殘疾人就業(yè)及保障法律問題探討殘疾人的界定及就業(yè)范圍的認定1、殘疾人的界定聯(lián)合國在1975年公布的《殘疾人權(quán)利宣言》中對“殘疾人〞作了如下界定：“任何由于先天性或非先天性的身體或精神缺陷而不能保證自己可以取得正常的個人生活或社會生活上一切或局部必需品的人〞。在國際勞工組織的《1955年殘疾人職業(yè)康復(fù)建議書》（第99號）中對“殘疾人〞的定義是：“一切體力或思維能力減退而確實很少有可能獲得并保持一份適宜工作的人〞。1983年由第69屆國際勞工大會通過的國際勞工組織《殘疾人職業(yè)康復(fù)和就業(yè)公約》規(guī)定，殘疾人是指：由于被正當(dāng)成認的身體或精神上的損傷致使其獲得和保持適當(dāng)?shù)墓ぷ鞑⒌靡蕴嵘那熬按鬄榻档偷娜?。該定義不僅強調(diào)要獲得和保持適當(dāng)?shù)墓ぷ?，而且還強調(diào)隨著社會的進步和生產(chǎn)力水平的提高，能使其得以提升。即強調(diào)了殘疾人的就業(yè)質(zhì)量問題，這比聯(lián)合國的《殘疾人權(quán)利宣言》和國際勞工組織的《1955年殘疾人職業(yè)康復(fù)建議書》的界定都有所進步。《中華人民共和國殘疾人保障法》第二條規(guī)定：殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者局部喪失以正常方式從事某種活動能力的人。殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人。盡管各國的定義不同，但從殘疾人的上述界定中，我們可以看出殘疾人具有以下共同特點：（1）具有身體結(jié)構(gòu)和功能障礙。由于身體或精神上某種組織、功能喪失或者不正常，在社會生活中，存在許多困難，因此，需要社會和家庭的特別關(guān)注，并給予幫助以及保障。（2）存在個體能力障礙，人力資本偏低。殘疾人的人力資本偏低，主要表現(xiàn)為勞動能力和就業(yè)能力的低下。由于自身的障礙以及社會教育體制的不健全，殘疾人接受教育的時機較少，導(dǎo)致他們在體質(zhì)、智力、知識、技能及潛能上不能得到充分的開發(fā)，總體素質(zhì)較低，勞動技能單一，這使得他們在市場競爭中處于非常不利的地位。（3）存在社會能力障礙。由于殘疾人自身存在一定的障礙，以及因殘疾導(dǎo)致的就業(yè)困難、生活貧困，加上社會上存在一些偏見，使得殘疾人在心理上往往易產(chǎn)生自卑、焦慮、急躁和對社會不滿等情緒，在社會生活及學(xué)習(xí)、工作中有害怕、缺乏信心、易有挫敗感等心理問題，他們的心理壓力一般高于正常人群，且心理高度敏感。要指出的是，雖然殘疾人因生理功能、心理狀態(tài)的異?；騿适?，使其體力或智力功能的發(fā)揮受到了一定的限制，無法像健全人那樣從事完全正常的勞動，但這不等于說殘疾人不是勞動者，不具有局部勞動能力，事實上，許多殘疾人還有一種與殘俱來的功能代償。根據(jù)國際社會流行的“對于殘疾人不能著眼于他不能干什么，而要著眼于他能干什么〞的觀點，只要我們找到殘疾人勞動能力的特長所在，殘疾人就能成為勞動者。在社會上，有些人對殘疾人的勞動能力持疑心態(tài)度，甚至將殘疾人與“殘廢人〞等同起來，這是對殘疾人就業(yè)的歧視。建國之初，我國對殘疾人采取的收養(yǎng)救濟的保障方式雖然使殘疾人的生活發(fā)生了質(zhì)的變化，免除了凍餓之苦，但這種方式無法使殘疾人平等參與社會、回歸社會主流，因此，要從被動的財物保障轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥木蜆I(yè)保障。2、殘疾人就業(yè)范圍的認定殘疾人就業(yè)，是指到達法定勞動年齡，具有一定勞動能力、有勞動要求的殘疾人獲得勞動崗位，并取得勞動報酬或經(jīng)營收人。它包含三層含義：第一，不是每個殘疾人都存在就業(yè)問題，只有有勞動能力已在就業(yè)年齡段的殘疾人才有勞動就業(yè)問題。第二，殘疾人不是從事了任何勞動都算就業(yè)，只有從事了被社會成認并能獲得報酬或收人的勞動，才算就業(yè)。第三，不管其從事什么性質(zhì)的勞動，只要這種勞動被社會成認又能獲得報酬或收人，都算就業(yè)。在上述三點上，殘疾人就業(yè)和健全人就業(yè)是相同的。殘疾人的職業(yè)選擇和工作類型要受其殘疾類型和殘疾程度的約束。不同的殘疾類型（如肢體殘疾、聽力語言殘疾、精神殘疾或者多重殘疾）對殘疾人的工作能力有著不同的影響，比方視力殘疾的人就不能從事那些對視力有要求的工作，語言聽力殘疾難以從事教師、口語翻譯；智力殘疾不能從事腦力勞動和技術(shù)工作；肢體殘疾根本不能從事強體力勞動，精神病殘疾不應(yīng)從事管理等工作等；不同殘疾的程度也對殘疾人工作的能力有重大影響。這都極大地限制了殘疾人的就業(yè)面，使殘疾人難以在更為廣泛的領(lǐng)域展示自己的才干，制約了殘疾人在就業(yè)上的靈活性和可選擇性。二、我國殘疾人就業(yè)的立法及執(zhí)法現(xiàn)狀（一）、我國關(guān)于保障殘疾人就業(yè)的立法《憲法》：我國在1982年12月通過，1988年4月、2004年3月修正的憲法第45條中規(guī)定，國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。依據(jù)憲法的規(guī)定，國家要求各級政府對殘疾人勞動就業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，一方面舉辦福利企業(yè)集中安排殘疾人就業(yè)，另一方面，規(guī)定國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體按職工人數(shù)的一定比例安排殘疾人就業(yè)?！秳趧臃ā罚骸吨腥A人民共和國勞動法》第十四條規(guī)定：殘疾人、少數(shù)民族人員、退出現(xiàn)役的軍人的就業(yè)，法律、法規(guī)有特別規(guī)定的從其規(guī)定。將保障殘疾人就業(yè)作為一項原則列入本法?！稓埣踩吮Ｕ戏ā罚?990年公布并于2008年修訂的《殘疾人保障法》是我國第一部有關(guān)殘疾人權(quán)益保障的專門立法，它在第四章“勞動就業(yè)〞中，從第27條至35條對殘疾人就業(yè)中政府的職責(zé)（政府對殘疾人就業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃、創(chuàng)造勞動就業(yè)條件）、指導(dǎo)方針（集中安排與分散安排相結(jié)合）、優(yōu)惠與扶持（對殘疾人企業(yè)和殘疾人個體勞動者實行稅收減免，在技術(shù)、資金、場地等方面給予扶持，確定某些產(chǎn)品由殘疾人企業(yè)生產(chǎn)）、保護措施（規(guī)定在聘用職工、評定職稱、勞動報酬等方面不得歧視殘疾人）、殘疾人所在企業(yè)要對殘疾人進行勞動技能培訓(xùn)等有利于保護殘疾人就業(yè)的措施作了詳細的規(guī)定。《就業(yè)促進法》：《中華人民共和國就業(yè)促進法》第二十九條規(guī)定：“國家保障殘疾人的勞動權(quán)利。各級人民政府應(yīng)當(dāng)對殘疾人就業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，為殘疾人創(chuàng)造就業(yè)條件。用人單位招用人員，不得歧視殘疾人。〞第十七條明確，國家鼓勵企業(yè)增加就業(yè)崗位，扶持失業(yè)人員和殘疾人就業(yè)，對安置殘疾人員到達規(guī)定比例或者集中使用殘疾人的企業(yè)以及從事個體經(jīng)營的殘疾人給予稅收優(yōu)惠，并對從事個體經(jīng)營的殘疾人免除行政事業(yè)性收費。該法自2008年1月1日起施行?！毒蜆I(yè)促進法》的公布，是我國勞動保障法制建設(shè)取得的重大成果，進一步豐富和完善了我國勞動保障法律體系，同時，就業(yè)促進法也是繼殘疾人就業(yè)條例實施以后，又一部對殘疾人勞動者實現(xiàn)平等就業(yè)權(quán)利具有重要保障作用的法律，對構(gòu)筑殘疾人就業(yè)法律保障體系具有深遠的意義?！稓埣踩司蜆I(yè)條例》：2007年公布的《殘疾人就業(yè)條例》對殘疾人就業(yè)發(fā)揮有力的保障作用：1．《殘疾人就業(yè)條例》為殘疾人就業(yè)提供法律保障獲得一項職業(yè)，對于勞動者來說，意味著有了相對穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，意味著社會的成認和接納，意味著能夠進行一些必要的社會活動。對于社會來說，充分就業(yè)是消除貧困、縮小貧富差距的必要條件，也是最大限度地開發(fā)人力資源、增強社會活力、增加社會總財富的必要前提。就一般情形而言，每一個適齡的社會成員在社會分工體系中都應(yīng)有一個自己的位置，每一個適齡的社會成員都是通過特定的職業(yè)、特定的工作獲得正常的社會群體生活，從而進入正常的社會生活環(huán)境。正是在這個意義上，國際勞工組織指出：“工作是人們生活的核心。〞所以，擁有一份職業(yè)，一份工作，是人們平等地進入、融入一個正常的社會生活環(huán)境的一個必要條件。然而，對于殘疾人來說，他們的殘疾使他們比健全人謀職要困難得多，尤其是在今天勞動力供大于求、競爭十分劇烈的情況下，如果沒有強有力的制度為殘疾人就業(yè)提供保障，那么，他們在就業(yè)時會遇到很大困難甚至得不到就業(yè)時機?！稓埣踩司蜆I(yè)條例》在第1條規(guī)定：“為了促進殘疾人就業(yè)，保障殘疾人的勞動權(quán)利------制定本條例。〞第8條規(guī)定：“用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例不得低于本單位在職職工總數(shù)的1.5%。〞第9條規(guī)定，用人單位安排殘疾人就業(yè)達不到當(dāng)?shù)卣?guī)定比例的，應(yīng)當(dāng)繳納殘疾人就業(yè)保障金。條例的這些規(guī)定為殘疾人就業(yè)提供了法律保障。2．《殘疾人就業(yè)條例》為殘疾人就業(yè)提供組織保障《殘疾人就業(yè)條例》在第5、6條規(guī)定，各級政府、政府主管勞動就業(yè)部門、各級殘疾人聯(lián)合會、工會、共青團、婦聯(lián)，應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，作好殘疾人就業(yè)工作。這就為殘疾人就業(yè)提供了有力的組織保障。3．《殘疾人就業(yè)條例》為殘疾人就業(yè)提供物質(zhì)保障《殘疾人就業(yè)條例》第17條規(guī)定：“國家對集中使用殘疾人的用人單位依法給予稅收優(yōu)惠，并在生產(chǎn)、經(jīng)營、技術(shù)、資金、物資、場地使用等方面給予扶持。〞第20條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)多方面籌集資金，組織和扶持農(nóng)村殘疾人從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、手工業(yè)和其他形式的生產(chǎn)勞動。〞“有關(guān)部門對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的農(nóng)村殘疾人，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)效勞、技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)用物資供給、農(nóng)副產(chǎn)品收購和信貸等方面給予幫助。〞這些規(guī)定及其實施無疑能夠為殘疾人就業(yè)提供物質(zhì)保障。4．《殘疾人就業(yè)條例》為殘疾人就業(yè)提供措施保障《殘疾人就業(yè)條例》第16條規(guī)定，依法征收的殘疾人就業(yè)保障金專項用于殘疾人職業(yè)培訓(xùn)以及為殘疾人提供就業(yè)效勞和就業(yè)援助。第18條規(guī)定，縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)確定適合殘疾人生產(chǎn)、經(jīng)營的產(chǎn)品、工程，優(yōu)先安排集中使用殘疾人的用人單位生產(chǎn)或者經(jīng)營。政府采購，在同等條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先購置集中使用殘疾人的用人單位的產(chǎn)品或者效勞。這些規(guī)定為殘疾人就業(yè)提供了可靠的措施保障。5．《殘疾人就業(yè)條例》為殘疾人就業(yè)提供效勞保障《殘疾人就業(yè)條例》第22條規(guī)定，各級殘聯(lián)就業(yè)效勞機構(gòu)應(yīng)當(dāng)免費為殘疾人就業(yè)提供以下效勞：發(fā)布殘疾人就業(yè)信息；組織殘疾人職業(yè)培訓(xùn)；為殘疾人提供職業(yè)康復(fù)訓(xùn)練、職業(yè)介紹；為殘疾人自主擇業(yè)提供幫助、為用人單位安排殘疾人就業(yè)提供支持。這些效勞保障能夠幫助殘疾人順利就業(yè)。6．《殘疾人就業(yè)條例》規(guī)定了行政主管部門、用人單位的法律責(zé)任《殘疾人就業(yè)條例》第五章對行政主管部門以及用人單位的法律責(zé)任作出了明確規(guī)定。例如，第25條規(guī)定，行政主管部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。第26條規(guī)定，貪污、挪用、截留、私分殘疾人就業(yè)保障金，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分或者處分。第27條規(guī)定，用人單位未按規(guī)定繳納殘疾人就業(yè)保障金的，責(zé)令限期繳納；逾期仍不繳納的，除補繳以外，自欠繳之日起，按日加收千分之五的滯納金。這些規(guī)定對于強化和約束有關(guān)行政主管部門以及用人單位安排殘疾人就業(yè)方面的責(zé)任感和行為是至關(guān)重要的。地方性立法：北京市第九屆人民代表大會常務(wù)委員會于１９９０年６月９日公布了《北京市殘疾人保護條例》，1994年7月22日又公布了《北京市實施<中華人民共和國殘疾人保障法>方法》。上海市人大常委會于1993年2月6日公布并實施了《上海市實施《中華人民共和國殘疾人保障法》方法》，并于１９９９年７月１２日修正。天津市人大常委會于1994年5月25日通過《天津市實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉方法》，并于2000年修訂該方法。1998年重慶市公布了《重慶市按比例安排殘疾人就業(yè)規(guī)定》。湖北省、武漢市分別于1994和2001年制定了湖北省、武漢市《實施<殘疾保障法>方法》，1998年武漢市制發(fā)了《武漢市按比例安排殘疾人就業(yè)實施細則》，2010年湖北省又制定了《湖北省殘疾人就業(yè)規(guī)定》，2010年4月12日，武漢市人民政府第101次常務(wù)會審議通過《武漢市實施<中華人民共和國殘疾人保障法>方法》修訂草案。湖南省于2008年11月12日審議通過了《湖南省殘疾人扶助方法》。河南省政府于2009年9月11日審議通過《河南省按比例安排殘疾人就業(yè)方法》。廣州市人大常委會于2007年12月7日表決通過了《廣州市殘疾人權(quán)益保障條例》。于2010年1月1日實施的《浙江省殘疾人保障條例》是全國首個省級人大常委會以《條例》的形式公布的保障殘疾人權(quán)益的地方性法規(guī)。。。。。。。這些地方性法規(guī)和規(guī)章對促進殘疾人就業(yè)起到了積極作用。（二）、執(zhí)法情況及存在問題1、殘疾人集中就業(yè)模式。殘疾人集中就業(yè)，使這些社會的“弱勢〞人群能夠集中起來，從而集中地為殘疾人提供勞動所需的設(shè)備、工具和必要的福利設(shè)施，使殘疾人工作的物理環(huán)境有良好的基礎(chǔ)；殘疾人福利企業(yè)對殘疾人的各項保障措施和福利待遇也比較成型，企業(yè)為殘疾人提供的各項工作設(shè)施硬件和福利待遇軟件都具有了一定的規(guī)模，為殘疾人的工作提供了較完善的保障條件，同時也具備了產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)的基礎(chǔ)，可以為企業(yè)節(jié)約一定的本錢；殘疾人因其生理和心理的特殊性，容易產(chǎn)生自卑心理和其他心理障礙，不愿與外界交流，也缺乏相應(yīng)的技巧，集中就業(yè)可以使殘疾人在一個相比照較熟悉和自然的環(huán)境中工作，殘疾人彼此之間也更容易交流，少了一份歧視，多了一份理解，心態(tài)上更加平和，易于鼓勵殘疾人努力專心工作，為殘疾人的心理提供了平等的環(huán)境?？傊?，殘疾人集中就業(yè)為殘疾人提供了較為有利的條件，是殘疾人就業(yè)的“保護傘〞。在殘疾人心目中是殘疾人就業(yè)的理想途徑。而且殘疾人集中就業(yè)也便于對殘疾職工的統(tǒng)一管理。有不少福利企業(yè)的產(chǎn)品還創(chuàng)出了自己的品牌，擁有相當(dāng)高的知名度。如北京的“大寶〞化裝品、“101〞系列產(chǎn)品等，都有很好的銷量。但隨著市場經(jīng)濟體制的建立，殘疾人通過福利企業(yè)集中就業(yè)這一安置殘疾人就業(yè)的傳統(tǒng)渠道，其地位及作用急速下降，其局限性日益顯露出來。表現(xiàn)在：（1）福利企業(yè)急劇萎縮，安置殘疾人的數(shù)量下降。長期以來城鎮(zhèn)福利企業(yè)里的殘疾人都習(xí)慣于捧著“鐵飯碗〞吃“大鍋飯〞。20世紀(jì)80年代中期以來隨著市場經(jīng)濟逐步取代方案經(jīng)濟，殘疾人賴以為生的福利企業(yè)因此受到了外界強烈的沖擊。行業(yè)之間、企業(yè)之間競爭日益加劇，日臻完善的市場機制對方案色彩濃厚的福利企業(yè)的擠壓也在同步放大，效益下滑與生產(chǎn)不景氣正在嚴重制約著整個福利生產(chǎn)向前開展，福利企業(yè)在劇烈的市場競爭中不斷處于劣勢，使社會福利企業(yè)面臨越來越嚴重的考驗。目前，福利企業(yè)不僅無法吸納大量新成長的殘疾人勞動力，還要排放一大批下崗、失業(yè)殘疾人，其改革與開展面臨著很多困難，無法滿足殘疾人就業(yè)的需求。（2）福利企業(yè)先天存在缺乏，制約了集中就業(yè)的開展。福利企業(yè)是在政府保護下成長起來的，普遍存在著整體素質(zhì)較低、體制不活、粗放式經(jīng)營、設(shè)備簡陋、技術(shù)陳舊、資金鷹乏、產(chǎn)品落后、管理人員和生產(chǎn)人員素質(zhì)偏低、管理意識落后、缺乏科學(xué)的管理方法和手段等問題。有的基礎(chǔ)工作薄弱，規(guī)章制度不健全，經(jīng)濟責(zé)任制不完善，沒有切實的經(jīng)營戰(zhàn)略和長遠目標(biāo)；有的商品經(jīng)濟意識和市場觀念不強，在新產(chǎn)品開發(fā)、新技術(shù)應(yīng)用、技術(shù)改造、人員培訓(xùn)等方面措施不得力。這些問題在市場經(jīng)濟體制下突顯出來，成為制約福利企業(yè)在新形勢下生存和開展的重要障礙之一，福利企業(yè)在市場競爭中，成為了企業(yè)中的“弱勢群體〞。由于企業(yè)效益不景氣，福利企業(yè)殘疾職工的工資普遍偏低。（3）興辦福利企業(yè)投資主體和經(jīng)營范圍受限，影響集中就業(yè)開展。按照1994年國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于民政福利企業(yè)征收流轉(zhuǎn)稅的通知》，只有民政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道舉辦的福利企業(yè)才認定為福利企業(yè)，享受退稅政策，其他主體投資興辦的福利企業(yè)一律不予享受退稅政策。實際上，不管是福利經(jīng)濟占較大比重的蘇南、浙江、山東，還是西部地區(qū)，普遍存在福利企業(yè)的改制現(xiàn)象。而福利企業(yè)改制在深化企業(yè)改革的形勢下已是大勢所趨，相關(guān)限制性政策嚴重滯后。例如，青島市福利企業(yè)改制面到達90%。福利企業(yè)通過改制，由市局直屬的福利企業(yè)改制成企業(yè)或社會所辦，企業(yè)增強了活力，殘疾職工工資提高了，合法權(quán)益得到了保護。此外，福利企業(yè)只允許從事工業(yè)性生產(chǎn)，不允許進人經(jīng)營性、效勞性領(lǐng)域，也限制了集中就業(yè)的開展。（4）福利企業(yè)的退稅政策不完善。首先是福利企業(yè)中的“四殘〞職工認定政策不協(xié)調(diào)。根據(jù)民政部、勞動部、衛(wèi)生部、中國殘疾人聯(lián)合會《社會福利企業(yè)招用殘疾職工的暫行規(guī)定》，殘疾職工應(yīng)包括：視力殘疾者；肢體殘疾者；聽力、語言殘疾者；智力殘疾者。但是，近兩年來，國家稅務(wù)總局在對殘疾職工認定上只限于“四殘〞，（盲、聾、啞及肢體殘疾），將智力殘疾排除在外，使許多得不到退稅的福利企業(yè)紛紛解除與智力殘疾職工的勞動關(guān)系。其次，福利企業(yè)的退稅政策沒有與殘疾人的安排和利益掛鉤，不利于調(diào)動企業(yè)安置殘疾人的積極性。由于分散就業(yè)方式只能滿足素質(zhì)較高，身體條件較好的殘疾人就業(yè)的需要而無法滿足所有殘疾人的就業(yè)需求，經(jīng)過幾十年的開展，福利企業(yè)也已經(jīng)形成一定的規(guī)模，因此，集中就業(yè)仍然是一種重要的就業(yè)模式。當(dāng)前，應(yīng)注意吸收國外有益經(jīng)驗，搞好福利企業(yè)。如瑞典、芬蘭等北歐國家和一些東歐國家也采取國家投資興辦殘疾人工廠，集中安置殘疾人就業(yè)形式，并通過立法在稅收、信貸、物資、產(chǎn)業(yè)等政策上給予優(yōu)惠照顧。瑞典政府為安置殘疾人就業(yè)，在20世紀(jì)70年代成立了薩姆豪爾集團公司，該公司除了領(lǐng)導(dǎo)層是健全人外，其余都是殘疾人。這種殘疾人就業(yè)集團化、規(guī)?；姆绞骄涂梢越梃b和吸收，為我國殘疾人就業(yè)的開展做出奉獻。2、殘疾人分散按比例就業(yè)模式所謂分散按比例安排殘疾人就業(yè)，就是國家和地方政府以法令形式規(guī)定社會各單位必須按一定比例安排殘疾人就業(yè)，或者以繳納殘疾人就業(yè)保障金的方式履行法律責(zé)任，其實質(zhì)就是把殘疾人就業(yè)作為全社會的責(zé)任，發(fā)動全社會的力量來安排殘疾人就業(yè)。因此，它克服了單一依靠舉辦福利企業(yè)集中安置殘疾人就業(yè)的局限性，能適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。可以說，集中就業(yè)是殘疾人事業(yè)處于收養(yǎng)救濟階段的高級就業(yè)形式，而分散按比例就業(yè)則是殘疾人事業(yè)處于平等參與階段的較高級就業(yè)形式。按比例安置殘疾人就業(yè)也是多數(shù)國家采用的一種比較通行的政策，以日、英、法等國家為代表，通過國家立法，規(guī)定政府機關(guān)和企事業(yè)單位必須按一定比例安置殘疾人就業(yè)。另外，一些國家還對雇用殘疾人企業(yè)的最低規(guī)模做了規(guī)定，比方美國、奧地利等規(guī)定20人以上的企業(yè)必須雇用殘疾人。實行分散按比例安排殘疾人就業(yè)，不僅可以提高殘疾人的就業(yè)率，而且有助于增強殘疾人平等參與社會的積極性和創(chuàng)造性。但目前，我國的按比例安排殘疾人就業(yè)工作開展也存在著一些問題亟待解決，主要有以下幾個方面：（1）殘疾人分散按比例就業(yè)的有關(guān)法律法規(guī)不夠完善。第一，殘疾人就業(yè)法規(guī)與相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，如警察法、教育法以及鐵路、郵政、金融等系統(tǒng)的部門規(guī)章之間協(xié)調(diào)性不夠。法規(guī)之間的沖突，影響了按比例就業(yè)工作在相關(guān)行業(yè)、單位的實施；第二，現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章沒有賦予殘聯(lián)及殘疾人就業(yè)效勞機構(gòu)的執(zhí)法主體資格，也沒有確定其他執(zhí)法主體，因此，有關(guān)政策在執(zhí)行時難以到位，力度不夠，目前主要靠各級殘聯(lián)的積極協(xié)調(diào)與爭取，政府責(zé)任體系沒有建立起來，就業(yè)管理缺少行政權(quán)威，職業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)效勞專業(yè)手段缺乏；第三，法律對殘疾人就業(yè)的屬地管轄問題缺乏具體的界定，各地殘聯(lián)之間團跨地區(qū)用人單位的管轄權(quán)常常發(fā)生爭議，給按比例安排殘疾人就業(yè)工作的開展帶來了阻礙。（2）殘疾人就業(yè)保障金收繳存在一定問題。第一，現(xiàn)有法規(guī)、規(guī)章規(guī)定安排殘疾人就業(yè)達不到規(guī)定比例的單位應(yīng)向殘疾人勞動就業(yè)效勞機構(gòu)繳納殘疾人就業(yè)保障金，并將就業(yè)保障金的計收依據(jù)規(guī)定為本地區(qū)上年度工資水平。在實際執(zhí)行時，經(jīng)常出現(xiàn)職工收入低于社會平均工資水平的用人單位以有違公平為由拒絕繳納保障金，而職工收入高于社會平均工資水平的用人單位卻更愿意用繳納保障金的方式來代替安置殘疾人，這使得按比例安排殘疾人就業(yè)的難度加大，達不到政策設(shè)計的原有目的。因此，計收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進行調(diào)整，確定一個調(diào)節(jié)數(shù)值，并統(tǒng)一規(guī)定虧損單位減繳保障金的額度和檔次，保證法規(guī)的可持續(xù)性。第二，法規(guī)中規(guī)定，殘疾人就業(yè)保障金，機關(guān)、團體和事業(yè)單位在單位預(yù)算經(jīng)費包干結(jié)余或收支結(jié)余中列支，企業(yè)和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織在管理費用中列支。這樣，在實施過程中，有的用人單位經(jīng)濟狀況不佳，結(jié)余經(jīng)費極為有限，付不起就業(yè)保障金；有的用人單位則以沒有結(jié)余經(jīng)費為由拒付就業(yè)保障金，使就業(yè)保障金的收繳遇到困難。第三，有些地方在就業(yè)保障金的管理和使用上普遍存在有錢不敢花的現(xiàn)象，反映在資金使用上限制在五項用途，嚴格不準(zhǔn)突破，使一些應(yīng)當(dāng)做的工作做不了。同時，就業(yè)保障金的使用情況也缺乏向社會和殘疾人公開，加強社會監(jiān)督。第四，就業(yè)保障金在扶持殘疾人集體開業(yè)、個體從業(yè)和扶持貧困殘疾人從事種養(yǎng)業(yè)的力度有待加強，多數(shù)地方?jīng)]有建立良好的資金運作機制，基層不敢投入、不會投入，無法做到把就業(yè)保障金用好、用活。（3）對按比例安排殘疾人就業(yè)工作的宣傳力度和重視不夠。不少人認為，現(xiàn)在連健全人就業(yè)都難，出現(xiàn)大量下崗失業(yè)職工，還談什么殘疾人就業(yè)？有的人則認為按比例安排殘疾人就業(yè)干預(yù)了企業(yè)的用人自主權(quán)，征收殘疾人就業(yè)保障金是“亂收費〞，加重了企業(yè)負擔(dān)。還有的人把殘疾人看作“包袱〞，迫于形勢和安置殘疾人就業(yè)政策的壓力，消極對待安排殘疾人就業(yè)，使殘疾人就業(yè)工作得不到有利的支持。例如有些企業(yè)采取殘疾人不用工作，每月發(fā)給殘疾人一兩百元的“懸空上班〞工資的做法。這種“掛靠就業(yè)〞雖然可以完成按比例安排殘疾人就業(yè)的任務(wù)，不繳納殘疾人就業(yè)保障金，且節(jié)約了大筆工資開支。但由于這局部殘疾人尚未真正就業(yè)，他們的就業(yè)和生活問題并沒有得到真正解決，影響了殘疾人按比例就業(yè)工作的切實開展。因此，應(yīng)加大對殘疾人就業(yè)工作的宣傳力度，使全社會都重視殘疾人就業(yè)工作。（4）按比例就業(yè)推行力度不夠，安置就業(yè)的少。很多單位、企業(yè)考慮到安置殘疾職工后的醫(yī)療支出、勞保福利、住房等問題，在生產(chǎn)安排和生活管理等好面都有困難、因此寧愿交保障金也不愿長期安置殘疾人就業(yè)。如上海市參與實施殘疾人按比例就業(yè)工作的單位10042個，其中缺乏比例且收取殘疾人就業(yè)保障金的單位就有2198個。占實施單位的21.9%，還有一些地方政府以保護投資環(huán)境、減輕企業(yè)負擔(dān)為由，不支持強制實施，致使按比例就業(yè)阻力重重，安排人數(shù)遠未到達法定比例，弱智、精神殘疾人安排就業(yè)十分困難。另外，按比例就業(yè)在覆蓋范圍上不同用人單位、不同所有制企業(yè)之間承當(dāng)社會義務(wù)不均等，存在差異對待問題。如蘇州、無錫等地對外資企業(yè)、私營企業(yè)不施行按比例就業(yè)。在安排對象上僅限于城鎮(zhèn)人口，不適應(yīng)農(nóng)村勞動力加速向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的開展趨勢，阻礙了就業(yè)工作的開展。勞動就業(yè)權(quán)是殘疾人享有的重要權(quán)利，《殘疾人保障法》等法律、法規(guī)對殘疾人勞動就業(yè)權(quán)的內(nèi)容、實現(xiàn)途徑、保護措施等作出了明確的規(guī)定。我國殘疾人的勞動就業(yè)問題受到了各級政府和社會的關(guān)注。近年來，在各級政府的努力下，我國殘疾人勞動就業(yè)權(quán)的實現(xiàn)情況不斷得到改善。例如，隨著按比例就業(yè)措施的推行以及其他扶助措施的出臺，我國每年都有不同數(shù)量的殘疾人參加就業(yè)大軍，根據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會的統(tǒng)計，2005年我國城鎮(zhèn)新安排39萬殘疾人就業(yè)。又如，隨著殘疾人教育事業(yè)的不斷開展，我國殘疾人受教育的時機大大增加，總體素質(zhì)也有一定程度提升，這提高了殘疾人參與社會的能力和就業(yè)能力。但是，我們也應(yīng)該看到，我國殘疾人在實現(xiàn)勞動就業(yè)權(quán)方面也存在一些突出的問題。（一）殘疾人總體就業(yè)水平低，就業(yè)形勢嚴峻我國殘疾人的總體就業(yè)水平在近年來有了較大的提高。例如，根據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)字，“八五〞期間（1991-1995年），我國殘疾人就業(yè)率從60％提高到70％，“九五〞期間（1996—2000年），我國殘疾人就業(yè)率從70％提高到了80％。“十五〞期間，我國殘疾人總體就業(yè)水平持續(xù)提高，2003年，我國殘疾人就業(yè)率達83．9％。2005年底，我國城鎮(zhèn)殘疾人累計就業(yè)人數(shù)達463．6萬人，農(nóng)村殘疾人累計就業(yè)到達1803萬人。從這些統(tǒng)計數(shù)字來看，我國殘疾人總體就業(yè)水平和就業(yè)人數(shù)呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢。但是，我國殘疾人的總體就業(yè)水平仍然偏低，殘疾人的就業(yè)率還遠低于其他人口。以2003年度為例，殘疾人的就業(yè)率為83．9％，也就是說，失業(yè)率為16．1％，而同年末我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4．3％。我國殘疾人就業(yè)水平的提高是與原來較低就業(yè)水平相對而言的，與我國城鎮(zhèn)人口的總體就業(yè)水平相比，殘疾人的就業(yè)水平仍然偏低。這種比較還只是一種概括的比較，并沒有考慮殘疾人就業(yè)的質(zhì)量水平。盡管我國有許多適齡的殘疾人參加工作，但是，從他們所從事的工作來看，多數(shù)是一些勞動簡單、報酬低下的工作，其勞動權(quán)益也經(jīng)常得不到保障。改革開放以后，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平的提高，我國農(nóng)村的大量勞動力得到解放，農(nóng)民工進城務(wù)工現(xiàn)象非常普遍。與此同時，在市場經(jīng)濟的浪潮中，許多企業(yè)特別是國有企業(yè)大量破產(chǎn)倒閉，許多工人下崗失業(yè)。在快速開展的經(jīng)濟的帶動下，我國每年能夠新增大量的就業(yè)崗位，但是，等待這些就業(yè)崗位的勞動力數(shù)量更為龐大。因此，從總體上看，我國的就業(yè)形勢非常嚴峻。嚴峻的就業(yè)形勢在一定程度上抵消了國家對殘疾人就業(yè)所采取的扶持政策的效果。殘疾人由于自身殘疾以及受教育程度普遍較低等原因，他們在就業(yè)競爭中的劣勢更為明顯。在劇烈的市場競爭中，許多集中安排殘疾人就業(yè)的福利企業(yè)由于技術(shù)設(shè)備落后、資金短缺、管理水平低下等原因而出現(xiàn)經(jīng)營困難甚至倒閉，許多殘疾人因此失業(yè)。根據(jù)“中國殘疾人就業(yè)問題研究〞課題組的調(diào)查，我國許多地方的福利企業(yè)出現(xiàn)了萎縮的趨勢，福利企業(yè)安置殘疾人的數(shù)量也在降低。例如，上海市福利企業(yè)數(shù)目從1996年的4200多家減少到了2002年4月的3198家，殘疾人就業(yè)人數(shù)從92000多人減少到62000多人。濟南市和江蘇省的福利企業(yè)及殘疾人就業(yè)數(shù)目也出現(xiàn)了類似的變化。（二）殘疾人教育和培訓(xùn)狀況不盡理想，就業(yè)能力尚待提高由于殘疾，殘疾人的就業(yè)能力與健全人相比受到了身體條件的限制。從我國殘疾人就業(yè)的實際情況來看，傳統(tǒng)的殘疾人就業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，殘疾人所從事的工作技術(shù)含量普遍不高，收入較低。例如，殘疾人在福利企業(yè)從事一些較為簡單的勞動，盲人學(xué)習(xí)按摩技術(shù)從事按摩保健，等等。盡管殘疾人受到了身體條件的局限，但不是說，殘疾人只能從事一些技術(shù)含量不高、報酬較低的工作。如果殘疾人受過良好的教育和就業(yè)培訓(xùn)，依然可以根據(jù)自身的身體條件在技術(shù)含量較高的崗位上做出成績。我國殘疾人就業(yè)能力普遍較低的局面受到了殘疾人教育和培訓(xùn)現(xiàn)狀的明顯制約。改革開放以后，我國對殘疾人教育事業(yè)的投入不斷增加，殘疾人受教育狀況有了一定的提高。例如，根據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會的報告，我國政府已將殘疾兒童少年教育納入了普及義務(wù)教育的總體規(guī)劃并同步實施?！耙暳Α⒙犃?、智力殘疾兒童少年入學(xué)率由1987年的缺乏6％提高到2000年的77．2％。特教學(xué)校由1987年的504所增加到2000年的1648所；在普通學(xué)校附設(shè)特教班4567個。〞但是，我國殘疾人的受教育狀況依然令人擔(dān)憂。據(jù)報道，我國殘疾人文盲率高達60％，盲童義務(wù)教育入學(xué)率僅有59％。截止到2005年底，全國未入學(xué)適齡殘疾兒童少年總數(shù)仍有243490人。上述數(shù)據(jù)說明，我國殘疾人受教育水平普遍較低，故而嚴重制約了殘疾人總體素質(zhì)和就業(yè)能力的提高。我國在開展殘疾人職業(yè)教育事業(yè)方面也采取了一些有力的措施，殘疾人職業(yè)教育獲得了較快的開展。例如，2005年，“全國?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（市、州）、縣（區(qū)）三級殘疾人職業(yè)教育培訓(xùn)機構(gòu)已開展到1044個，接受殘疾人職業(yè)培訓(xùn)的普通機構(gòu)有2206個，近59萬殘疾人接受了職業(yè)教育與培訓(xùn)；到達中等學(xué)歷的職業(yè)教育機構(gòu)有158個，在校生11960人。〞但是，與數(shù)量龐大的適齡殘疾人相比，這些職業(yè)教育機構(gòu)所提供的教育培訓(xùn)時機顯得非常有限。在我國總體就業(yè)形勢非常嚴峻的情況下，教育程度低下和職業(yè)培訓(xùn)時機稀少的現(xiàn)狀使得殘疾人就業(yè)更加困難，更無法從根本上改善殘疾人的就業(yè)結(jié)構(gòu)。（三）殘疾人就業(yè)扶助制度不健全，扶助措施不到位為了促進殘疾人就業(yè)并改善殘疾人的就業(yè)結(jié)構(gòu)，我國各級政府和社會采取了很多扶助措施，例如，建立殘疾人就業(yè)效勞機構(gòu)，對殘疾人就業(yè)進行輔導(dǎo)和幫助；開展殘疾人教育和職業(yè)培訓(xùn)，提高殘疾人的就業(yè)能力；推行按比例就業(yè)政策；給予福利企業(yè)以及個體殘疾人就業(yè)以稅收減免、信貸優(yōu)惠等扶持措施，等等。殘疾人就業(yè)扶助制度的建立大大促進了殘疾人的就業(yè)。但是，我國現(xiàn)有的殘疾人就業(yè)扶助制度并不完善，許多扶助措施不到位，這限制了相關(guān)扶助制度和措施的作用的發(fā)揮。按比例就業(yè)政策有利于殘疾人就近就業(yè)，便于殘疾人參與社會，是促進殘疾人就業(yè)的一種行之有效的政策措施。我國所推行的按比例就業(yè)政策取得了一定的效果。例如，我國2005年城鎮(zhèn)新安排就業(yè)的39萬殘疾人中就有11萬人是由社會各單位按比例安排就業(yè)的。但是，按比例就業(yè)政策并沒有完全發(fā)揮其作用。由于推行力度不夠大，許多地方根據(jù)按比例就業(yè)政策安置就業(yè)的殘疾人數(shù)量并沒有原先想象的那么多。例如，根據(jù)調(diào)查，上海市參與實施殘疾人按比例就業(yè)的單位有10042個，其中缺乏比例且收取殘疾人就業(yè)保障金的單位就有2198個，占實施單位的21．9％，全市還可安排殘疾人就業(yè)2萬余人。而一些地方為了便于招商引資往往以各種理由免除企業(yè)參與實施按比例就業(yè)政策的義務(wù)，從而限制了按比例就業(yè)政策適用的范圍。給予福利企業(yè)以稅收減免等優(yōu)惠政策是我國促進殘疾人集中就業(yè)的重要措施。但是，許多企業(yè)吸收殘疾人就業(yè)僅僅是為了獲得稅收減免等優(yōu)惠政策，在企業(yè)工作的殘疾人所獲得的勞動收入非常低。這說明，我國對福利企業(yè)所采取的稅收減免等優(yōu)惠政策還有進一步完善的必要，以使其能在促進殘疾人就業(yè)和改善殘疾人生活狀況方面發(fā)揮更大的作用。此外，我國政府還針對殘疾人就業(yè)制定了稅費減免、小額信貸等扶助措施。但在許多地方，特別是農(nóng)村地區(qū)，這些政策的實施效果并不理想。例如，根據(jù)有關(guān)人士對北京順義、河北永清和文安、湖北麻城以及河南光山等地農(nóng)村殘疾人的調(diào)查，許多針對殘疾人的扶持措施的執(zhí)行情況并不令人滿意，有的殘疾人不知道有殘疾人證，更不知道它的作用，針對殘疾人的小額信貸也很少有殘疾人實際利用過。三、殘疾大學(xué)生的就業(yè)形勢及政策（一）、殘疾大學(xué)生的就業(yè)形勢殘疾人就業(yè)是全世界的一個社會焦點問題，我國也不例外。特別是我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，整個勞動力市場是供大于求，全國總體就業(yè)形勢嚴峻。雖然政府采取了多種手段幫助殘疾人大學(xué)生就業(yè)，但目前殘疾人大學(xué)生就業(yè)情況仍不甚樂觀。雖然目前殘疾人大學(xué)生就業(yè)率總體較高，但也存在著求職經(jīng)歷曲折、工作薪酬較低等問題。社會的歧視與偏見，相關(guān)職能部門工作缺位，法律體系不完善以及法律執(zhí)行監(jiān)管不力，這三大因素是造成殘疾大學(xué)生就業(yè)難的主要原因。在就業(yè)歧視方面：（一）社會的歧視。一直以來，人們對殘疾人的世俗偏見沒有改變，認為殘疾人就是殘廢人。并認為他們無能力參與社會活動，只能依靠國家救濟才能生存，就更別說找工作。同樣，在殘疾大學(xué)生就業(yè)過程中也遇到人為的障礙，過不了人們世俗偏見這一關(guān)。因此，社會的歧視與偏見造成殘疾人與健全人之間的隔膜，殘疾人無法融入健全人參與的社會活動。（二）用人單位的歧視。首先是應(yīng)聘崗位的歧視，許多用人單位把殘疾人看作是殘廢人，想盡方法把他們拒之門外，使很多能夠完全勝任應(yīng)聘崗位的殘疾人大學(xué)生求職無門。其次是工作待遇的歧視，一些用人單位雖然接受了殘疾大學(xué)生，但在工資待遇和工作條件上卻給予了不公平的對待。某招聘單位負責(zé)人說：“解決殘疾人就業(yè)是政府的事，我們企業(yè)不是慈善機構(gòu)。而且，政府、機關(guān)大院里有殘疾人上班嗎？沒有。政府機關(guān)要講求形象，我們企業(yè)也要講形象呀！〞這說明，盡管殘疾大學(xué)生有能力，但是能力并不能夠彌補他們本身的缺陷，用人單位一樣因為缺陷把殘疾大學(xué)生拒之門外。分析這一狀況出現(xiàn)的原因，主要包括3個方面：一是個別人和用人單位對殘疾人大學(xué)生存有偏見或缺乏社會責(zé)任心。二是立法滯后?，F(xiàn)有法律中的許多條文僅是一些原則性規(guī)定，缺乏可操作性。三是現(xiàn)有法律規(guī)定對就業(yè)歧視的懲罰力度仍顯不夠。如《勞動法》只是規(guī)定對違法用人單位由勞動行政部門給予警告，責(zé)令改正，對勞動者造成損害的，承當(dāng)一定的賠償責(zé)任。《殘疾人就業(yè)條例》規(guī)定用人單位安排殘疾人就業(yè)達不到其所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定比例的，應(yīng)當(dāng)繳納殘疾人就業(yè)保障金，數(shù)額為本地區(qū)上年度職工的平均工資。這些懲罰措施在力度上都稍顯輕微，無法對用人單位產(chǎn)生足夠的催促和震懾作用。相關(guān)職能部門工作缺位：一些國家機關(guān)在公務(wù)員招錄中存在嚴重歧視。招聘公務(wù)員中設(shè)置不合理的條件，至于殘疾人難以通過體檢這一關(guān)，順利進入國家機關(guān)工作。企業(yè)在招聘過程中也是參照公務(wù)員的體檢標(biāo)準(zhǔn)，也難怪企業(yè)有人說，政府要講形象，企業(yè)就不講求形象了？在這些處處人為設(shè)置障礙的社會環(huán)境，有能力的殘疾大學(xué)生又如何能夠找到展現(xiàn)自己才華的平臺，為社會和人民做出奉獻呢？另外，殘聯(lián)等部門還存在官僚主義作風(fēng)的現(xiàn)象。少數(shù)工作人員根本放不下姿態(tài)為殘疾人事業(yè)效勞，更談不上為殘疾人謀取合法權(quán)益，真心實意幫助殘疾大學(xué)生就業(yè)。他們還不明白“在其位，謀其政〞的責(zé)任。授人與魚，不如授人與漁，幫助殘疾人自食其力，獨立在社會中生存，特別是殘疾大學(xué)生渴望獨立，用自己的才能為社會做奉獻，不愿意一輩子依賴社會的救濟。法律體系不完善以及法律執(zhí)行監(jiān)管不力：我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，隨著市場經(jīng)濟的迅速開展，相關(guān)的維護殘疾人合法權(quán)益的法律法規(guī)沒有完善的政策措施，致使殘疾人的權(quán)利只表現(xiàn)在法律條文上，只是形式上的平等，而在社會活動中沒有實現(xiàn)權(quán)利的手段，并不能真正享有權(quán)利?！稓埣踩司蜆I(yè)條例》出臺了，這是我國專門針對殘疾人就業(yè)困難制定的保障殘疾人平等就業(yè)的法律，但有明顯的缺乏?！胺韶?zé)任〞局部，只涉及四個方面，而對于安排殘疾人就業(yè)的比例不夠的、社區(qū)效勞業(yè)沒有平等考慮殘疾人就業(yè)的，則沒有相關(guān)的責(zé)任規(guī)定。至于用人單位因殘疾人自身缺陷拒絕錄用他們而不用承當(dāng)法律責(zé)任，他們寧愿交殘疾人就業(yè)保障金。造成殘疾人就業(yè)難的局面始終無法翻開，被拒絕的殘疾人無法通過法律途徑解決工作問題。（二）殘疾大學(xué)生就業(yè)政策2009年5月6日人力資源和社會保障部、教育部、財政部、中國殘疾人聯(lián)合會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步做好高等學(xué)校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》：一、認真落實國家規(guī)定，確保高校殘疾人畢業(yè)生享受相關(guān)政策（一）把高校殘疾人畢業(yè)生納入現(xiàn)行政策扶持范圍。各地要按照黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，高度重視開展殘疾人事業(yè)，大力支持高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)工作。要切實將高校殘疾人畢業(yè)生納入國家促進高校畢業(yè)生就業(yè)政策扶持范圍，統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實施、兼顧特點、整體推進，確保國家促進高校畢業(yè)生就業(yè)的各項政策措施惠及高校殘疾人畢業(yè)生。（二）對高校殘疾人畢業(yè)生實施重點扶助。各地制定促進高校畢業(yè)生就業(yè)配套政策和具體實施方法，要充分考慮殘疾人畢業(yè)生特殊困難，切實表達黨和政府的特別關(guān)心，給予適當(dāng)傾斜照顧。在開拓就業(yè)渠道、落實就業(yè)政策、提供就業(yè)效勞過程中，應(yīng)本著優(yōu)先、優(yōu)惠、優(yōu)質(zhì)的原則，把高校殘疾人畢業(yè)生作為就業(yè)困難人員，給予優(yōu)先扶持，實施重點援助。二、積極采取針對性政策措施，促進高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)（三）鼓勵用人單位安排高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)。發(fā)揮按比例安排殘疾人就業(yè)政策的特殊保護作用，發(fā)動和鼓勵社會用人單位為高校殘疾人畢業(yè)生開發(fā)就業(yè)崗位。用人單位安排高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)，在享受國家統(tǒng)一規(guī)定政策基礎(chǔ)上，按規(guī)定對超比例安置殘疾人就業(yè)的單位給予獎勵。2009年至2011年，執(zhí)行按比例就業(yè)的用人單位每安排一名高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)，按安排兩名殘疾人計入所安排的殘疾人職工人數(shù)之內(nèi)。從2009年起，縣級以上殘聯(lián)及直屬單位新錄用、聘用工作人員中，高校殘疾人畢業(yè)生不得少于20%。（四）鼓勵和引導(dǎo)高校殘疾人畢業(yè)生到城鄉(xiāng)基層就業(yè)。各地區(qū)、各有關(guān)部門開發(fā)的城市社區(qū)和農(nóng)村基層社會管理和公共效勞崗位，同等條件下，優(yōu)先錄用高校殘疾人畢業(yè)生。各地要繼續(xù)開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）殘疾人專干和社區(qū)殘疾人專職委員等適合殘疾人就業(yè)的崗位，優(yōu)先招用高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)。對符合公益性崗位就業(yè)條件并在公益性崗位就業(yè)的高校殘疾人畢業(yè)生，按規(guī)定給予崗位補貼、社會保險補貼等。（五）鼓勵支持高校殘疾人畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)。高校殘疾人畢業(yè)生有創(chuàng)業(yè)意愿并參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的，可按規(guī)定享受培訓(xùn)補貼。自主創(chuàng)業(yè)、從事個體經(jīng)營、自愿組織起來就業(yè)并取得營業(yè)執(zhí)照的，可按規(guī)定使用殘疾人就業(yè)保障金扶持其集體從業(yè)、個體經(jīng)營；針對盲人、聾人就業(yè)最難、最不穩(wěn)定等現(xiàn)實狀況，對這兩類高校殘疾人畢業(yè)生可適當(dāng)提高扶持標(biāo)準(zhǔn)。（六）強化高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)效勞和就業(yè)指導(dǎo)。各高校要針對殘疾人身體、心理狀況，強化對殘疾人畢業(yè)生的就業(yè)指導(dǎo)，幫助其了解就業(yè)政策、調(diào)整就業(yè)預(yù)期，優(yōu)先安排其參加實習(xí)實踐，重點組織培訓(xùn)以提高其就業(yè)能力，優(yōu)先推薦就業(yè)崗位。各級公共就業(yè)效勞機構(gòu)要將高校殘疾人畢業(yè)生作為重點幫助對象，為其提供更多、更快、更好的免費就業(yè)信息和各類就業(yè)效勞。各級殘疾人就業(yè)效勞機構(gòu)要組織開展殘疾人就業(yè)效勞系列活動，把招聘會、供求洽談會、用工需求、扶持政策等信息送進校園、送進殘疾人家庭，切實讓每一位求職的高校殘疾人畢業(yè)生免費享受公共就業(yè)效勞；要加強與高校和公共就業(yè)效勞機構(gòu)間的協(xié)作，通過多種形式的就業(yè)效勞促進高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)；抓緊建立完善殘疾人就業(yè)信息網(wǎng)，建立殘疾人大學(xué)生數(shù)據(jù)庫，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)功能作用。有條件的地區(qū)，可發(fā)動組織一些有強烈社會責(zé)任感的用人單位，作為高校殘疾人畢業(yè)生實習(xí)見習(xí)基地。（七）加強對高校殘疾人畢業(yè)生的就業(yè)援助。各高?？筛鶕?jù)實際情況對殘疾人畢業(yè)生給予求職補貼。對離校回到原籍未就業(yè)的高校殘疾人畢業(yè)生，公共就業(yè)效勞機構(gòu)要按規(guī)定提供相應(yīng)就業(yè)效勞，對其中符合規(guī)定人員落實就業(yè)援助政策。對未就業(yè)的高校殘疾人畢業(yè)生，生源地有關(guān)部門和殘聯(lián)應(yīng)鼓勵其參加當(dāng)?shù)氐穆殬I(yè)培訓(xùn)，符合條件的按規(guī)定從就業(yè)專項資金、殘疾人就業(yè)保障金中給予職業(yè)培訓(xùn)補貼和職業(yè)技能鑒定補貼。對返回原籍求職的高校殘疾人畢業(yè)生，所在市、縣殘聯(lián)及殘疾人就業(yè)效勞機構(gòu)，應(yīng)將其列為重點援助效勞對象，通過建立幫扶責(zé)任制，實施一對一職業(yè)指導(dǎo)、鼓勵用人單位安排、開發(fā)公益崗位安置、支持自主創(chuàng)業(yè)等幫扶措施，幫助其實現(xiàn)就業(yè)。三、建立密切合作關(guān)系，共同做好高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)工作（八）加強部門、機構(gòu)之間的聯(lián)系與合作。各級人力資源社會保障部門、教育部門、財政部門、殘聯(lián)之間，各高校、公共效勞機構(gòu)、殘疾人就業(yè)效勞機構(gòu)之間，要建立聯(lián)系溝通渠道，加強政策協(xié)調(diào)，細化具體措施，進行密切合作，共同抓好落實。各部門和機構(gòu)要充分發(fā)揮職能作用，落實工作責(zé)任。人力資源社會保障部門要把扶助高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)貫徹到高校畢業(yè)生就業(yè)政策制定和實施的全過程，公共就業(yè)效勞機構(gòu)要進一步加強高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)效勞工作。教育部門要指導(dǎo)高校加強對殘疾人大學(xué)生的求職心理輔導(dǎo)、就業(yè)指導(dǎo)和效勞工作。財政部門要通過就業(yè)專項資金、殘疾人就業(yè)保障金等渠道，支持高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)。各級殘聯(lián)及殘疾人就業(yè)效勞機構(gòu)要把促進高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)擺在當(dāng)前殘疾人就業(yè)工作的首位，盡快摸清底數(shù)、重點研究、提出對策，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，千方百計開發(fā)就業(yè)崗位，認真落實各項政策措施，標(biāo)準(zhǔn)強化就業(yè)效勞，為高校殘疾人畢業(yè)生實現(xiàn)就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)造條件。（九）做好宣傳引導(dǎo)工作。要加強對高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)工作的宣傳，以政策措施引導(dǎo)高校殘疾人畢業(yè)生樹立正確的就業(yè)觀和成才觀，用黨和政府的特別關(guān)心引導(dǎo)全社會支持高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)。要及時總結(jié)、宣傳和推廣高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)工作經(jīng)驗做法，使不同地區(qū)相互學(xué)習(xí)借鑒，擴大社會影響。要通過宣傳高校殘疾人畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)典型，引導(dǎo)和鼓勵更多的高校殘疾人畢業(yè)生和在校殘疾人大學(xué)生走創(chuàng)業(yè)之路。四、改善殘疾大學(xué)生就業(yè)現(xiàn)狀的策略殘疾人生活，不能只依賴于政府的救濟糧款維持。社會和政府要幫助殘疾人增強自我的“造血功能〞實現(xiàn)就業(yè)，獨立生活，如此才從根本上改變他們的弱勢地位。正由于殘疾人就業(yè)問題的解決具有長期性和艱巨性，首先得選擇一個解決突破口，就是全力解決有競爭力的殘疾大學(xué)生平等就業(yè)，讓他們在工作中表現(xiàn)出自己的才華，得到社會的認可，再帶動剩余殘疾人就業(yè)，最后到達所有有就業(yè)能力的殘疾人都可以就業(yè)。提出以下幾個方面的建議與對策：（一）殘疾大學(xué)生提高自身素質(zhì)，樹立樂觀進取的就業(yè)觀殘疾大學(xué)生是殘疾人群體的少數(shù)，僅占殘疾人的0．2%。他們憑著堅強的意志，堅信知識能改變命運，知識能彌補身體的缺陷。勤奮刻苦地學(xué)習(xí)知識和技能，期望進入社會，找一份適宜的工作，能為國家和人民奉獻自己微薄的力量。同時，殘疾大學(xué)生要深知全國的就業(yè)形勢嚴峻，殘疾人就業(yè)形勢不容樂觀。因此，殘疾大學(xué)生要有憂患意識“拿什么去就業(yè)〞，為了這個目標(biāo)，要制定好適宜自己的大學(xué)生活的學(xué)習(xí)目標(biāo)和職業(yè)規(guī)劃。在學(xué)習(xí)生活中，要把自己當(dāng)作健全人一樣嚴格要求自己，珍惜來之不易的學(xué)習(xí)時機，認真學(xué)習(xí)各種知識和技能，參加自己力所能及的社團活動，盡力提高自身綜合素質(zhì)，為將來進入社會做準(zhǔn)備。（二）健全和完善法律法規(guī)，明確法律責(zé)任，加強執(zhí)行和監(jiān)管力度隨著我國參加《殘疾人權(quán)利公約》，各項維護殘疾人權(quán)益的法律相繼出臺。《殘疾人就業(yè)條例》及相關(guān)的《就業(yè)促進法》已經(jīng)實施?！吨腥A人民共和國殘疾人保障法》2008年4月24日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議修訂并通過，對保障殘疾人權(quán)益提出更具體的措施。進一步明確殘疾人參與國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)利。同時，突出了特殊保護和特別扶持原則，進一步明確殘疾人享有康復(fù)、教育、勞動就業(yè)、社會保障、文化生活等方面的權(quán)利。局部法律法規(guī)自實施以來，引起社會對殘疾人就業(yè)的關(guān)注，不少殘疾人也因此而獲益。但是，法律規(guī)定比較籠統(tǒng)，法律責(zé)任不具體明確。比方，《殘疾人就業(yè)條例》規(guī)定“禁止在就業(yè)歧視殘疾人〞，“禁止歧視〞在法律法規(guī)中只是理念的倡導(dǎo)，我國法律還無明文規(guī)定。法律上也規(guī)定“用人單位有用人自主的權(quán)利〞，用人單位拒絕殘疾大學(xué)生到單位工作可以說是合法行為，只是不符合道德。一而再，再而三發(fā)生殘疾大學(xué)生就業(yè)無門，通過媒體報道贏得某些單位良心發(fā)現(xiàn)的施舍工作。這樣單純依靠道德感獲得工作，無法形成一種制度，同時殘疾人也是一個龐大的群體，要實現(xiàn)殘疾大學(xué)生平等就業(yè)沒有強制力的保障，用人單位責(zé)任和義務(wù)就如同虛設(shè)。2008年7月1日正式實施的《中華人民共和國殘疾人保障法》還加大了對侵害殘疾人合法權(quán)益行為的懲戒力度，對就業(yè)歧視等違法行為，增設(shè)了相應(yīng)的法律責(zé)任。但由于缺乏強有力的執(zhí)行和監(jiān)督制度，那些殘疾大學(xué)生因身體缺陷被用人單位拒之門外的事件還是屢屢發(fā)生。我國有必要制定《反就業(yè)歧視法》，確保殘疾人勞動者與健全勞動者享有平等就業(yè)權(quán)。歐盟、美國、日本、德國、英國等興旺國家和地區(qū)都制定了《反就業(yè)歧視法》，都明確將殘疾人就業(yè)納入該法的保障范圍。保證殘疾人勞動者與健全勞動者享有平等就業(yè)權(quán)，是保障殘疾人勞動者合法權(quán)益的最根本要求。但是，針對殘疾人勞動者的各種就業(yè)歧視行為在中國并不鮮見。媒體曾經(jīng)屢次報道局部地區(qū)政府機關(guān)在招用公務(wù)員過程中歧視殘疾人。其實，殘疾人就業(yè)歧視現(xiàn)象，不僅僅存在于政府機構(gòu)，其他的用人單位同樣存在;不僅僅存在于招聘過程中，就業(yè)前的效勞過程中、就業(yè)后的管理過程中，乃至政策法規(guī)的制定過程中同樣存在。針對殘疾人勞動者的就業(yè)歧視，嚴重侵害了殘疾人勞動者的合法權(quán)益，同時也破壞了勞動力市場的公平秩序，必須通過立法明確加以禁止。完善反就業(yè)歧視制度，首先要準(zhǔn)確界定就業(yè)歧視行為，對哪些行為構(gòu)成對殘疾人的就業(yè)歧視加以定義。其次要加重對就業(yè)歧視行為的法律責(zé)任，嚴厲懲辦實施就業(yè)歧視行為的責(zé)任人。（三）建立強有力的就業(yè)歧視訴訟機制，加強司法保護目前，雖然我國諸多法律法規(guī)都明文規(guī)定禁止歧視殘疾人，但殘疾大學(xué)生在就業(yè)中屢遭不公平待遇，而且投訴無門。因此，有必要建立強有力的就業(yè)歧視訴訟機制，使遭遇就業(yè)歧視的殘疾人大學(xué)生能夠方便地運用法律手段有力保護自己的權(quán)益。首先要設(shè)立能夠?qū)蜆I(yè)歧視獨立作出處分的專門受理機構(gòu)，使殘疾人大學(xué)生在遭受就業(yè)歧視時有處申訴；其次要不斷提高殘疾人大學(xué)生的法律和維權(quán)意識，使他們由法律保護的被動接受者轉(zhuǎn)變成主動尋求法律保護的人。同時還要努力降低訴訟本錢，以防止殘疾人大學(xué)生因無法承受高額費用而放棄上訴現(xiàn)象的出現(xiàn)。另外，可以建立公益訴訟制度?；跉埣踩寺?lián)合會的“代表、效勞、管理〞三項職能，可以授權(quán)各級殘疾人聯(lián)合會代表殘疾人勞動者對就業(yè)歧視行為提起訴訟。（四）強化殘疾人大學(xué)生自主就業(yè)的優(yōu)惠扶持措施自主就業(yè)是市場經(jīng)濟體制下勞動者就業(yè)的重要方式，統(tǒng)計數(shù)據(jù)說明，自主就業(yè)實際上已經(jīng)成為殘疾人就業(yè)的主要方式。殘疾人大學(xué)生自主就業(yè)是自強自立的最好表達。充實殘疾人自主就業(yè)的優(yōu)惠扶持措施，以鼓勵殘疾人勞動者自主就業(yè)。優(yōu)惠殘疾人就業(yè)立法中應(yīng)明確扶持措施應(yīng)包括創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、場地安排、資金扶持、技術(shù)支援、稅收優(yōu)惠等多方面。特別是各級政府在城