為了確保每個幼兒都能享有公平的受教育權(quán)，早在2010年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010一2020年）》，強調(diào)對全國“基本普及學(xué)前教育\"工作進行全面部署，這標(biāo)志著我國學(xué)前教育正式開啟了普惠性發(fā)展的新征程。2018年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，確立了到2035年建成“覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系\"的基本方向。2021年12月，教育部等九部門印發(fā)了《“十四五\"學(xué)前教育發(fā)展提升行動計劃》，不僅明確了學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)的發(fā)展方向，還提出了可行的實踐舉措。這一系列政策文件的出臺表明了國家對發(fā)展普惠性學(xué)前教育的重視，以及對堅持學(xué)前教育公益普惠的決心，是對答好“幼有所育\"\"學(xué)有所教”時代命題的有力回應(yīng)。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國普惠性學(xué)前教育取得了跨越式發(fā)展與歷史性成就，普惠資源廣泛覆蓋、普惠水平大幅提升，保障了絕大多數(shù)幼兒的受教育權(quán)，但在理性審視下仍存在一定問題。因此，系統(tǒng)探討學(xué)前教育普惠性發(fā)展的現(xiàn)實困境，并針對性地提出創(chuàng)新思路是十分必要的。一、學(xué)前教育普惠性發(fā)展的價值意蘊（一）推動實現(xiàn)學(xué)前教育公平的必然選擇學(xué)前教育是教育活動的最初階段，也是人生的第一個教育階段。在這一階段中，教師通過開展幼兒保育和教育工作，能更好地培養(yǎng)全面發(fā)展的社會主義事業(yè)接班人。然而，由于城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、教育資源嚴重不足，“入園難”“入園貴\"問題困擾人們已久，不利于新時代教育公平目標(biāo)的實現(xiàn)。普惠性學(xué)前教育的提出有助于實現(xiàn)幼兒在教育機會起點上的平等，使全體適齡幼兒“有園上\"“上好園\"“園最近”，對于補齊民生短板、促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展、推動學(xué)前教育公平與社會公正的實現(xiàn)具有十分重要的意義。（二）維護學(xué)前兒童受教育權(quán)的客觀需要我國十分尊重人權(quán)，受教育權(quán)是公民的一項基本權(quán)利。全面實施義務(wù)教育正是以保障兒童的受教育權(quán)為出發(fā)點和落腳點，在此基礎(chǔ)上，推進學(xué)前教育的公益性、普惠性發(fā)展也是維護所有學(xué)前兒童受教育權(quán)的客觀需要。值得思考的是，我國普惠性學(xué)前教育仍處于起步階段，與國外學(xué)前教育相比，發(fā)展還不夠充分。因此，要將扭轉(zhuǎn)幼兒園高收費現(xiàn)象作為邏輯起點，推動我國學(xué)前教育逐步與國際接軌。1]（三）促進學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實要求長期以來，受學(xué)前教育市場化的影響，政府在統(tǒng)籌推進學(xué)前教育改革中的主導(dǎo)權(quán)受到一定制約。雖然很多政策法規(guī)明確了政府對發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任，但管理缺位導(dǎo)致部分幼兒園被推向市場，任其自由發(fā)展。普惠性學(xué)前教育是國家為推動我國學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展做出的科學(xué)、長期的規(guī)劃，通過將學(xué)前教育納入社會公共事業(yè)體系，賦予政府引領(lǐng)學(xué)前教育發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。政府通過統(tǒng)籌規(guī)劃、政策支持與保障機制的完善，進而推進我國學(xué)前教育改革的深化，促進學(xué)前教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。二、學(xué)前教育普惠性發(fā)展的現(xiàn)實審視（一）普惠性服務(wù)供給不足，“入園難”與“入園貴”問題仍在經(jīng)過十幾年發(fā)展，普惠性學(xué)前教育雖然已取得了巨大成就，很大程度上緩解了“付不起”“達不到”“配不齊\"等問題，但“入園難”“入園貴”問題并未得到根本性解決。總體來看，普惠性幼兒園總量有所增長，到2023年，全國覆蓋率達到了90.8%。然而，普惠性服務(wù)供給依然嚴重不足。尤其是中西部欠發(fā)達地區(qū)，普惠性資源擴容建設(shè)面臨諸多困難。在人口密集居住區(qū)，供需矛盾也愈發(fā)突出。造成這種情況的原因，一方面，地方政府對普惠性學(xué)前教育供給的認知存在局限，并且動力不足；另一方面，既有政策未能充分考量普惠性民辦園的實際訴求，使得社會力量參與普惠性服務(wù)供給的積極性不高。2]（二）財政投入體制不規(guī)范，“民辦園”與“公辦園”分配不均財政投入是政府以再分配的方式解決分配不公問題的有效方式，均衡的財政投入是實現(xiàn)學(xué)前教育公平性的前提。近年來，國家對學(xué)前教育財政投入總量大幅提升，但仍存在結(jié)構(gòu)不均衡、質(zhì)量效益不高等問題。在公共財政轉(zhuǎn)型背景下，普惠性學(xué)前教育的財政投入理應(yīng)以公益性、公平性為出發(fā)點，但受限于既有的財政體制，財政投入呈典型的“公辦園傾向性”。近年來雖然財政性經(jīng)費逐步向民辦園傾斜，但公辦園分配比例仍然偏高，這種“扶強不助弱”的分配特征進一步拉大了公辦園與民辦園之間的教育差距，容易造成“強者更強、弱者更弱”的情況，弱化了學(xué)前教育的公平性。[3]（三）資源供給結(jié)構(gòu)性失調(diào)，“短缺”與“過剩”現(xiàn)象同時存在隨著普惠性學(xué)前教育資源的快速擴充，總量供求矛盾逐步趨緩，但資源供給結(jié)構(gòu)性失調(diào)問題愈加凸顯。這主要體現(xiàn)在普惠性資源數(shù)量、質(zhì)量及家庭成本分擔(dān)等方面存在顯著的區(qū)域差距，如中西部地區(qū)普惠性資源較東部地區(qū)更加短缺；城鎮(zhèn)化水平高的地區(qū)，普惠性資源供給質(zhì)量遠高于偏遠農(nóng)村。此外，部分商業(yè)圈、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)集聚力的持續(xù)加強，不斷吸納人口聚集性流入，導(dǎo)致局部區(qū)域普惠性資源短缺；但也有地區(qū)在普惠性幼兒園學(xué)位持續(xù)加大供給及出生人口數(shù)量下行的趨勢下，幼兒園學(xué)位出現(xiàn)一定剩余?！岸倘薄迸c“過剩\"現(xiàn)象的并存暴露了教育資源分配結(jié)構(gòu)失衡的問題，極大地阻礙了普惠性學(xué)前教育的發(fā)展。（四）民辦幼兒園運營發(fā)展困難，“質(zhì)量”與“內(nèi)涵”建設(shè)有待提升普惠性資源分配的不均衡及辦園體制的差異使得量少而質(zhì)優(yōu)的公辦園供不應(yīng)求，造成了“入公辦園難”的現(xiàn)象，這無疑擠壓了普惠性民辦園的生存空間，更衍生出一系列連鎖反應(yīng)。如普惠性民辦園生源嚴重流失、運營成本提升、師資招聘標(biāo)準降低、課程研發(fā)經(jīng)費不足、巧立特色課程名目高額收費等系列問題，最終導(dǎo)致民辦幼兒園運營困難，教學(xué)質(zhì)量下滑。此外，教學(xué)質(zhì)量評估體系的不完善，同樣在掣肘民辦幼兒園內(nèi)涵式發(fā)展。當(dāng)前，盡管上級部門頻繁開展各類評審、評估與檢查，但仍存在重視硬件、忽視軟件，重視結(jié)果、輕視過程的問題。部分民辦幼兒園為了應(yīng)對檢查，耗費大量人力物力，甚至出現(xiàn)臨時購買教具，虛構(gòu)教學(xué)成果的現(xiàn)象，導(dǎo)致在課程研發(fā)、師資培養(yǎng)以及文化建設(shè)等核心領(lǐng)域缺乏深耕動力。三、學(xué)前教育普惠性發(fā)展的路徑創(chuàng)新（一）強化頂層設(shè)計與政策引導(dǎo)，破解服務(wù)供給難題針對普惠性服務(wù)供給不足、“人園難”與“人園貴\"問題，國家需從頂層強化設(shè)計與政策引導(dǎo)。首先，教育部門應(yīng)發(fā)揮引領(lǐng)作用。要提升教育部門對普惠性學(xué)前教育的重視程度，通過政策文件與考核機制，明確其在學(xué)前教育公共服務(wù)中的權(quán)力與責(zé)任，增強供給動力。其次，教育部門要運用稅收優(yōu)惠、財政補貼等多元化政策工具，充分激發(fā)社會力量辦園的積極性，優(yōu)化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。同時，要加快學(xué)前教育立法進程，明晰普惠性學(xué)前教育的公共服務(wù)屬性，明確劃分政府與市場邊界，將其納入基本公共服務(wù)清單；明確服務(wù)對象、補貼標(biāo)準及各級政府責(zé)任劃分，并緊跟國際趨勢，逐步推進學(xué)前教育向免費和義務(wù)方向發(fā)展，從制度層面保障普惠性服務(wù)的有效供給。[4]（二）規(guī)范財政投入體制，促進園所均衡發(fā)展為解決財政投入體制不規(guī)范、“民辦園”與“公辦園”分配不均問題，國家和地方需要協(xié)同發(fā)力。首先，國家要精準界定各級政府的財政事權(quán)，確保其各司其職，避免出現(xiàn)責(zé)任推諉或權(quán)力越界等情況。其次，國家應(yīng)制定全國統(tǒng)一生均撥款標(biāo)準，嚴格要求各地以不低于該標(biāo)準的額度遵照執(zhí)行，以保障全國各地幼兒園獲得公平的財政支持。再次，應(yīng)加大對薄弱地區(qū)和特殊群體的補貼力度，設(shè)立專項補貼計劃，助力偏遠地區(qū)、處境不利兒童以及特殊需要兒童的學(xué)前教育發(fā)展。同時，建立完善激勵機制，對民辦園實施稅收減免等優(yōu)惠政策，鼓勵民辦園拓寬其資金來源渠道。地方政府則需依據(jù)國家的宏觀政策和標(biāo)準，結(jié)合本地實際情況，規(guī)范和調(diào)整當(dāng)?shù)刎斦度胫贫?，積極縮小不同園所之間的投人差異，通過合理調(diào)配資金、政策扶持等手段，確保公辦園與民辦園資源獲取更加公平，提升政府在學(xué)前教育領(lǐng)域的公信力與執(zhí)行力。[5]（三）優(yōu)化資源布局與精準配置，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展針對資源供給結(jié)構(gòu)性失調(diào)、“短缺”與“過剩\"并存的現(xiàn)象，國家與地方應(yīng)共同推進資源均衡布局優(yōu)化，由“保基本”基礎(chǔ)上向“廣覆蓋”目標(biāo)邁進，通過優(yōu)化資源布局與配置，推動區(qū)域間、城鄉(xiāng)間協(xié)調(diào)發(fā)展。國家層面，首先，國家要制定普惠性學(xué)前教育資源布局的總體指導(dǎo)方針，明確要求各地將其納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展總體規(guī)劃。在指導(dǎo)各地制定規(guī)劃的過程中，強調(diào)必須充分考量當(dāng)?shù)厝丝谧儎于厔?，例如，通過運用人口普查數(shù)據(jù)、人口流動監(jiān)測數(shù)據(jù)等，預(yù)判未來不同區(qū)域的學(xué)前教育需求規(guī)模；同時，要結(jié)合人們經(jīng)濟承受能力，通過調(diào)研了解家庭可支配收入、消費占比等，確定學(xué)前教育收費標(biāo)準；還要立足當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育普惠性發(fā)展現(xiàn)狀，因地制宜，避免“一刀切\(zhòng)"式規(guī)劃。其次，國家應(yīng)大力推動建設(shè)全國性學(xué)前教育大數(shù)據(jù)平臺框架，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準和接口規(guī)范，整合全國范圍內(nèi)的學(xué)前教育資源數(shù)據(jù)。地方層面，各級政府則要立足區(qū)域?qū)嶋H，建立適宜的普惠性學(xué)前教育均衡發(fā)展目標(biāo)、計劃、實施細則與保障機制，積極搭建區(qū)域大數(shù)據(jù)平臺，借助大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對本地學(xué)前教育學(xué)位供需情況進行精準預(yù)測。在學(xué)位緊張的區(qū)域，各地應(yīng)加快新建、改建、擴建幼兒園；在學(xué)位過剩的區(qū)域，適當(dāng)調(diào)整招生計劃。在城鄉(xiāng)資源布局上，各地應(yīng)遵循“分散設(shè)點、就近入園”原則，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立村級幼兒園、教學(xué)點，方便幼兒就近入學(xué)。同時，建立學(xué)位一體化調(diào)配置換機制，針對城鄉(xiāng)不同時段、不同區(qū)域的資源需求進行調(diào)配置換，切實解決城鄉(xiāng)資源失衡問題，實現(xiàn)區(qū)域與城鄉(xiāng)普惠性學(xué)前教育協(xié)調(diào)發(fā)展。6]（四）完善政策扶持與質(zhì)量評估，助力幼兒園內(nèi)涵提升為改善幼兒園運營困境，提升質(zhì)量內(nèi)涵，各地政府需引導(dǎo)幼兒園朝著高質(zhì)量、內(nèi)涵式方向穩(wěn)健發(fā)展。一方面，各地政府要立足本地實際，充分考量普惠園的類型差異與現(xiàn)實需求，做到因地制宜、因類施策。在公辦園建設(shè)方面，各地政府應(yīng)明確公辦園的性質(zhì)定位，強化政府相關(guān)部門在公辦園運營管理中的主體責(zé)任，通過政策引導(dǎo)、優(yōu)化管理機制等方式，使公辦園充分發(fā)揮?；?、兜底線、平抑收費的引領(lǐng)作用。另一方面，對于普惠性民辦園的建設(shè)與發(fā)展，各地政府要科學(xué)核定辦園成本，依據(jù)普惠性學(xué)前教育服務(wù)標(biāo)準，統(tǒng)籌制定民辦園財政補助標(biāo)準，同時根據(jù)民辦園的普惠性學(xué)位數(shù)量、辦園質(zhì)量及招生對象等因素，實施差異化補貼政策。對于普惠性學(xué)位多、辦園質(zhì)量高且開展托幼一體服務(wù)的民辦園，在財政補貼、場地租賃優(yōu)惠等方面給予更多傾斜。在教育質(zhì)量評估方面，各地政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，著力完善民辦幼兒園保教質(zhì)量評價體系，清晰界定評價標(biāo)準與各級指標(biāo)，通過以評促建，推動民辦幼兒園持續(xù)改進工作，實現(xiàn)高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展。四、結(jié)語學(xué)前教育不僅關(guān)