jí)的信息報(bào)告、發(fā)布以及反饋進(jìn)行規(guī)定啟動(dòng)前提規(guī)定了需要聯(lián)邦介入的災(zāi)害、次生災(zāi)害、造成傷亡及損失后果等情況運(yùn)行原則總體原則屬地為主。多元協(xié)調(diào)時(shí)，遵守由火災(zāi)部門采用的ICS運(yùn)行結(jié)構(gòu)與其它聯(lián)邦層級(jí)專項(xiàng)計(jì)劃的關(guān)系專項(xiàng)計(jì)劃包括應(yīng)對(duì)有害物資、大規(guī)模殺傷武器等；專項(xiàng)計(jì)劃的執(zhí)行需要一個(gè)牽頭的聯(lián)邦部門（LFA），在應(yīng)對(duì)不同災(zāi)害時(shí)，F(xiàn)EMA需要與LFA合作或提供協(xié)助響應(yīng)、恢復(fù)、減災(zāi)行動(dòng)的全流程管理組織關(guān)系對(duì)FEMA、緊急援助部門、軍事援助部門、聯(lián)邦法律執(zhí)行部門進(jìn)行規(guī)定應(yīng)急隊(duì)伍與設(shè)備國(guó)家應(yīng)急管理協(xié)調(diào)中心（NECC）/移動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)支持運(yùn)行中心（MERS）、區(qū)域運(yùn)作中心、應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)伍（前沿）、國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)伍、現(xiàn)場(chǎng)辦公室、應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)伍、緊急援助隊(duì)伍、巨災(zāi)響應(yīng)組織、災(zāi)害恢復(fù)中心等響應(yīng)與恢復(fù)初始響應(yīng)后繼響應(yīng)各方責(zé)任主要部門、保障部門、恢復(fù)部門、其它聯(lián)邦政府部門等附錄緊急援助功能交通部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、FEMA、行政管理局、田納西河谷管理局、美國(guó)郵政，涉及交通、通訊、公共設(shè)施、火災(zāi)、信息與規(guī)劃、大眾照顧、資源保障、健康與醫(yī)療、城市搜索與援救、危險(xiǎn)物質(zhì)、食品、能源等恢復(fù)功能原則、概念、組成部門、相關(guān)項(xiàng)目等保障功能社區(qū)關(guān)系、國(guó)會(huì)事務(wù)、捐助管理、財(cái)務(wù)管理、后勤管理、職業(yè)安全與衛(wèi)生、公共事務(wù)等特殊事件恐怖襲擊附錄術(shù)語(yǔ)與定義、縮寫(xiě)、1999版本的變化內(nèi)容、災(zāi)害應(yīng)對(duì)流程等一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)《聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃》旨在協(xié)助州與地方政府應(yīng)對(duì)超出他們能力范圍的重大災(zāi)難與突發(fā)事件，實(shí)現(xiàn)有效地拯救生命、保護(hù)公眾健康、安全與財(cái)產(chǎn)，并重建社區(qū)。7/22/2025遵從屬地管理的原則。強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理必須遵從首先利用州與地方資源?！队?jì)劃》本身也只是對(duì)聯(lián)邦層級(jí)的政府及部門的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，這種狀態(tài)一直持續(xù)到2003年。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)的應(yīng)急管理主要以地方政府為主，同時(shí)，州之間或地方政府之間普遍存在著應(yīng)急互助協(xié)議而且得到了法律認(rèn)可；只有當(dāng)這些互助協(xié)議都無(wú)法滿足應(yīng)急管理需要時(shí)，聯(lián)邦或州政府才會(huì)提供幫助。《計(jì)劃》中多元協(xié)調(diào)所遵從的運(yùn)行結(jié)構(gòu)來(lái)自社區(qū)消防和救援所采用的《突發(fā)事件指揮系統(tǒng)》（ICS），后者為應(yīng)對(duì)各種類型的災(zāi)害為不同的部門提供了統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這為后來(lái)的NIMS和NRP兩個(gè)配套文件的形成奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，還存在著一些特殊災(zāi)害的聯(lián)邦層級(jí)專項(xiàng)應(yīng)對(duì)計(jì)劃，在應(yīng)對(duì)這些特定災(zāi)害時(shí)，《計(jì)劃》需要協(xié)助并服從于這些專項(xiàng)應(yīng)對(duì)計(jì)劃?！队?jì)劃》對(duì)聯(lián)邦政府應(yīng)該如何實(shí)施《斯塔福德減災(zāi)和緊急援助法》進(jìn)行了規(guī)定，這包括對(duì)27個(gè)聯(lián)邦部門與機(jī)構(gòu)（包括美國(guó)紅十字會(huì)）的政策、計(jì)劃、運(yùn)行、響應(yīng)及重建、責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行界定，從而指導(dǎo)他們的應(yīng)急管理工作。一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)7/22/2025美國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)制的操作性文件經(jīng)歷了幾次重大的調(diào)整與完善：從FRP到NRP再到NRF，這些文件的出臺(tái)過(guò)程記錄了美國(guó)應(yīng)急管理理論與實(shí)踐在摸索中前進(jìn)的歷程，也代表著美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制設(shè)計(jì)的思路演變《聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃》（FederalResponsePlan,FRP）《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》（NationalResponsePlan，NRP）《國(guó)家應(yīng)對(duì)框架》（NationalResponseFramework，NRF）2003年美國(guó)911恐怖襲擊7/22/20257/22/2025《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》（NRP）2004年12月正式發(fā)布，2006年5月重新修訂國(guó)土安全部聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局《國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》（NIMS）2004年1月正式發(fā)布，2007年3月重新修訂多達(dá)600頁(yè)旨在協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)與各州、地方以及私人部門等主體重新構(gòu)建了美國(guó)的危機(jī)管理機(jī)制，為不同部門間的協(xié)作建立起標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)、組織和通信程序，并明確了職權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。規(guī)定了美國(guó)各級(jí)政府對(duì)事故應(yīng)急的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，其目的是為聯(lián)邦、州、地方和部落各級(jí)政府提供一套全國(guó)統(tǒng)一的方法，使各級(jí)政府都能協(xié)調(diào)一致和快速高效地對(duì)各類事故進(jìn)行預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急和恢復(fù)2003年2月28日，美國(guó)總統(tǒng)發(fā)布國(guó)土安全第5號(hào)總統(tǒng)令（HSPD-5），要求新成立的國(guó)土安全部建立《國(guó)家事故管理系統(tǒng)》（NationalIncidentManagementSystem，NIMS）并制定《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》（NationalResponsePlan，NRP），以促進(jìn)聯(lián)邦、州、地方和部落各級(jí)政府全面提升應(yīng)對(duì)各種威脅和挑戰(zhàn)的能力?！秶?guó)家響應(yīng)計(jì)劃》7/22/20252003年《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》（NRP），促進(jìn)聯(lián)邦、州、地方和部落各級(jí)政府全面提升應(yīng)對(duì)各種威脅和挑戰(zhàn)的能力。把國(guó)家響應(yīng)擴(kuò)大到覆蓋了上至聯(lián)邦層級(jí)下至地方各級(jí)政府在內(nèi)的所有政府機(jī)構(gòu)，將州、地方政府之間的應(yīng)急管理合作全部納入國(guó)家應(yīng)急體系。并按照一些新的法律條款與總統(tǒng)令將聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)角色集為一體，填補(bǔ)了以往應(yīng)急相關(guān)計(jì)劃中的管理縫隙。與《國(guó)家事故管理系統(tǒng)》形成配套文件，通過(guò)對(duì)聯(lián)邦協(xié)調(diào)架構(gòu)、應(yīng)急能力和資源的重新配置，形成統(tǒng)一并覆蓋所有應(yīng)急職能和災(zāi)種的國(guó)家事故管理方法與國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃。先前存在的一些專項(xiàng)計(jì)劃，要與《計(jì)劃》保持協(xié)調(diào)。國(guó)土安全部要對(duì)《計(jì)劃》為期一年的實(shí)施情況評(píng)估一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)主要章節(jié)主要內(nèi)容基本計(jì)劃概述目的，范圍和適用性，事故管理活動(dòng)，職權(quán)，關(guān)鍵概念描述了計(jì)劃執(zhí)行的組織架構(gòu)與程序，提出了國(guó)內(nèi)事故管理的國(guó)家層級(jí)的應(yīng)對(duì)方法，用以整合聯(lián)邦、州、地方、民族、部落、私營(yíng)部門和非政府組織的應(yīng)急行動(dòng)與資源。規(guī)劃介于規(guī)劃的重要性，涉及到的相關(guān)問(wèn)題角色與職責(zé)包括：州、地方和部落政府；聯(lián)邦政府；非政府與志愿者組織；私營(yíng)部門；涉及到的公民運(yùn)營(yíng)概念一般性說(shuō)明；聯(lián)邦事故管理活動(dòng)的總體協(xié)調(diào)；其他計(jì)劃的并行執(zhí)行；組織架構(gòu)；主要的NRP組織成分；緊急事件應(yīng)急與支持隊(duì)；地方當(dāng)局的防御支持；聯(lián)邦執(zhí)法援助；對(duì)重大的災(zāi)難性事件進(jìn)行先發(fā)制人的應(yīng)急；美國(guó)殖民地和自由聯(lián)合州；外部事務(wù)事故管理行動(dòng)行動(dòng)；在HSAS威脅條件下的NRP運(yùn)行執(zhí)行中計(jì)劃的管理和維護(hù)協(xié)調(diào)；計(jì)劃維護(hù)；NIMS綜合中心；NRP和國(guó)家準(zhǔn)備；NRP支持文檔以及為其他聯(lián)邦緊急事件計(jì)劃制訂的標(biāo)準(zhǔn)附錄關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)詞匯；縮略詞表；職權(quán)和參考；國(guó)家／國(guó)際跨機(jī)構(gòu)計(jì)劃綱要；在《斯塔福法案》下最初的聯(lián)邦介入概要；在非《斯塔福德減災(zāi)和緊急援助法》下聯(lián)邦與聯(lián)邦支持概要提供了其他相關(guān)的、更為詳細(xì)的支持信息，包括述語(yǔ)、定義、縮寫(xiě)詞和一個(gè)國(guó)家跨機(jī)構(gòu)計(jì)劃的綱要。緊急事件支持功能附件涉及部門包括：運(yùn)輸；通訊；公其設(shè)施與工程；消防；緊急事件管理；大眾照護(hù)

住房供給與人力服務(wù)；資源支持；公共健康與醫(yī)療服務(wù)；城市搜救；石油和有害物質(zhì)應(yīng)急；農(nóng)業(yè)和自然資源；能源；公其安全與保衛(wèi)；長(zhǎng)期社區(qū)重建和減災(zāi)；外部事務(wù)概述了應(yīng)急協(xié)調(diào)員、主要承擔(dān)機(jī)構(gòu)的和支持機(jī)構(gòu)的職責(zé)，便于在發(fā)生重大突發(fā)事件期間，協(xié)調(diào)州、部落和其它聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、組織的資源與計(jì)劃保障功能涉及內(nèi)容包括：財(cái)政管理；國(guó)際協(xié)調(diào)；后勤管理；私營(yíng)部門協(xié)調(diào)；公共事務(wù)；科學(xué)與技術(shù)；部落關(guān)系；志愿者與捐贈(zèng)品管理；工作人員的安全與健康為確保NRP事故管理目標(biāo)有效率、有效力地執(zhí)行提供了指南，描述了功能性的流程和行政性要求。事故附件設(shè)計(jì)內(nèi)容包括：生物事故，災(zāi)難性事故，網(wǎng)絡(luò)空間事故，食品和農(nóng)業(yè)事故，原子核/放射性事故，石油和有害物質(zhì)事故，恐怖主義事故執(zhí)法和調(diào)查論及意外事故或?yàn)?zāi)害狀況需要專門應(yīng)用NRP的情況。《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》7/22/2025組

別任

務(wù)主要責(zé)任部門第一ESF小組交通交通部第二ESF小組通訊國(guó)土安全部第三ESF小組公共建設(shè)工程國(guó)防部、國(guó)土安全部第四ESF小組消防農(nóng)業(yè)部（森林局）第五ESF小組緊急管理國(guó)土安全部第六ESF小組群眾照顧、災(zāi)民住房和公共福利國(guó)土安全部、美國(guó)紅十字會(huì)第七ESF小組資源支持白宮總務(wù)管理局第八ESF小組公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)衛(wèi)生和福利部第九ESF小組城市搜救國(guó)土安全部第十ESF小組石油和有害材料管理環(huán)境保護(hù)局、國(guó)土安全部（海岸警衛(wèi)隊(duì)）第十一ESF小組農(nóng)業(yè)和自然資源農(nóng)業(yè)部、內(nèi)務(wù)部第十二ESF小組能源能源部第十三ESF小組社會(huì)治安國(guó)土安全部、司法部第十四ESF小組遠(yuǎn)期社區(qū)恢復(fù)和減災(zāi)農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國(guó)土安全部、住房和城市發(fā)展部、財(cái)政部、小型企業(yè)管理局、第十五ESF小組外部事務(wù)國(guó)土安全部應(yīng)急支持工作小組（ESF）任務(wù)與責(zé)任部門一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)按照《計(jì)劃》，國(guó)土安全部每四年負(fù)責(zé)召集并協(xié)調(diào)相關(guān)單位對(duì)《計(jì)劃》進(jìn)行全面回顧與修訂完善，同時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況也會(huì)提高更新的頻率。事實(shí)上，在《計(jì)劃》剛剛頒布的一年之后，2005年卡特里娜颶風(fēng)暴露了美國(guó)政府在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的機(jī)制方面存在嚴(yán)重缺陷，為此，布什總統(tǒng)簽署了《后卡特里娜時(shí)期應(yīng)急管理改革法》，規(guī)定在緊急狀態(tài)下FEMA直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，代表總統(tǒng)協(xié)調(diào)災(zāi)難救助事宜，這包括協(xié)調(diào)州和地方政府、27個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、美國(guó)紅十字會(huì)和其它志愿者組織的應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)重建活動(dòng)。隨后，在經(jīng)歷了卡特里娜、威爾瑪、麗塔等颶風(fēng)之后，美國(guó)政府對(duì)《計(jì)劃》進(jìn)行了修訂，推出了2006年版本，這反映出美國(guó)對(duì)應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程的持續(xù)改進(jìn)與更新。7/22/2025主要章節(jié)《國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》主要內(nèi)容主體部分綜述對(duì)NIMS的界定，靈活性、標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)原則（以下各部分的原則不再贅述）包括五部分：預(yù)備、通訊與信息管理、資源管理、指揮與管理、持久地管理與維護(hù)預(yù)備有效的事故管理是以大量預(yù)備活動(dòng)為基礎(chǔ)，預(yù)先對(duì)潛在事故作準(zhǔn)備。預(yù)備包括一系列活動(dòng)：計(jì)劃、培訓(xùn)、演習(xí)、人員資質(zhì)和證明標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施的獲取與證明、出版物的管理方法與活動(dòng)通訊與信息管理管理特點(diǎn)：標(biāo)準(zhǔn)化的通訊類型、制定政策與計(jì)劃、統(tǒng)一設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)并培訓(xùn)等組織與運(yùn)行：事故信息、通訊標(biāo)準(zhǔn)與格式等資源管理管理資源的流程（九步驟）：確認(rèn)與輸入資源，認(rèn)證、審查和人員授權(quán)，庫(kù)存資源，確認(rèn)資源需求，訂購(gòu)和購(gòu)買資源，調(diào)動(dòng)資源，資源跟蹤和報(bào)告，資源恢復(fù)，資源的償付及重購(gòu)指揮與管理《事故指揮系統(tǒng)》（ICS）的管理特征、事故指揮與指揮人員、普通職員、事故管理隊(duì)伍、復(fù)合事故——單一事故指揮組織的多重事故管理、現(xiàn)場(chǎng)指揮還包括：多機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)系統(tǒng)、公共信息系統(tǒng)、指揮與管理要素之間的關(guān)系等系統(tǒng)管理與維護(hù)NIMS聯(lián)動(dòng)中心：概念與原則，NIMS修正過(guò)程，職責(zé)（標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證，培訓(xùn)與演習(xí)支持，出版管理）技術(shù)支持：概念與原則，事故管理的科學(xué)與技術(shù)支持等附錄資源輸入系統(tǒng)對(duì)資源的使用類型、種類、類別等相關(guān)信息進(jìn)行歸納與總結(jié)，便于輸入系統(tǒng)與標(biāo)識(shí)事故指揮系統(tǒng)多個(gè)表格組成：組織結(jié)構(gòu)，操作內(nèi)容，計(jì)劃部門，后勤部門，財(cái)務(wù)/行政部門，建立現(xiàn)場(chǎng)指揮部門，設(shè)備與位置，規(guī)劃過(guò)程，ICS表格的示例，ICS的主要職位概述目標(biāo)能力列表一般能力，預(yù)防能力，保護(hù)能力，任務(wù)執(zhí)行能力，響應(yīng)能力，恢復(fù)能力等事故管理聯(lián)邦整合國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃，基礎(chǔ)計(jì)劃，應(yīng)急援助功能，保障功能，事件附錄，總結(jié)等關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)，定義，縮寫(xiě)等核心部分是應(yīng)急指揮系統(tǒng)由5大主要功能組成，即指揮、計(jì)劃、運(yùn)作、后勤保障以及資金/行政管理，可以根據(jù)突發(fā)事件的復(fù)雜、嚴(yán)重程度對(duì)其組織、結(jié)構(gòu)和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整要求從突發(fā)事件一發(fā)生就建立指揮系統(tǒng)大多數(shù)的突發(fā)事件由地方處理，因此，應(yīng)急指揮系統(tǒng)下的指揮功能建立在最底層，隨著時(shí)間的推移，其他部門和地區(qū)開(kāi)始逐步參加進(jìn)來(lái)，需要更多的資源和支持，可能會(huì)迅速擴(kuò)大至跨地區(qū)多部門。一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)7/22/2025綜合各項(xiàng)處理程序：這項(xiàng)計(jì)劃綜合了美國(guó)原有的應(yīng)急處理程序，取代了以前的《初期國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃》、《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》和《聯(lián)邦放射性應(yīng)急計(jì)劃》等，為所有國(guó)家緊急事件管理機(jī)構(gòu)提供了一個(gè)核心行動(dòng)計(jì)劃，為美國(guó)處理天災(zāi)人禍、恐怖威脅及襲擊等國(guó)土安全事件確立了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)前國(guó)土安全部長(zhǎng)里奇指出，這一計(jì)劃體現(xiàn)了政府對(duì)實(shí)現(xiàn)“一個(gè)團(tuán)隊(duì)，一個(gè)目標(biāo)——一個(gè)更安全的美國(guó)”的承諾。建立統(tǒng)一組織體系：《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》重新構(gòu)建了美國(guó)的危機(jī)管理機(jī)制，為不同部門間的協(xié)作建立起標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)、組織和通信程序，并明確了職權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。根據(jù)該計(jì)劃，美國(guó)政府設(shè)立永久性的國(guó)土安全行動(dòng)中心，作為國(guó)家級(jí)最主要的多機(jī)構(gòu)行動(dòng)協(xié)調(diào)中心；成立國(guó)家應(yīng)急反應(yīng)協(xié)調(diào)中心，作為國(guó)土安全行動(dòng)中心的一部分，負(fù)責(zé)聯(lián)邦危機(jī)反應(yīng)的整體協(xié)調(diào)；建立地區(qū)應(yīng)急反應(yīng)中心，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)地區(qū)應(yīng)急反應(yīng)，在各地落實(shí)聯(lián)邦項(xiàng)目支持等。建立統(tǒng)一運(yùn)行機(jī)制：這份長(zhǎng)達(dá)426頁(yè)的計(jì)劃指出，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局、國(guó)家和各州的應(yīng)急行動(dòng)機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)等接到緊急事件報(bào)告后要提交給美國(guó)土安全行動(dòng)中心進(jìn)行評(píng)估。如評(píng)估認(rèn)為所報(bào)事件構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)或潛在的國(guó)家級(jí)危機(jī)，國(guó)土安全部必須據(jù)此做出反應(yīng)，包括統(tǒng)一發(fā)布預(yù)警和警告，與其他部門分享信息，啟動(dòng)國(guó)家應(yīng)急系統(tǒng)內(nèi)的有關(guān)組織，部署人力、物力，開(kāi)展預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和善后活動(dòng)。擴(kuò)大應(yīng)急響應(yīng)主體：《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》還重視公民組織和團(tuán)體在危機(jī)預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)、善后中的作用。它規(guī)定由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)召集這些團(tuán)體，開(kāi)展公民培訓(xùn)等社區(qū)活動(dòng)，按公民技能和實(shí)際需要組織社區(qū)應(yīng)急小組、醫(yī)療預(yù)備隊(duì)，提供社區(qū)守衛(wèi)和志愿警察服務(wù)等。強(qiáng)調(diào)公民自身責(zé)任：美國(guó)國(guó)土安全部還強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急不僅是國(guó)家和地方的責(zé)任，也是公民的個(gè)人責(zé)任，要求公民平時(shí)就做好應(yīng)急準(zhǔn)備，包括備好足夠3天生存所需的應(yīng)急物品。這些物品包括：換洗衣物、睡袋、食品和水。食品以易儲(chǔ)備的罐頭和干燥食品為宜，飲用水量應(yīng)以每人每天至少1加侖為標(biāo)準(zhǔn)。每家還應(yīng)備好手電、電池供電的半導(dǎo)體收音機(jī)、備用電池、急救包、處方藥品、個(gè)人衛(wèi)生用品、能密封門窗的膠帶和結(jié)實(shí)的塑料垃圾袋；確定家人聯(lián)絡(luò)方式，確保災(zāi)害發(fā)生后家人之間能保持聯(lián)系。一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)7/22/2025美國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)制的操作性文件經(jīng)歷了幾次重大的調(diào)整與完善：從FRP到NRP再到NRF，這些文件的出臺(tái)過(guò)程記錄了美國(guó)應(yīng)急管理理論與實(shí)踐在摸索中前進(jìn)的歷程，也代表著美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制設(shè)計(jì)的思路演變《聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃》（FederalResponsePlan,FRP）《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》（NationalResponsePlan，NRP）《國(guó)家應(yīng)對(duì)框架》（NationalResponseFramework，NRF）美國(guó)2005年卡特里娜颶風(fēng)2003年國(guó)土安全部成立以來(lái)該國(guó)應(yīng)急管理體系面對(duì)的最大挑戰(zhàn)……電影《后天》劇照卡特里娜颶風(fēng)是美國(guó)歷史上最具破壞性的自然災(zāi)害綜合考慮颶風(fēng)和洪水影響，其總的破壞程度大大超過(guò)任何其它嚴(yán)重災(zāi)害一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)2005年8月美國(guó)卡特里娜颶風(fēng)7/22/2025卡特里娜颶風(fēng)以及新奧爾良持續(xù)的洪災(zāi)暴露了聯(lián)邦、州和地方對(duì)嚴(yán)重事件的準(zhǔn)備工作和對(duì)這些事件的響應(yīng)能力方面存在的顯著缺陷。通過(guò)卡特里娜颶風(fēng)，各級(jí)政府制定的應(yīng)急計(jì)劃，從小鎮(zhèn)計(jì)劃到聯(lián)邦政府旨在協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)與各州、地方以及私人部門等的多達(dá)600頁(yè)的國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃，經(jīng)歷了最大程度的考驗(yàn)。本報(bào)告旨在明確和建立一種如何做得更好的路標(biāo)，并為美國(guó)從各級(jí)政府到私人部門到公民個(gè)人和社區(qū)如何追求富有實(shí)效和持久的應(yīng)急準(zhǔn)備愿景改革打下基礎(chǔ)。要求對(duì)目前政策、體制和機(jī)制做出重大調(diào)整。布什總統(tǒng)特別要求對(duì)聯(lián)邦政府的響應(yīng)做出評(píng)價(jià)。本報(bào)告并不涉及對(duì)州和地方響應(yīng)情況的評(píng)價(jià)。我們必須加強(qiáng)聯(lián)邦政府對(duì)地方行動(dòng)的支持。2005年8月美國(guó)卡特里娜颶風(fēng)大部分區(qū)域的平均地面高程處于海平面以下6英尺。新奧爾良市南臨密西西比河，北接龐恰特雷恩湖，東面是博格納湖，大部分地區(qū)的地面高程在海平面以下，易受河、湖以及墨西哥灣洪水威脅。新奧爾良的洪水是由堤防和防洪墻決口以及泵站停運(yùn)造成的，大約80％的地區(qū)洪水水深高達(dá)20英尺（約6.1米）。前所未有的洪災(zāi)使得卡特里娜颶風(fēng)成為一次“災(zāi)難中的災(zāi)難”影響了路易斯安娜州（第6區(qū)）、佛羅里達(dá)州、密西西比州和亞拉巴馬州（第4區(qū)）新奧爾良2005年8月美國(guó)卡特里娜颶風(fēng)7/22/2025經(jīng)濟(jì)損失住房670億美元耐用消費(fèi)品70億美元商業(yè)資產(chǎn)200億美元政府資產(chǎn)30億美元總計(jì)960億美元

死亡人數(shù)為1330人（大多數(shù)死亡人員為年老體弱者）到2006年2月17日，墨西哥灣沿岸地區(qū)仍有失蹤人員2096人。異地安置的約77萬(wàn)人颶風(fēng)對(duì)墨西哥灣外海能源基礎(chǔ)設(shè)施造成重創(chuàng)，使該地區(qū)819個(gè)駐人石油平臺(tái)的75%以上被迫撤離。美國(guó)能源公司估計(jì)，在颶風(fēng)登陸的前兩天，臨近的風(fēng)暴已經(jīng)造成墨西哥灣石油生產(chǎn)量下降了三分之一多。表現(xiàn)在所帶來(lái)的憂傷、焦慮和受挫感許多人發(fā)現(xiàn)難以重建自己以往的生活，丟失或遺忘諸如保險(xiǎn)單據(jù)、出生證明、婚姻證明等日后重建生活的重要文件的情況比比皆是。大多數(shù)被轉(zhuǎn)移的人員找不到自己的醫(yī)療記錄，增加了日后就醫(yī)的風(fēng)險(xiǎn)住房問(wèn)題慢慢給那些還不能回到被損毀住宅的人們帶來(lái)困惑7/22/20252005年8月美國(guó)卡特里娜颶風(fēng)卡特里娜颶風(fēng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響影響了路易斯安娜州（第6區(qū)）、佛羅里達(dá)州、密西西比州和亞拉巴馬州（第4區(qū)）在受災(zāi)最嚴(yán)重的路易斯安娜州和密西西比州，8月份和9月份的失業(yè)率上升了一倍，從先前的6％上升到12％由于石油價(jià)格上漲，對(duì)美國(guó)全國(guó)造成了短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，全國(guó)的汽油價(jià)格飆升。對(duì)2005年8月26日到2006年1月11日期間的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，共減少石油產(chǎn)量達(dá)1.14億桶，相當(dāng)于墨西哥灣地區(qū)年產(chǎn)量的1/5多。摧毀了受影響地區(qū)的電力基礎(chǔ)設(shè)施在路易斯安娜、密西西比和亞拉巴馬3州，大約250萬(wàn)用戶的電力供應(yīng)中斷通訊設(shè)施也遭受巨大破壞在3個(gè)州毀壞了38處911報(bào)警中心和300多萬(wàn)電話用戶線路廣播通訊也同樣受到嚴(yán)重影響，約50％的本地電臺(tái)和44％的電視臺(tái)被中斷正常工作帶來(lái)了環(huán)境和健康問(wèn)題如洪水長(zhǎng)期不退，石油污染、污物堆積、家庭和工業(yè)化學(xué)物污染、以及人和動(dòng)物尸體等7/22/20252005年8月美國(guó)卡特里娜颶風(fēng)在回顧和分析對(duì)卡特里娜颶風(fēng)的應(yīng)急響應(yīng)情況后，調(diào)查報(bào)告確定了聯(lián)邦政府已經(jīng)得到的17個(gè)關(guān)鍵經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)：1、全國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備工作2、軍事能力的綜合使用3、通訊4、后勤與撤離5、搜尋與營(yíng)救6、社會(huì)治安與公民安全7、公共衛(wèi)生與醫(yī)療援助8、公共福利9、災(zāi)民照顧與安置居住10、信息傳播11、重要基礎(chǔ)設(shè)施與影響評(píng)估12、環(huán)境危害與垃圾清運(yùn)13、國(guó)外援助14、非政府援助15、培訓(xùn)、演習(xí)與獲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)16、國(guó)土安全的專業(yè)開(kāi)發(fā)與教育17、公民與社區(qū)的應(yīng)急準(zhǔn)備在聯(lián)邦政府對(duì)卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)急響應(yīng)期間，全國(guó)的應(yīng)急準(zhǔn)備工作在4個(gè)方面明顯存在嚴(yán)重缺陷：1、全國(guó)應(yīng)急響應(yīng)的統(tǒng)一管理2、聯(lián)邦政府內(nèi)的指揮管理架構(gòu)3、對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備計(jì)劃的了解4、地區(qū)性計(jì)劃與協(xié)調(diào)一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)7/22/2025一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)全國(guó)的應(yīng)急準(zhǔn)備工作嚴(yán)重缺陷之一：全國(guó)應(yīng)急響應(yīng)的統(tǒng)一管理災(zāi)難事件的有效管理需要協(xié)調(diào)政府和私人部門大量的組織行為和應(yīng)急行動(dòng)在目前的應(yīng)急響應(yīng)框架下聯(lián)邦政府根據(jù)地方和州政府援助請(qǐng)求僅僅對(duì)資源進(jìn)行協(xié)調(diào)州和地方政府:沒(méi)有預(yù)先計(jì)劃或建立一個(gè)運(yùn)作良好的突發(fā)事件指揮體系在緊急事件發(fā)生時(shí)往往建立自己的指揮協(xié)調(diào)體系來(lái)支持地方相應(yīng)體系的工作這種框架結(jié)構(gòu)并不能解決當(dāng)出現(xiàn)大范圍高強(qiáng)度需求、資源不足以及地方政府缺乏有效運(yùn)作情況下的災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)卡特里娜初期，州和地方政府就意識(shí)到災(zāi)害的嚴(yán)重性，由于應(yīng)急能力受到嚴(yán)重破壞。聯(lián)邦政府人員試圖努力完成一般情況下由州和地方政府承擔(dān)的職責(zé)，如援救被洪水圍困的市民、執(zhí)法、新奧爾良尚未轉(zhuǎn)移人員的撤離等。聯(lián)邦政府不能也不應(yīng)該是全國(guó)范圍的第一應(yīng)急響應(yīng)者州和地方政府處于解決本轄區(qū)應(yīng)急問(wèn)題的最佳位置聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)就應(yīng)對(duì)嚴(yán)重災(zāi)難性事件做好計(jì)劃、培訓(xùn)和設(shè)備準(zhǔn)備以滿足應(yīng)急需要7/22/2025一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)全國(guó)的應(yīng)急準(zhǔn)備工作嚴(yán)重缺陷之二：聯(lián)邦政府內(nèi)的指揮管理架構(gòu)從聯(lián)邦政府的應(yīng)急響應(yīng)管理工作來(lái)看，指揮與管理機(jī)制的結(jié)構(gòu)以及現(xiàn)行的計(jì)劃體制運(yùn)作情況并不夠好國(guó)土安全部指揮中心角色定位不準(zhǔn)、職責(zé)不清，還經(jīng)常與其它聯(lián)邦機(jī)構(gòu)重疊，暴露出明顯缺陷國(guó)土安全部長(zhǎng)是總統(tǒng)負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件管理的首席官員，但是他很難協(xié)調(diào)聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)的不同行動(dòng)根據(jù)全國(guó)響應(yīng)計(jì)劃，聯(lián)邦主官既不指揮或替代在事件發(fā)生時(shí)建立的指揮體系，也不具有對(duì)高級(jí)聯(lián)邦執(zhí)法官、聯(lián)邦協(xié)調(diào)官或其他聯(lián)邦與州的官員的指揮權(quán)。因此，具有不同職權(quán)的多種聯(lián)邦協(xié)調(diào)官使該地區(qū)的州和地方官員頗為沮喪聯(lián)邦主官推動(dòng)統(tǒng)一指揮體系并協(xié)調(diào)整個(gè)應(yīng)急管理工作；是國(guó)土安全部長(zhǎng)的一個(gè)主要聯(lián)系點(diǎn)《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》任務(wù)分派環(huán)節(jié)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)一方面獨(dú)自開(kāi)展行動(dòng)，另一方面完成FEMA分派的任務(wù)行動(dòng)前，大量時(shí)間消耗在簽字批復(fù)以及數(shù)據(jù)處理上，延誤了響應(yīng)行動(dòng)聯(lián)邦政府指揮層級(jí)缺乏協(xié)調(diào)性反映了災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)混亂的組織體制一直到危機(jī)最嚴(yán)重時(shí)才建立《全國(guó)響應(yīng)計(jì)劃》所指定的現(xiàn)場(chǎng)多部門協(xié)調(diào)中心，即聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)辦公室。沒(méi)有在主要災(zāi)害發(fā)生地建立下一層級(jí)的聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)辦公室。致使聯(lián)邦政府在新奧爾良的響應(yīng)行動(dòng)在開(kāi)始階段就沒(méi)有協(xié)調(diào)好。應(yīng)急行動(dòng)支持功能應(yīng)急行動(dòng)支持功能不容易與《國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》下的指揮系統(tǒng)體系整合承擔(dān)應(yīng)急行動(dòng)支持功能的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)并不認(rèn)同聯(lián)邦主官的角色，他們會(huì)轉(zhuǎn)而去華盛頓總部領(lǐng)取相反的指令，使協(xié)調(diào)問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜7/22/2025一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)全國(guó)的應(yīng)急準(zhǔn)備工作嚴(yán)重缺陷之三：對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備計(jì)劃的了解在最基礎(chǔ)的層級(jí)上，對(duì)卡特里娜颶風(fēng)響應(yīng)工作為什么沒(méi)有按計(jì)劃執(zhí)行，部分解釋是各級(jí)政府主要官員只不過(guò)是對(duì)《國(guó)家相應(yīng)計(jì)劃》不熟悉?！秶?guó)家響應(yīng)計(jì)劃》在卡特里娜颶風(fēng)之前，對(duì)聯(lián)邦、州和地方政府的一些主要官員來(lái)說(shuō)，《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》是一個(gè)新玩意兒對(duì)“國(guó)家”計(jì)劃不了解導(dǎo)致了不能有效協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和地方的應(yīng)急響應(yīng)《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》本身規(guī)定的僅僅是略述應(yīng)急響應(yīng)總體部分的“基礎(chǔ)規(guī)劃”要求聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)制定支持行動(dòng)計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)行動(dòng)步驟，把各自的工作整合到全國(guó)應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)中去在卡特里娜颶風(fēng)影響時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)行動(dòng)步驟往往要么沒(méi)有要么還在制定當(dāng)中迫使聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不得不在沒(méi)有任何規(guī)定的指南或指揮的情況下開(kāi)展行動(dòng)《國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)辦公室和現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)邦政府人員常常缺乏《系統(tǒng)》工作經(jīng)驗(yàn)對(duì)派駐聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)辦公室的聯(lián)邦人員進(jìn)行邊工作邊培訓(xùn)沒(méi)有足夠數(shù)量的合格人員派往全部的所需崗位，在聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)辦公室不能部署訓(xùn)練有素的應(yīng)急人員。要求所有應(yīng)急管理人員具有對(duì)《系統(tǒng)》原理的實(shí)際知識(shí)7/22/2025一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)全國(guó)的應(yīng)急準(zhǔn)備工作嚴(yán)重缺陷之四：不充分的地區(qū)性計(jì)劃與協(xié)調(diào)對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行指導(dǎo)以確保在全國(guó)范圍內(nèi)做好重大災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備十分必要。為此，短期全國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)以及達(dá)到目標(biāo)的能力標(biāo)準(zhǔn)能夠幫助聯(lián)邦、州和地方政府：1、鑒別和定義必要的能力以及需要哪些程度的能力；2、在一個(gè)資源受限的環(huán)境中確定優(yōu)先目標(biāo)；3、闡明并了解在國(guó)土安全能力全國(guó)網(wǎng)絡(luò)中的角色和職責(zé)；4、制定互助協(xié)議。自FEMA從2003年3月并入后，國(guó)土安全部已經(jīng)把它的計(jì)劃、協(xié)調(diào)能力和職責(zé)分解到本局其它部門：在卡特里娜颶風(fēng)期間，10位地區(qū)辦公室主任中的8位是以代理身份出任的，6位應(yīng)急管理局總部的業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人也是如此，當(dāng)合格的代理者向上替補(bǔ)時(shí)，將給已經(jīng)在全力完成空缺崗位留下的任務(wù)的員工造成額外負(fù)擔(dān)。7/22/2025一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：聯(lián)邦政府應(yīng)該與國(guó)土安全部門共同努力修訂現(xiàn)行應(yīng)急計(jì)劃，確保建立有效的運(yùn)作體制，并建立對(duì)所有全國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備工作明晰而可具操作性的工作流程。為此，聯(lián)邦政府必須：*為完成各自的職能角色，要保證行政部門組織有序、培訓(xùn)有力、裝備良好；*最終確定并實(shí)施全國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)。1、規(guī)劃并建立一個(gè)綜合性全國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備體系；2、培育全新的充滿活力的應(yīng)急準(zhǔn)備文化。全國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備體系重要組成部分包括目前的國(guó)土安全戰(zhàn)略、原則和響應(yīng)能力等。該體系的長(zhǎng)處首先在于把國(guó)土安全戰(zhàn)略、原則、應(yīng)對(duì)能力、響應(yīng)行動(dòng)、演練以及評(píng)估整合在一起，同時(shí)突出了必須在體系中建立反饋機(jī)制的重要性，尤其在體系中應(yīng)當(dāng)包括對(duì)應(yīng)急計(jì)劃效果指標(biāo)的日常報(bào)告和評(píng)價(jià)、特殊應(yīng)對(duì)能力的準(zhǔn)備工作和從演練及實(shí)際響應(yīng)行動(dòng)中獲取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等內(nèi)容，并要將結(jié)果及時(shí)反饋給體系中其它的重要組成部分。7/22/2025一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)《美國(guó)國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備指南》·統(tǒng)籌全國(guó)的應(yīng)急準(zhǔn)備工作，并使全國(guó)的應(yīng)急準(zhǔn)備工作同步發(fā)展，以加強(qiáng)全國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備；·指導(dǎo)全國(guó)的應(yīng)急準(zhǔn)備投資；·將過(guò)去災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)納入國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備工作重點(diǎn)；·推動(dòng)基于能力和基于風(fēng)險(xiǎn)的投資規(guī)劃制訂；·建立應(yīng)急準(zhǔn)備指標(biāo)，檢測(cè)進(jìn)展情況，并建立評(píng)估國(guó)家整體備災(zāi)能力的制度，以應(yīng)付重大的事件，特別是那些涉及恐怖主義活動(dòng)的事件?！睹绹?guó)國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備指南》包括國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備藍(lán)圖、能力和重點(diǎn)優(yōu)先事項(xiàng)。為了支持全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的實(shí)施方針，《美國(guó)國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備指南》建立三種基于能力的應(yīng)急準(zhǔn)備工具和全國(guó)性的應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)。2008年《國(guó)家應(yīng)對(duì)框架》（NRF）7/22/2025主要章節(jié)主要內(nèi)容核心文件綜述框架結(jié)構(gòu)；適用范圍；響應(yīng)規(guī)程；更廣泛意義上國(guó)土安全戰(zhàn)略的角色角色與責(zé)任重點(diǎn)突出：地方、部落、州、和聯(lián)邦層級(jí)，以及私營(yíng)部門與NGO組織應(yīng)當(dāng)成為應(yīng)急管理主體（Who）響應(yīng)行動(dòng)重點(diǎn)闡述：作為一個(gè)整體，國(guó)家應(yīng)當(dāng)做什么（what）來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件響應(yīng)組織重點(diǎn)闡述：作為一個(gè)國(guó)家行為，應(yīng)如何組織（how）來(lái)實(shí)施應(yīng)對(duì)行動(dòng)規(guī)劃：有效應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵要素突出規(guī)劃的重要性，并總結(jié)出國(guó)家規(guī)劃體系的構(gòu)成要素輔助性資源總結(jié)了網(wǎng)絡(luò)“NRF資源中心”的內(nèi)容與發(fā)展計(jì)劃。這是專門為配合“應(yīng)對(duì)框架”設(shè)立的官方網(wǎng)站，隨時(shí)為“框架”執(zhí)行人員提供最新信息和支撐工具附錄緊急援助功能附錄描述最常見(jiàn)的應(yīng)急管理功能領(lǐng)域中聯(lián)邦政府的資源和能力，包括15項(xiàng)：交通運(yùn)輸、通訊、公共建筑與工程、消防、突發(fā)事件管理、群眾救助后勤管理和資源保障、公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、搜索救援、救生協(xié)助、石油和有害物質(zhì)應(yīng)急處理、農(nóng)業(yè)和自然資源、能源、公共安全與治安、社區(qū)長(zhǎng)期恢復(fù)重建、對(duì)外事務(wù)等保障功能描述各類突發(fā)事件共同需要的基本保障功能，包括財(cái)務(wù)管理、志愿者、捐贈(zèng)活動(dòng)、民營(yíng)企業(yè)協(xié)調(diào)等特定突發(fā)事件分類應(yīng)對(duì)八類突發(fā)事件時(shí)特有的問(wèn)題，包括：生物恐怖攻擊、核或放射性攻擊、網(wǎng)絡(luò)恐怖攻擊、大規(guī)模人員疏散等

合作伙伴指南描述在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，各級(jí)政府、民營(yíng)企業(yè)的合作伙伴的主要作用與行動(dòng)一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)美國(guó)引入了“框架”這一概念：第一，從結(jié)構(gòu)性與實(shí)用性兩方面完善應(yīng)急機(jī)制；第二，突出應(yīng)急管理是社會(huì)各個(gè)層面共同分擔(dān)的責(zé)任，并對(duì)各方面的角色與責(zé)任進(jìn)一步明確；第三，按照《國(guó)家準(zhǔn)備指南》（NationalpreparednessGuideline）中列出的災(zāi)害情景進(jìn)一步提出策略性與操作性方案為達(dá)到以上目標(biāo)，2008年1月22日，美國(guó)國(guó)土安全部在改進(jìn)《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》的基礎(chǔ)上發(fā)布了《國(guó)家應(yīng)對(duì)框架》（NationalResponseFramework，NRP）。同年12月，《國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》也經(jīng)歷了相應(yīng)修訂完善。2008年《國(guó)家應(yīng)對(duì)框架》（NRF）7/22/2025以靈活性、可擴(kuò)展性、適應(yīng)性為主要特點(diǎn)，將國(guó)家需要協(xié)調(diào)的組織進(jìn)行整合，指導(dǎo)國(guó)家作為一個(gè)整體來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。豐富“響應(yīng)”內(nèi)容，將其擴(kuò)展到生命救助、財(cái)產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)和滿足基本生活需求等領(lǐng)域。將突發(fā)事件應(yīng)對(duì)主體的覆蓋范圍從聯(lián)邦政府各部門、各級(jí)地方政府?dāng)U大到了非政府組織、民營(yíng)企業(yè)，并明確他們的作用與責(zé)任。給應(yīng)急管理實(shí)踐者以及各層級(jí)的操作者提供了用于第一響應(yīng)與應(yīng)急管理的操作性組織方式與工具一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》在實(shí)施過(guò)程中受到了利益相關(guān)者與使用者的批評(píng)，相關(guān)問(wèn)題與缺陷逐漸凸現(xiàn)出來(lái)：第一，具體內(nèi)容并不符合國(guó)家層面應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需求；第二，《計(jì)劃》本身官僚主義嚴(yán)重、內(nèi)容本身相互重復(fù)；第三，《計(jì)劃》并沒(méi)有明確突出國(guó)家層級(jí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，并且需要對(duì)各參與方的角色與責(zé)任更加明確；第四，《計(jì)劃》及其支持性文件沒(méi)能建構(gòu)出一個(gè)能夠?yàn)閼?yīng)急管理人員讀懂的操作性計(jì)劃。美國(guó)政府應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)統(tǒng)一管理。各類重大突發(fā)事件發(fā)生后，一律由各級(jí)政府的應(yīng)急管理部門統(tǒng)一指揮調(diào)度，而平時(shí)與應(yīng)急準(zhǔn)備相關(guān)的工作，如教育、培訓(xùn)、演練和物資與技術(shù)保障等，也歸口到政府的應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)。屬地為主。發(fā)生突發(fā)事件，地方政府應(yīng)急計(jì)劃啟動(dòng)后，無(wú)論事件的規(guī)模有多大，涉及范圍有多廣，無(wú)論是動(dòng)用了州的援助還是聯(lián)邦的援助，指揮任務(wù)始終在地方政府，聯(lián)邦與州政府的任務(wù)是援助和協(xié)調(diào)，沒(méi)有指揮權(quán)和決策權(quán)。比如，應(yīng)對(duì)“9·11”恐怖襲擊等重大事件，主要由紐約市政府負(fù)責(zé)指揮。分級(jí)響應(yīng)。在同一級(jí)政府的應(yīng)急響應(yīng)中，可以采用不同的響應(yīng)級(jí)別。確定響應(yīng)級(jí)別的原則一是依據(jù)事件的嚴(yán)重程度，二是依據(jù)公眾關(guān)注的程度，如奧運(yùn)會(huì)、奧斯卡金像獎(jiǎng)?lì)C獎(jiǎng)儀式，雖然難以確定是否發(fā)生重大破壞性事件，但由于公眾關(guān)注度高，仍然要始終保持最高的預(yù)警和響應(yīng)級(jí)別。標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)無(wú)論是政府部門還是志愿者機(jī)構(gòu)都有相對(duì)統(tǒng)一、易于識(shí)別的標(biāo)識(shí)。在應(yīng)急準(zhǔn)備到應(yīng)急恢復(fù)的過(guò)程中，也遵循標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行程序，包括物資調(diào)度、通信聯(lián)絡(luò)、術(shù)語(yǔ)代碼、文件格式乃至救援人員服裝標(biāo)志等，都采用所有人都能識(shí)別和接受的標(biāo)準(zhǔn)，以減少失誤，提高效率。7/22/2025一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)美國(guó)政府應(yīng)急管理機(jī)制：經(jīng)驗(yàn)借鑒在法律授權(quán)的前提下開(kāi)展應(yīng)急管理機(jī)制的建設(shè)工作。應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的主要內(nèi)容由以應(yīng)急響應(yīng)為重點(diǎn)向以應(yīng)急準(zhǔn)備為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變。明確應(yīng)急準(zhǔn)備的定義以及應(yīng)急準(zhǔn)備的組成內(nèi)容，把應(yīng)急準(zhǔn)備提升為涵蓋了“預(yù)防、保護(hù)、響應(yīng)、恢復(fù)”并融會(huì)貫通的基礎(chǔ)性、全過(guò)程的行動(dòng)。引入并強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)理念，將風(fēng)險(xiǎn)管理作為貫穿于應(yīng)急管理全過(guò)程、尤其是充實(shí)應(yīng)急準(zhǔn)備階段工作內(nèi)容的重要機(jī)制予以研究。在全國(guó)范圍內(nèi)按照分層分類的原則，有重點(diǎn)、有步驟地開(kāi)展應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)，注重機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)。更加強(qiáng)調(diào)規(guī)范應(yīng)急管理工作流程，完善相關(guān)工作制度，推動(dòng)應(yīng)急決策的制度化、規(guī)范化與程序化，最終實(shí)現(xiàn)“主動(dòng)反應(yīng)”和“制度化反應(yīng)”。應(yīng)急管理機(jī)制的主要內(nèi)容一般包括應(yīng)急機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)體系與多方主體應(yīng)急協(xié)調(diào)計(jì)劃兩個(gè)關(guān)鍵部份。7/22/2025一、美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)二、國(guó)際應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)7/22/2025二、國(guó)際應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備是全面提高應(yīng)急管理水平的基礎(chǔ)性工作。事中防范好于事后防范，事前防范好于事中防范。美國(guó)行政學(xué)家?jiàn)W斯本和蓋布勒提出了“有預(yù)見(jiàn)性的政府——預(yù)防而不是治療”的治理范式，認(rèn)為政府管理的目的是“使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”。很多事例也同樣表明，預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備重視不夠，做得不實(shí)，是很多突發(fā)事件之所以發(fā)生和造成嚴(yán)重后果的重要原因。越來(lái)越突出預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備工作，堅(jiān)持預(yù)防為主、關(guān)口前移、預(yù)防與應(yīng)對(duì)并重的原則，做到常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)應(yīng)對(duì)向主動(dòng)防范轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為普遍的做法和共同的經(jīng)驗(yàn)。主要包括：通過(guò)宣傳教育、培訓(xùn)演練提高全社會(huì)的安全意識(shí)，開(kāi)展城鄉(xiāng)安全規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，建立應(yīng)急救援物資、設(shè)備、設(shè)施的儲(chǔ)備制度和經(jīng)費(fèi)保障制度，編制應(yīng)急預(yù)案。預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備是做好應(yīng)急管理工作的重要基礎(chǔ)，它要求高度重視做好日常的應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)測(cè)、預(yù)警、預(yù)控和預(yù)備等各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，通過(guò)提高政府對(duì)突發(fā)事件的防范和準(zhǔn)備能力，充分實(shí)現(xiàn)日常預(yù)防與應(yīng)急處置、常態(tài)管理與非常態(tài)管理的有機(jī)結(jié)合。7/22/2025二、國(guó)際應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)監(jiān)測(cè)與預(yù)警監(jiān)測(cè)和預(yù)警也是應(yīng)急管理工作的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前美國(guó)、日本、俄羅斯、德國(guó)和新加坡等都因地制宜地建立國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定等各個(gè)方面的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，形成上下相結(jié)合、分工協(xié)作、效能統(tǒng)一的突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，以監(jiān)測(cè)全球或區(qū)域的安全狀況和災(zāi)情態(tài)勢(shì)，分別為其戰(zhàn)略決策、安全體系、外交政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策后效評(píng)估、危機(jī)綜合分析等實(shí)行全方位服務(wù)。從組成要素來(lái)看，監(jiān)測(cè)預(yù)警包括監(jiān)測(cè)和預(yù)警兩個(gè)方面。監(jiān)測(cè)是指建立統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)、信息報(bào)告與通報(bào)、突發(fā)事件隱患和預(yù)警信息會(huì)商評(píng)估，建立健全基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)、完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，提前對(duì)緊急事態(tài)的狀態(tài)進(jìn)行觀測(cè)、跟蹤、研判，為災(zāi)害預(yù)警和應(yīng)急處置工作提供信息。預(yù)警是指根據(jù)有關(guān)突發(fā)事件的預(yù)測(cè)信息和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，依據(jù)突發(fā)事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展趨勢(shì)，確定相應(yīng)預(yù)警級(jí)別，發(fā)布相關(guān)信息、采取相關(guān)措施。其實(shí)質(zhì)是根據(jù)不同情況提前采取針對(duì)性的預(yù)防措施，包括預(yù)警級(jí)別制度、預(yù)警警報(bào)的發(fā)布權(quán)制度、發(fā)布不同級(jí)別警報(bào)后應(yīng)當(dāng)采取的措施。7/22/2025二、國(guó)際應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)急處置與救援政策學(xué)家德羅爾說(shuō)：“危機(jī)決策是逆境中政策制定的一種特殊方式，它對(duì)許多國(guó)家具有極大的現(xiàn)實(shí)重要性，對(duì)所有國(guó)家則具有潛在的至關(guān)重要性。危機(jī)越是普遍或致命，有效的危機(jī)決策就越顯得關(guān)鍵。危機(jī)中作出的決策非常重要而且大多不可逆轉(zhuǎn)。”從工作機(jī)制來(lái)看，為實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件發(fā)生后決策指揮的快速靈敏和準(zhǔn)確高效，美國(guó)、日本、德國(guó)等世界各國(guó)在開(kāi)展應(yīng)急決策和處置工作時(shí)，都普遍遵循以下四條基本原則。一是快速反應(yīng)、科學(xué)決策。突發(fā)事件發(fā)生后，災(zāi)情就是命令，時(shí)間就是生命，第一時(shí)間及時(shí)做出爭(zhēng)取決策非常重要，“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早控制、早解決”是應(yīng)急救援的基本原則。二是統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)。為提高應(yīng)急處置的效率，世界各國(guó)紛紛整合各方面力量，建立以政府主要負(fù)責(zé)人為首的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)，并在各級(jí)政府設(shè)立專門部門或者在政府辦公廳設(shè)立專門辦事機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)突發(fā)事件處置工作的綜合協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一的信息和指揮平臺(tái)，收集、掌握和提供各種突發(fā)事件信息。三是屬地為主、條塊結(jié)合。突發(fā)事件發(fā)生后，各國(guó)大多按照條塊結(jié)合、以塊為主和集中統(tǒng)一的原則，根據(jù)突發(fā)事件的影響范圍和突發(fā)事件的級(jí)別不同，確定應(yīng)急救援和處置工作由不同層級(jí)的政府負(fù)責(zé)。四是靈活機(jī)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)高效。突發(fā)事件是對(duì)決策指揮人員臨機(jī)決斷和應(yīng)急處置能力的重大考驗(yàn)。在現(xiàn)代社會(huì)，越來(lái)越多的突發(fā)事件表現(xiàn)出系統(tǒng)性、復(fù)合性、后果嚴(yán)重等非常規(guī)的特征，形成機(jī)理不確定、演變過(guò)程非常規(guī)、影響后果特別嚴(yán)重，難以借助常規(guī)管理的方式進(jìn)行預(yù)防和應(yīng)對(duì)。7/22/2025二、國(guó)際應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)恢復(fù)與重建從工作內(nèi)容來(lái)看，突發(fā)事件的恢復(fù)與重建工作具體包括如下內(nèi)容：一是及時(shí)停止應(yīng)急措施，同時(shí)采取或者繼續(xù)實(shí)施防止次生、衍生事件或者重新引發(fā)社會(huì)安全事件的必要措施。二是制定恢復(fù)重建計(jì)劃。突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，有關(guān)政府應(yīng)當(dāng)在對(duì)突發(fā)事件造成的損失進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，組織制定受影響地區(qū)恢復(fù)重建計(jì)劃。三是上級(jí)政府提供指導(dǎo)和援助。受突發(fā)事件影響地區(qū)的政府開(kāi)展恢復(fù)重建工作需要上一級(jí)政府支持的，可以向上一級(jí)政府提出請(qǐng)求。上一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)受影響地區(qū)遭受的損失和實(shí)際情況，提供必要的援助。四是國(guó)家根據(jù)受突發(fā)事件影響地區(qū)遭受損失的情況，制定扶持該地區(qū)有關(guān)行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。恢復(fù)重建階段是一項(xiàng)錯(cuò)綜復(fù)雜的漫長(zhǎng)的系統(tǒng)工程。需要遵循以下四條基本原則。一是以人為本、全面推進(jìn)。恢復(fù)重建不僅是簡(jiǎn)單地建設(shè)住房、安置災(zāi)民，也包括重建人們的精神及各方面關(guān)系；它既包括物質(zhì)方面的重建，也包括非物質(zhì)方面的重建。二是因地制宜，急緩相宜?；謴?fù)重建政策一方面需要在一定程度上結(jié)合不同類型災(zāi)區(qū)的實(shí)際情況，給予災(zāi)區(qū)政策執(zhí)行方面較為具體的指導(dǎo)，另一方面又需要給予基層政府一定的政策空間，讓地方能夠結(jié)合本地實(shí)際情況，因地制宜地進(jìn)行調(diào)整。三是加強(qiáng)評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。恩格斯曾說(shuō)過(guò)，“一個(gè)聰明的民族，從災(zāi)難中學(xué)到的東西會(huì)比平時(shí)多得多。”第四，關(guān)注基層，提升技能。任何恢復(fù)重建政策最終都需要依靠災(zāi)區(qū)地方政府和基層來(lái)執(zhí)行，災(zāi)區(qū)基層政府恢復(fù)正常運(yùn)行是整個(gè)恢復(fù)重建政策工作的首位任務(wù)。三、國(guó)外應(yīng)急管理的法制建設(shè)三、國(guó)外應(yīng)急管理的法制建設(shè)各國(guó)有關(guān)突發(fā)事件的立法呈現(xiàn)出被動(dòng)性和分散性的特點(diǎn)。一方面，立法機(jī)關(guān)并未進(jìn)行預(yù)先性的立法，而是在發(fā)生重大突發(fā)事件之后，感覺(jué)存在立法的必要時(shí)，才進(jìn)行應(yīng)對(duì)性的立法；另一方面，由于突發(fā)事件包含的領(lǐng)域十分龐雜，因此，有關(guān)的立法十分分散，散見(jiàn)于諸多的部門法之中。7/22/2025三、國(guó)外應(yīng)急管理的法制建設(shè)突發(fā)事件的部門法俄羅斯：截止1998年，俄羅斯緊急狀態(tài)法律體系包括150部聯(lián)邦法律和規(guī)章，俄羅斯聯(lián)邦政府立法機(jī)構(gòu)通過(guò)的1500